城市化进程中土地征用补偿问题研究

陆斌

摘要：土地征用是影响被征地农民生存与社会保障的一个重要因素，如何建立合理有效的土地征用与土地征用补偿安置之间有效链接的制度安排，将是解决这一社会问题的关键环节。通过运用《福建省统计年鉴》《中国区域经济统计年鉴》以及福建省619户被征地农户的调查数据，对福建省被征地农民的现状及土地征用补偿安置存在的问题进行研究与分析，为完善土地征用补偿安置模式及保障被征地农民的权益提供相应的政策建议。

关键词：土地征用;安置补偿;被征地农民;补偿标准

中图分类号：F293

文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2019）05-0063-67

收稿日期：2019-03-19

随着城市化发展速度的提升，一方面极大促进了当地社会经济发展与繁荣，但另一方面土地的非农化配置致使失地农民失去了赖以生存与保障的土地资源。

为了进一步了解被征地农户土地征用的补偿安置问题，对福建省宁德市、南平市以及漳州市被征地农户进行调研。调研采用调查问卷为主，共发放调查问卷665份，其中有效问卷619份，问卷有效率為93%。

1 福建省土地征用及补偿安置状况分析

20世纪90年代以来，福建省城镇化发展的速度明显提升。2018年福建省周内生产总达全省生产总值3.58万亿元，城镇居民人均可支配收入42120元，农民人均可支配收入17790元，三次产业的比重为6.7：48.1：45.2，城镇化率达65.8%，高出国家城镇化率4.02%。依据《福建省统计年鉴》以及《中国区域经济统计年鉴》数据计算显示：1990-1999年间福建省城镇化水平相对较低，由1990年的16.7%上升到1999年的20.3%，提升了3.6%;期间平均城镇化率17.5%，年平均增长速度为0.36%，大大低于全国同期平均值29.7%。2000-2015年间福建省城镇化水平显著提升，由2000年的41.6%提升至2018年的65.8%.提升了24.2%;期间平均城镇化率达53.2%，年平均提升速度为3.01%。

与此同时，由于城镇化水平的发展，带来了全省建设用地面积数量与征用土地面积数量的急剧增加。从2004-2014年期间，福建省建设用地面积呈直线形提升，由2004年建设用地的604平方公里，增至2014年的1208平方公里，增加了604平方公里，期间年平均增加56平方公里;而全省征用土地面积总体上像呈上升趋势的S形曲线，2004-2008年处于上下波动期，由2004年的28平方公里，增至2006年的46平方公里，而后降至2008年的11平方公里;但随着城镇化脚步的加快，2008-2016年全省土地征用进入快速的扩张期，由2008年的11平方公里，增至2015年的100平方公里，增加89平方公里;而后2016年土地征用的步伐稍微放缓，降至90平方公里。

2 福建省被征地农民的安置补偿存在的问题分析

2.1 土地征用补偿标准相对滞后

土地是农民最重要的生产资料，离开了土地不仅导致了农民生活保障的缺失，而且也使其生活方式也发生了实质性转变。因此，在实际土地征用过程中，调查发现，只有30.3%的农民愿意被征地;而69.7%农民都不情愿被征地，有的农户甚至非常抵触和反对。在问其不愿意被征地的原因时（多选），360人次，即59.35%调查对象选择了征地补偿标准低，29.01%选择补偿措施等难以实现;在这些原因中234人次，即37.92%调查对象选择了“征地补偿标准低”为主要原因。

同时，在问及“目前国家规定的土地征收补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的6-10倍，您认为？”时，选择偏低（含偏低和严重偏低）的比重为63.97%，而选择偏高（含偏高和严重偏高）的比例仅为4.68%;在调查“目前国家规定土地补偿费和安置补偿费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30陪，您认为合理吗？”时，43.94%和27.78%分别选择“一般”“不合理”;最后，在问及“您认为征地补偿标准是否应考虑土地被征用后价格上涨和征用土地市场价格？”时，71.24%选择“应该”。

依据上述调查结果分析，我们发现当前我国土地征用的补偿标准仍然主要是依照2004年修改后的《土地管理法》中第47条规定，土地征用补偿主要包括：土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费;同时规定了土地补偿费和安置补助费的上限，即二者之和不得超过该土地被征用前3年平均年产值的30倍。这种土地征用制度的设计，不论是在法律规范制定时期，还是在制度的执行过程中，土地征用的补偿标准均缺失多元化的制度制定主体;同时，这种制度设计在实践过程中也忽略了土地资源对于农民生活保障的唯一性以及土地征用的交易性。因此，在征地过程中只是对被征地对象的直接损失进行补偿，并且这种损失的补偿标准也仅仅是依据耕地常年产值设定的。尽管现行土地管理法以及各地政府规章提高了补偿数额，但补偿金额仍明显偏低。

2.2 土地征用安置补偿模式单一

目前，福建省失地农民的安置补偿主要有两种补偿方式，即货币化安置补偿模式和非货币化安置补偿模式。依据福建省619户被征地农户调查数据显示：在选择问及“当地政府提供哪些征地补偿的措施或方案？（多选题）”时，选择比例最多的是“货币安置”，选择466人次，占75.28%。可见，这种补偿方式在实际征地过程中居于主导地位，其原因在于一旦补偿标准被农民认可接受，其补偿方式比较容易执行。但从社会保障角度上看，这种补偿方式虽然能在短朝内满足农户的需求，解决其失地暂时性的生活问题，但是不易于形成持久的保障机制。其次，非货币化安置补偿模式主要包括：留地安置、住房安置、就业安置、入股合作安置、提供小额优惠贷款以及提供社会保障。根据调查统计显示，在这6种的非货币补偿方式中，所占的比别分别为：13.25%、13.89%、6.95%、0.63%、5.81%和15.02%。

可见，在实际征地过程中当地政府采用非货币补偿方式的意愿度较低，究其原因在于，非货币补偿方式在实践操作中存在着较大主客观因素的阻碍。虽然住房安置能够给农民带来住房上的保障，但是也可能给政府带来较大的财政负担;安置就业能够在一定程度上解决被征地农民“失地即失业”的困境，但是这种方式直接受到失地农民年龄以及就业技能等因素的影响;入股合作安置方式能够较为有效地利用市场方式来妥善安置农户，兼顾农户长短期利益，但是也存在着土地入股模式的委托代理问题以及激励与监督机制的构建。最后，在问及“当地政府提供的征地补偿的措施或方案落实了多少”时，选择“完全落实”仅占8.72%，“落实一半”占27.63%，“落实一小半”占46.69%，而选择“完全没落实”则占了16.96%。可见在征地过程中，影响农户被征地的意愿除了征地补偿方式选择外，其补偿方式践行效果也至关重要。

2.3 土地征用的就业安置缺乏相应的配套措施

首先，从农民个体角度上看。在土地征用后，具有技能的农民多数都选择再次就业（打工或做生意），难就业的主要集中在缺乏基本劳动技能或年纪偏大的部分弱势群体上，土地征用前找不到工作，土地征用后依然如此。虽然政府也出台了针对被征地农民就业的各种政策扶持，但由于自身的局限性因素，也很难实现再次“就业”。从而，造成被征地农户的生存问题成为了征地的“热点”和出现矛盾的“焦点”。

其次，从政府提供的就业渠道看。有65.43%的人认为政府为失地农民提供就业帮助非常必要。可见，在征地过程中，农民对再就业的重视程度。但是，但调查“政府是否提供就業安排？”时，却出现与农民差距较大的期盼结果。如选择“没有提供任何就业帮助”，占68.01%;选择“仅提供就业信息和技能培训”，占3.23%;而选择政府对就业有帮助的（被征地单位吸收为职工、政府组织安置到本地企业以及有组织外出打工），占13.42%。可见，被征地农民对政府提供的再就业帮扶有很大的依赖性。因此，政府如何提升对被征地农民就业的扶持力度，直接影响着征地过程能否顺利开展的程度，也在很大程度上影响着农民被征地后的生活保障问题。

2.4 土地征用养老安置的制度不到位

一直以来，我国农民的老年保障主要形式是家庭养老，而土地作为生产资料为农民提供了基本的生存需要，成为农民养老保障的重要来源。但随着我国城市化进程的提升，农村土地被征用的速度与频度加快，导致了农村家庭保障，尤其是养老保障正在受到越来越大的冲击，农民对政府组织的社会保障的依赖性也越来越高。调查中发现，在土地被征用后，被调查对象认为养老保险必要的（含必要、比较必要和非常必要）占98.7%，其中认为非常必要的占73.50%。可见，在被征地后，农民非常重视自身的养老问题。在我国农村社会保障体系尚未全面或难以建立的情况下，必须提升当地政府在征地后对农村养老保障的财政与政策扶持力度。

在调查“在征用土地后，政府有展开养老方面的保障工作吗？”时，61.71%选择“没有”，而只有38.29%选择“有”;在问及“土地被征用后您最希望从政府获得的社会保障项目是？”时，选择比例最高的是“城镇养老保险”，占38.34%。同时，有86.13%赞成政府从土地补偿金拿出资金参与养老保险。通过数据比较，发现在目前土地征用过程，被征地农民参加养老保障的积极性很高，且愿意参加政府提供的养老保险。因此，如何完善农村的养老保险方式有待进一步提升，同时农村的养老保险制度也有待进一步完善。

3 土地征用补偿安置模式优化的依赖路径

3.1 借鉴市场机制，建立科学合理的征地补偿标准

现行的土地征用耕地的补偿方式，仅仅是一种计划性补偿，与以前相比虽然补偿标准提高了许多，但是仍然没有与市场相联系，仍然没有考虑到被征土地的经济价值与社会价值，以及土地区位和投资对其价格的影响等重要因素。这种补偿不仅排除了农民分享土地使用方式变化带来的增值，而且更导致了被征地农民的诸多间接损失，再加上社会保障体系不健全，致使被征地农户在被征用完土地后面临着更大的经济压力与生存压力。因此，为了更好地维护被征地农民的合法合理权益，必须参考市场机制原则，进一步细化土地征用补偿项目，适当扩大补偿范围。可以适当考虑在征地时按照被征用土地的具体区位，综合考虑被征用土地的实际情况，如自然条件、人文条件以及区位条件等，对其进行公平合理的分等定级，并在一定程度上参照经营性农地转用市场价格标准，合理确定土地征用补偿标准与补偿范围。

3.2 因地制宜，创制多元化的土地安置补偿模式

根据调查结果，货币安置补偿方式在当地政府征地过程中居于主导地位，采用非货币补偿方式的意愿度非常低。因此，为了充分考虑到政府的公共财政负担能力，以及解决被征地农民长期的生活保障问题，必须改变过去单一的即时货币补偿方式，不断探索有效的土地征用补偿新方法。建议可以采用实物补偿和股权或债券的方式，来不断创新土地安置的补偿模式。实物补偿目前可以采用替代地补偿和留地补偿两种方式;而股权或债券的补偿方式，主要是针对基础设施建设（如交通、水利、能源）综合效益周期长、收益稳特点，可发放一定数量的土地债券作为土地补偿费，以解决农户长远生活保障问题。

3.3 健全社会保障制度，构建多层次的就业保障体系

在土地被征用后，具有技能的农民多数都自谋出路，剩下农户难就业的主要原因在于大多是缺乏基本劳动技能或年纪偏大的弱势群体，土地征用前找不到工作，土地征用后依然如此。尽管各地政府也出台了促进被征地农民就业的优惠和扶持政策，但由于自身就业的局限性，再加对被征地没有充分的思想准备，从思想到生活、生产方式等方面都有很大的“无所适从”;从而，造成农民生存问题成为征地的“热点”和出现矛盾的“焦点”。为此，需要从以下方面着手：首先，健全失地农户就业保障服务体系，充分利用土地出让金建立就业培训基金，对失地农户进行分门别类的就业技能培训，以提高他们的就业能力与技巧。其次，制定合理的倾向性公共政策，为其提供创业场所、税收、信款等方面的优惠政策，积极引导鼓励并支持自谋职业、自主创业。最后，充分利用就业信息服务网络平台，大力培育发展失地农民就业中介组织，为失地农民就业创业提供良好的网络信息平台支持。

3.4 设立“特别地价储值金”，完善被征地农民基本养老保险制度

调查发现：一方面，农民非常重视被征地后自身的养老问题，他们深知其土地被征用就意味着永久失去耕地和缺失了基本生活保障的风险，尤其是年龄偏大、文化素质偏低以及劳动技能单一的被征地户。因此，他们十分关注被征地后的社会保障尤其是养老保障问题。但另一方面，在征用土地后，政府推行养老保障的力度却相对薄弱。为此，首先，应设立“特别地价储值金”，保障养老金的来源。充分考虑当地社会经济发展、消费水平、土地价格、政府财力以及农民收入等因素，对被征地农民养老保险基金进行科学合理的预算，并合理设置土地价格所占权重，考虑各地做法，基本为5%-10%。其次，建立一套按照年龄划分层级的缴费方法。同时，建议比照同期城镇职工养老保险缴纳基数，依据不同的对象缴费能力选择缴费比例。最后，可以利用市场杠杆，建立商业养老保险。政府可以通过财政补贴或税收减免政策，引导鼓励商业保险公司设立保险费率较低的险种，以增加被征地农户的养老保险供给。

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