国有城投企业推行全面预算管理中存在的问题及对策

胡玉文

摘  要：国企背景的城投公司，既面临着国企改革的大背景、大环境，又面临着城投公司去平台、去融资职能的小环境。在这个过程中，企业要想真正地成长为一家具有现代化运作机构、能力的企业，要切实提高自身的经营、管理能力。比如，在企业中推行全面预算制度，使城投公司真正适应市场化运作，向管理要效益。但城投公司有着自身独特的历史背景，在国企实行真正的全面预算还面临着一系列的问题，本文通过对这些问题的阐述，并对如何解决这些问题提出自己的一些建议。

关键词：城投改革;全面预算管理;绩效考评

一、城投公司实行全面预算管理的背景和意义

自从十八届三中全会以来，国企改革发生了重大变化，新颁布的《中共中央关于深化国有企业改革的指导意见》标志着新一轮国企改革拉开了序幕。这轮改革的主要目的是改革国有企业盈利能力低和运营效率低的问题。从九十年代起的近二十年里，城投公司担负起了地方政府融资功能，为城市建设的迅速发展起到了积极作用，但是，随着规模的不断扩大，企业内部的管理、监督机制不到位，很多潜在的风险逐渐暴露。根据2014年5月20日，国务院批转的发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中明确指出“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”等要求，城投公司将迎来一场变革：它们将不再是政府的融资平台，不再允许为政府融资，而是將变为企业。

在实际转型过程中，企业面临两种选择：一是成为综合性的集团企业;二是成为单纯的政府工程承接单位。城投公司在整合的过程中，往往会得到政府的大力支持，根据集团性质，把具有经营性、能为企业带来现金流量的单位整合进入公司，壮大公司规模，为转型升级迈出坚实的一步。但同时，公司也面临着管理能力即经营能力、财务管控能力、人力资源合理开发、利用等多方面的提升问题。在此前提下，实行全面预算迫在眉捷。通过该制度的实行，可以起到内部效益全面提升的效果。但在实际推进过程中，肯定会碰到一些问题。

二、城投公司全面预算管理存在的问题

（1）对全面预算缺乏深刻认识

全面预算的推行是一项系统工程，想要达到实行全面预算的效果，需要对“全面”有真正地理解，使它区别于传统思路固有下的预算的概念。所谓“全面”体现在以下三个方面：

1.全员参与。即上至最高负责人，下至各部门负责人，各岗位员工都必须参与预算编制与实施。

2.业务范围全面覆盖。包括企业经营、投资、财务等各项活动，以及人、财、物各个方面。

3.管理流程全程跟踪。即体现在各项经济活动的事前、事中、和事后都必须纳入预算管理。

但在实际推行过程中，部分领导及编制人员还是将全面预算等同于传统预算，将预算编制任务简单地分派到财务部门，让财务部门负责编报、汇总。虽然，财务人员工作认真负责，但是，由于财务岗位系公司的职能部门，缺乏超脱的地位，对公司战略的理解和把控缺少前瞻性、同时由于各业务部门参与度不足，对指标理解常态化等，导致预算的数据难以准确反映公司的经营目标。

（2）没有建立完善的全面预算专门机构

在推进全面预算的过程中，企业应该建立健全全面预算专门机构，比如成立全面预算管理委员会等。

设立专门的机构有以下作用：1、职责明确。委员会从层次上来说隶属于董事会，地位比较超脱，相对于财务部门更具有号召力;2、委员会主任一般由公司主要领导兼任，小组成员由各部门负责人或下属公司法定代表人组成，这样的结构会让全面预算从框架上来看就基本覆盖了全部，为预算真正触伸到全面业务打下了基础。

虽然，在全面预算管理制度的制定中明确设定了预算专门机构及其职能，但是国有企业尚处于转型阶段，在实际运作当中，各方面工作千头万绪，并且由于诸多原因，企业缺乏可用的专业人才，因此没有建立完善的全面专门机构。

（3）全面预算制度与绩效考核缺乏有机结合

想要把全面预算管理真正落到实处，必须要有一个公正、规范、合理的绩效考核机制作保障。该体系包括奖惩和考核评价两部分。但是，多年来，城投公司的核心人员绝大多数来自于政府部门，公司的管理体系和方式，也具有浓厚的政府色彩，对于业绩的考核，往往由国有资产管理部门出面，更多的关注于融资资金的到位、项目的建设进度、社会效益的产出等指标，对于公司的运营效益、员工的诉求关注较少。

（4）预算编制粗糙，缺乏实质性指标控制

在全面预算编制过程中，会发现层级单位，包括各业务部门，各下属公司编制的预算过于简单、粗糙。究其原因，主要是因为各层级单位对全面预算缺乏足够的重视。如果说全面预算管理是一项涉及整个企业的全局性、系统性和综合性的管理活动，是全局性的系统工程，是典型的“一把手”工程，那么各部门、各下属公司的全面预算管理则是本部门、本公司的“一把手”工程，同样需要在编制的过程中提到本层级战略高度进行编制，而不是作为普通的一项日常工作，交给员工进行粗略的估计，没有具体的指标设置，没有将未来年度的预算通过实质性的指标进行分解、量化，导致本层级的预算粗略，进而导致企业的预算编制缺乏依据。

（5）编制方法单一，缺乏多样性

全面预算通常由业务预算、专项预算和财务预算三部分组成。在全面预算编制实施初期，企业很容易将全面预算等同于财务预算。在编制的方法上更多地采用增量预算法。增量预算是以上一年度的预算为起点，根据销售额和运营环境的预计变化，自上而下或自下而上地调整上一年度中的各项项目。增量预算虽然编制简单，省时省力，但是会使预算的规模逐步增大，造成松驰及资源浪费。而且编制预算的方法有很多，如定期预算法、滚动预算法，作业基础预算法等等，各层级应对自身的业务进行充分的分析、结合外部的经济状况等各种因素，选择合适的编制方法进行预算编制，使预算编制更合理、更全面。

三、全面预算管理相关工作建议

（1）创建全面预算的良好氛围

在推进全面预算的过程中，一些企业存在认识上的偏差，认为预算是行政、事业单位的事情。长期以来，城投类的国有企业虽然是法人单位，但其经营决策和运作受制于地方政府，法人治理结构及投资决策制度形同虚设，导致主体定位不明确，企业更多的是努力配合政府完成政府目标，在经营目标上缺乏动力。在此背景下，对全面预算的建立缺乏实施的基础。但是，在如今转型升级的大背景下，企业要想生存、发展，除了积极向外拓展经营范围，依靠资源、规模、技术的优势以外，更要积极向内即提升管理要效益，使企业实行全面升级，真正做大做强。在这方面，除了企业自觉提升以外，也要主管部门做好宣传、引导，使全面预算的概念深入人心。

（2）建立真正的全面预算管理机构

为了顺利开展全面预算，企业应该设置相应的管理机构。承担的职能主要有：一是制定颁布全面管理制度，组织、编制综合平衡预算方案;二是根据战略规划和年度经营目标，拟订目标，并确定目标分解方案，预算编制方案和程序;三是下达经批准的正式年度计划，协调解决和执行中的重大问题;四是审议调整方案，依据授权进行审批;五是审议考核和奖惩方案，对全面预算总的执行情况进行考核;六是其他全面预算管理事宜。

同时，设立管理委员会，一般由企业负责人任主任，总会计师任副主任，其成员一般还包括各副总经理、主要职能部门（财务、战略发展、生产、销售、投资、人力资源等部门）负责人等。通过这个架构，使预算的触角深入到企业的各个角落，取得各个条线的第一手资料，使得编报的预算更稳健，更具有可信度。真正体现了“全面”背景下预算的覆盖，带动公司的各个业务纳入到预算中来。

（3）建立真正与企业预算挂钩的绩效考评制度

为了全面预算真正“落地生根”，让员工自觉参与到预算中来，在实践中，建议把员工工资分为基本工資与绩效工资基本框架。让企业、员工在全面预算中获得实实在在的好处，让事权与财权相融合。但在实际操作过程中，考核的权限、工资薪酬的设定往往设在政府主管部门，母公司缺乏对下属公司考核职责，并且，在行政事业单位编制预算是一项非常普遍的事情，如今已向绩效迈进。但在国有企业，往往没有这方面的硬性指标。仅仅是对某些可控费用作一些指标量化，但是这仅仅是全面预算的一部分，如何使国有企业预算的编制像行政事业单位预算编制一样深入人心，形成共识，除了企业内在的不断努力之外，还要有大的环境作支撑，取得政府部门，如财政、国资的大力支持等。

（4）制定切实可行的指标，利于预算的全面推进

预算是在战略规划和预测、决策的基础上，以数量和金额的形式反映的特定期间的具体行动计划。根据这个表述，我们应该将各层级的业务用数量和金额进行细化，在平时，把这个作为行动的准绳，使具体行动计划看得见、摸得着;在年度考核的时侯，又可以作为考核的指标。对照这些指标的完成情况，予以奖惩。提高工作的可控性和明晰性。促使预算目标的实现。

（5）加强队伍建设，提高国企员工的整体素质

全面预算的顺利推行和有效实施，需要一个良好的基础环境。上至顶层的领导，下至一线员工，需要全面参与，积极配合。这一系列的工作，都离不开一支高素质的员工队伍。人才队伍建设是企业可持续建设发展的关键。在实际工作中，可以采取以下措施：

1.加强培训。企业可以制订完善的培训计划，对企业急需人才进行突击培训，快速适应企业某方面的人才需求。

2.做好职业规划，建立职业管理体系。培训可以解决企业短期对人才的需求，而职业规划则是全面规范科学量化企业人才的管理办法，只有这样，才能真正形成企业人才素养长久、持续健康地发展。

3.引入第三方为企业全面预算的推进进行指导，使全面预算顺利实施的同

四、结束语

在全面深化国企改革的背景下，城投公司的转型发展与规范治理是适应经济新常态、构建现代企业制度的必然要求。虽然在改革的过程中，会遇到很多的问题，但是，只要我们有坚定的信念和勇气，借助已有的资源优势及多年来在进行城市建设过程中所累积的各种经验，深刻理解《关于深化国有企业改革的指导意见》等文件精神，顺势转型升级为地方性国有资本投资运营主体，城投公司一定会有更加辉煌的明天。

参考文献

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