财政支出结构固化问题研究

《财政支出结构固化问题研究》课题组

内容提要：当前，我国财政支出结构固化问题比较突出，财政资金分配结构僵化，缺少统筹、优化的空间和弹性，财政支出安排受到既得利益的牵扯而偏离政策方向和优先顺序，导致政策难以执行落实，没有绩效或绩效欠佳。在我国经济形势稳中有变、财政收入增速下行的背景下，支出结构固化会进一步加剧收支矛盾，导致风险在财政系统中不断累积，长此以往会对经济发展和社会稳定造成不利影响。财政支出结构固化原因有治理机制不健全、“挂钩”和相关体制因素影响、预算绩效管理不到位等。因此，打破固化格局、调整和优化财政支出结构，需要从决策、制度、技术三个层面分别施策：在决策层面，应当理顺政府、市场和社会三维治理主体间的关系，处理好政府间和部门间的财政治理关系，完善预算治理结构，提升预算决策水平；在制度层面，应着力实现预算管理制度的创新，打破诱发支出结构固化的“挂钩”、专款专用等制度藩篱；在技术层面，应当强化预算编制过程中的零基预算思维，完善支出绩效管理制度，防止固化问题的延续或再生。

当前，我国经济运行稳中有变，在经济增速放缓、减税降费力度加大的背景下，财政收入增量空间缩小而支出压力不减，财政收支矛盾进一步凸显。打破财政支出结构固化格局、提高政府预算调整弹性、提升财政资金使用效益，既是当前实现财政收支良性循环的必然选择，是积极财政政策加力提效的重要方面，也是落实全面实施预算绩效管理的应有之义。习总书记讲过，“改革就要对权力和利益进行调整”。打破财政支出结构固化，就要打破财政支出背后不合理的利益格局，努力实现政府治理、预算管理等方面的制度创新，提升财政资金使用效益，防止风险在财政系统中不断累积。

一、当前经济财政增长降速背景下财政支出结构固化问题凸显

（一）财政支出结构固化的表现与实质

1.财政支出结构固化内涵和判断标准

固化指事物形成或处于相对稳定而不易改变的状态。财政支出结构固化是指财政支出项目只增不减或者存量不动只能动增量，但同时财政支出又没有绩效或绩效欠佳的情况，实际上就是指财政资金分配结构固化、僵化，缺少统筹、优化的空间和弹性。

“只增不减”是财政支出结构固化的通俗说法，严格地讲，判断财政支出结构固化问题的标准，就是看固化的财政支出有没有绩效。有需求、属于战略重点保障的项目，或成本上升等因素导致的增长，也呈只增不减之势，但有绩效，就不能说是固化问题。所以，财政支出固化，是指长期只增不减但又没有绩效的状态，主要有两类：一是财政支出项目的类别结构固化，即财政支出的项目固化，只增加支出项，不减少支出项，缺乏项目评估和退出机制，没有绩效的支出项目得不到相应调整，“该调不调”；二是财政支出项目的数量规模固化，通常表现为某一支出项目在数量上的“只增不减”，背后更多是利益固化影响，不能根据形势及时有效调减，“该减不减”。

具体来讲，财政支出结构固化有如下几种情形：一是资金切块分配，如部门的“二次分配权”和原来的“法定挂钩”等，导致支出只增不减，形成一种部门先有资金、后找项目的分配格局，导致“钱等项目”；二是部门职能交叉重叠，同类性质的项目在若干部门都有执行，并且每个部门都强调自身的重要性，争取自己分配资金的规模，从单个部门或项目看都是合理的，但是加总起来看就会是合成谬误；三是指项目因部门利益拘囿而固化，导致项目规模只增不减，旧的项目到期新项目自然递补，分配格局难以打破，形成固化；四是政府职能转变不及时、不到位，导致“人”和“事”的固化，财政支出调整空间受到压缩，支出不得不被动维持原有格局。无论是哪种情况，结构固化都表现为财政支出项目数量或资金只增不减但又缺乏绩效。

2.财政支出结构固化反映了财政资金分配严重的路径依赖

财政支出是通过预算程序安排的，预算安排应该根据重点保障领域和政策重点确定支出优先顺序，量力而行予以保障。支出结构固化，就意味着财政支出安排受到既得利益的牵扯而偏离政策方向和优先顺序，导致政策难以执行落实。财政支出结构固化背后反映的是财政资金分配存在着严重的路径依赖，政府预算能力不足，技术能力更是缺乏，依赖基数法，无能力按照零基预算的理念来编制预算，其结果是资金分配长期按照原有路径持续运行和支出结构固化程度不断加深。

3.支出结构固化实质是“人”和“事”的固化，是利益背后治理机制的缺失

财政支出结构固化的实质是涉及财政支出的“人”和“事”的固化，是利益格局的固化。这其中，既有机构“人”的固化，也有附着部门利益的“事”的固化，分别对应着财政支出的两个方向——基本支出和项目支出。一方面，“人”的固化会导致涉及机构运行的人员支出和公用支出规模逐年上升，难有调减空间；另一方面，与部门利益和职权密切相关的“事”的固化会导致部门出于自身利益考虑，在项目完成后不是相应减少项目支出，而是自然递补其他项目，维持项目支出不会下降，甚至要一定增长。“人”和“事”的固化反映了政府治理的重要问题，政府职能边界和供养人员规模以及量力而行的民生保障水平，是政府外部治理关系的重要内容，涉及政府和市场、政府和社会的治理关系问题；以项目为载体的利益格局难以调整而固化，涉及政府内部的治理机制问题。财政支出固化的实质是管理财政支出部门的“人”和“事”的固化，没有建立起科学合理的治理机制来打破既得利益的格局，政府与外部治理机制缺失导致政府边界和民生保障水平不合理，政府内部治理机制不顺畅，导致大量转移支付特别是专项资金通过条条分配，部门间利益固化而项目难以调减，等等，说到底是政府治理出了严重的问题。

（二）财政收入增速放缓，支出结构固化加大收支矛盾和财政风险

为了改革顺利推进，无论是分税制等财政改革，还是财政预算资金的分配，基本上采取了“存量不动、增量调整”的策略。这种做法在既定的形势背景下是可行的，比如过去经济增长在10%左右的速度，财政收入增长速度达到20%，有相当规模的增量可以用来调节。但是，随着我国经济增速换挡，财政收入增速降幅远超过经济降幅，增量调节可以说是捉襟见肘，而结构固化导致支出缺乏适应收入增速下行调整的弹性，不仅存量资金分配格局难以撼动，增量资金分配也在相当程度上固化；同时，结构固化还导致有限的财政资金浪费严重，绩效漏损增加。长此以往，将会导致重点任务和政策保障力度减弱与资金低效、浪费并存，日趋依赖财政赤字债务，财政风险不断累积。

1.减税降费叠加经济增长放缓，财政收入增长有限

我国经过改革开放30多年经济高速发展，取得了巨大的成就，但是受要素、外部环境等因素制约，经济进入新常态，增速放缓，GDP从2010年之前年均10%的增长速度，降到2018年的6.6%。在此背景之下，一方面，近几年为了支持经济发展，我国实施了诸多减税降费政策，直接影响了财政收入增长；另一方面，在我国以间接税为主的税制结构下财政收入增速和经济增速存在一种特殊关系：经济高速增长时，财政收入将会以更高的速度增长；经济增速下行时，财政收入增速则以更快的速度下降。如图1所示，我国GDP增速由2010年的10.6%下降至2018年的6.6%，而同期财政收入增速却从21.3%下降到6.2%，远超GDP增速的降幅，两个方面因素叠加对财政收入增长影响非常大。

图1 1992年至2018年GDP与财政收入增长变化趋势

2.支出结构固化导致支出刚性增强，叠加绩效下降与漏损，加大收支矛盾

财政支出结构固化的表现是支出项目没有下降空间，只能被动刚性增长，“庙难拆、人难去、事难减”。在财政资源有限的情况下，该减的项目减不下来，需要增加支出的项目难以保障，将影响经济发展和福利改善。比如，党的十八届三中全会、新《预算法》都明确取消支出“挂钩”，但受修法限制，教育支出增速仍被要求高于财政收入增速，导致一些地方教育出现过度保障、资金闲置，而因人口老龄化等因素资金需求日益增长的社会保障领域却因为支出结构固化而保障不足。可见，财政支出结构固化导致支出刚性扩大，加深了财政收支矛盾。

同时，财政支出结构固化还导致财政资金低效支出。一是僵化的“挂钩”支出导致财政资金浪费或低效。如教育支出固化问题，本属于重点保障的支出，但我们调研发现，在不少地方教育经费是保障过度或有钱花不出去的，而鉴于支出进度考核管理，不得不通过提高设备更新换代频次等措施完成财政支出，其中浪费、低效不言而喻，导致财政支出绩效下降；二是财政支出流程不合理导致财政资金无效或浪费。由于财政支出固化思维的影响，还有不少项目支出的安排流程，不是先论证项目再安排支出，而是先划分蛋糕保留份额，然后再去安排项目，出现“钱等项目”的情况，导致形成存量资金或是资金无效、低效支出，政策针对性不强，效果不明显，浪费了政府有限的财力；三是部门利益固化导致支出项目固化。有些政策的出台明显是有关部门出于利益考量，未能区分轻重缓急、进行深入论证甚至是盲目攀比出台不切实际政策，致使有限的财政资金“撒芝麻盐”，绩效不佳甚至是浪费。诸如此类的问题，无论是对保障财政运行还是支持经济社会事业发展都是雪上加霜。

3.支出结构固化意味着减支难，加剧财政风险

财政支出结构固化导致既有支出“能上不能下、能增不能减”，重点任务的保障只能依赖增加支出来解决，而增加支出的方式有三种：增量调节、增加收入项目或者举债。当前财政收入增速下行，收入增量调整空间对于不断增长的财政支出需求而言，可以说是杯水车薪，于事无补；增加收入项目，不仅与当前减税降费大势背道而驰，而且会恶化政府、企业和个人之间的分配关系，不断压缩企业发展和个人消费的潜力，长远来看必然损害经济发展后劲，进而影响财政收入，加剧财政风险；最后可供操作的选择就是通过举债扩大赤字保障重点项目支出，虽然加剧了财政风险，但也是“两害相权取其轻”的操作办法。

图2 我国2009年至2014年财政支出中国债付息支出情况

可见，经济新常态下财政收入增速下行，叠加支出结构固化导致的支出刚性增强与绩效下降并存，政府不得不通过扩大赤字的途径保障重点支出，其结果是债务规模攀升和财政风险累积。

二、财政支出结构固化情况分析

财政支出结构固化，表现在多个维度、多个层次，既有规模份额、分配渠道、使用方向等横向空间维度的固化，也有纵向时间维度内功能分类的重点支出、部门和项目日益强化的固化趋势。此外，央地支出结构差异也反映了支出结构固化的问题，央地收入大致相当，央地支出之比却约为15∶85，意味着有35%的地方支出依赖中央转移支付。而转移支付，特别是专项转移支付，往往通过部门条条下达且专款专用，缺乏调整弹性，诱发支出结构固化，且这种情况越到基层越明显（财政支出结构固化涵盖整个政府预算体系，基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算本身就是专款专用的属性，其中也存在一定的固化问题，这里不再赘述）。

（一）总体、部门及项目支出多层次固化问题严重

1.基本支出和项目支出被“人”和“事”绑架，该调减不调减

财政支出结构固化到部门层面，表现在两个方面：一个是基本支出被“人”绑架，被动固化；一个是项目支出被“事”绑架，只增不减，两者背后都是利益格局的固化。除自然消化外，政府及其附属机构人员基本上是“能进不能出”，财政供养人员不断膨胀，相关公共支出也不断增加，基本支出固化；“事”的固化源于其往往与部门职权和利益密切相关，各部门都强调自身重要性，争取项目“能增不能减”，结果是该减的支出不能减，项目支出固化。此外，我国政府与市场、政府与社会的外部治理关系尚待进一步理顺，人大预算监督不到位，利益藩篱难以打破，政府“越位”情况不同程度存在。结果是预算中无论是与人员支出相关的基本支出还是与部门职能相关的项目支出都是该减的不能减，形势变化带来的新增职能又不得不保，支出刚性十分明显。如图3所示，加总2011年至2016年75家可查的中央部门决算数据，可以看出基本支出和项目支出变动方向十分一致，都呈现出不断上升的趋势，被“人”“事”绑架明显。

图3 2011年至2016年中央财政支出基本支出与项目支出变化情况

《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，“事业单位预算保障办法不够明确，主要是基本支出挤占项目支出、人员经费挤占公用经费问题比较普遍。抽查的卫星环境应用中心、工商总局市场研究中心等19家事业单位，2014年至2015年挤占项目支出和公用经费等2.36亿元补充人员经费，有的单位人员经费超出财政拨款近4倍”。《2014年中央部门单位预算执行和其他财政收支审计结果》显示，“2013年至2014年，中国工程院本级未经批准，自行将专项经费1812.56万元调剂用于日常公用支出，其中2014年1020.4万元”。这些情况表明，财政支出中明显存在人员支出和基本支出固化的情况。

2.部门层面看，基本支出总体增长，项目支出非增即稳无下降

从部门个体看，基本支出总体全部连续增长，个别年份下降多与机构职能调整或改革相关。我们根据部门决算公开的情况，查阅了75家部门2007年至2016年的部门决算（经费占全部中央本级支出40%），75家部门基本支出总体上均呈现刚性增长趋势；个别部门在2010年到2016年期间个别年份出现下降，但总体仍呈增长态势，而且个别年份预算基本支出没有增长多因职能或改革调整的影响。中央层面基本支出总体呈现刚性增长态势，充分说明存量财政资金分配的固化程度非常高。

项目支出保持增长或稳定，没有下降。2016年中央部门预算中的项目支出排名靠前的分别是教育部、中科院、南水北调办、科技部、国家自然科学基金委、工信部、全国哲学社会科学规划办公室、农业部、民航总局和国家税务总局，其中教育部项目支出过千亿，达到1118亿元，其余部委在200至300亿元之间，这些项目在2010年至2016年期间不是持续增长，就是基本维持稳定，没有一个部门是呈下降态势的。

从各部门情况看，我们从可查的部门决算公开数据中，选取了12个数据相对齐全的部门进行比较，无论是部门的基本支出还是项目支出，2007年到2016年（2016年为预算数），绝对量都是增长的，如图4、图5所示。从绝对数额看，各部门基本支出没有下降的，项目支出除个别部门个别年份有调整之外，总体也没有下降。从相对结构看，在12个中央部门中，虽然绝对额没有减少的，但是相对关系还是有些变化的，因为在增量分配中各自获得的份额不同。

图4 2007年至2016年中央12个部门基本支出规模变动情况

图5 2007年至2016年中央12个部门项目支出规模变动情况

从部门预算的相对关系看，12个部门预算基本支出和项目支出的相对关系变化如图6、图7所示。可以看出，尽管不同年份12个部门获得的预算增量份额不同，部门支出相对关系发生变化，但终究影响有限，不能动摇12个部门在预算合计数中的份额，结构固化态势明显。

图6 2007年至2016年中央12个部门基本支出相对变化情况

图7 2007年至2016年中央12个部门项目支出相对变化情况

虽然不能说所有支出项目都增长就不对，但是所有支出都只增不减，也在一定程度上说明部门预算层面的支出结构固化问题。

3.从项目看，支出只增不减结构固化明显

在项目支出层面，不管是基本建设、教育、科技等支出大类，还是具体的项目如会议费等，支出规模都在不断攀升。但是，以基本建设支出为例，其支出规模应根据经济形势相机调整，但实际中不论经济情况如何，我国的基本建设支出规模基本上每年存量是保证的，没有出现下降情况。

1994年以来，我国转移支付规模快速增长，其中专项转移支付无论是种类、数量还是规模增长都表现得尤为突出。专项转移支付种类到2012年已达220多种，规模上从1994年开始可以说是从无到有，快速增长到现在的2万亿元的规模。规模庞大的专项转移支付叠加分配渠道的条条局限，固化情况十分突出。

具体项目支出中比如会议费支出，在中央控制三公经费以前，会议费每年都要超支，在控制三公经费以后，各单位的会议费依然是指标全部用完，或想方设法把一些本该列入会议的费用通过其他形式支出，实际上也是会议费支出，也是固化的，除非有硬性规定，否则也是只增难减。

（二）财政资金分配渠道固化问题突出

财政支出结构固化的重要表现之一——横向固化，与资金分配渠道固化密切相关，甚至是相互印证的关系。渠道固化包括部门“二次分配权”、专项转移支付部门条条分配等。

1.部门“二次分配权”肢解预算统一分配权，固化了分配渠道

预算分配权统一、完整是预算管理的核心要求。党的十八届三中全会全面深化改革的要求和新修订的《预算法》，都对预算的完整性提出了要求，我国虽然在过去通过将预算外资金纳入预算内管理、不断完善政府预算体系等措施，使预算的完整性和统一性有了很大程度提高，但是大量的部门的二次分配权依然存在，对应的就是财政资金的“切块”分配问题，比如基建、教育、科技等方面都存在此类问题，这样资金分配的渠道就固化到部门，形成资金支出结构固化。

2.转移支付项目资金的条条分配

目前，专项转移支付的分配仍然是通过部门条条进行，成为分配渠道固化的另一种表现形式。1994年分税制改革以来，财政转移支付规模不断增加，专项转移支付种类于2012年增加到220种，并且都固定在部门通过条条进行分配，只有设立没有退出，规模只增不减，形成资金支出结构的固化。而一般性转移支付，也在一定程度上存在用途“专项化”。《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，“部分一般性转移支付仍有指定用途。2015年对地方转移支付中，一般性转移支付占57%，比上年下降2个百分点，其中1.35万亿元有指定用途，地方实际可统筹的仅占52%，特别是均衡性转移支付中有25%也指定了用途。财政部应加快推进转移支付改革，防止一般性转移支付‘专项化’。专项转移支付多头管理状况还需加大力度改进。有52项专项转移支付实际又分解为301个具体事项，大多仍按原事项渠道、原管理办法分配。抽查的农业综合开发专项实际分解成13个具体事项，其中3个由财政部分配，10个由财政部分别会同其他5个部门分配；引导地方科技发展专项整合了财政部两个司分配的2个专项，实际仍由这两个司按原有的两个管理办法分别分配。另外，有8.7亿元扶贫资金闲置或损失浪费。由于统筹整合不到位等，抽查的贫困县每年收到上级专项补助200多项，单个专项最少的仅4800元；抽查的50.13亿元扶贫资金中，至2016年3月底有8.43亿元（占17%）闲置超过1年，其中2.6亿元闲置超过2年，最长逾15年；17个县的29个扶贫项目建成后废弃、闲置或未达预期效果，形成损失浪费2706.11万元”。这从另一个方面反映了项目支出固化的问题。

3.财政支出方式固化不能适应形势变化或需要

我国财政支出特别是转移支付资金是中央安排的，但是实际使用的是地方政府，导致实际使用过程中出现了脱节、错配问题，支出方式或方向没有与时俱进地优化调整，导致使用方式或使用方向的固化，影响了资金使用效率。比如义务教育转移支付资金，我们的制度仍然按照人口户籍所在地分配下达，但是随着城镇化的推进，部分人生活学习早就不在户籍所在地，而是在常住地了，但是义务教育转移支付资金分配方式仍然按照户籍所在地下到地方，导致支出与人员需求脱节，造成资源错配、低效或无效。再比如，农村学校建设，财政支出不少资金盖好校舍、配好设施，但是随着城镇化发展相应人口的教育集中到城镇了，等等，也造成资源错配和低效、无效问题，支出方向乃至区域的固化，也导致资源错配和浪费。还有，农村修路的资金分散在数年，花了很大力气好不容易完成了，但是城镇化推进和人员流动后，修成的路人们基本不走了，用不着了。

（三）动态看财政支出结构固化程度在强化

除横向层面财政支出结构表现出的规模、渠道等固化，动态视角下支出结构固化也在不断加深。

1.总体上基本支出与项目支出同比例增长，动态中固化加强

从图3中央财政基本支出和项目支出变动趋势可以看出，动态上两者变动趋势高度一致，几乎是同比例在增长，动态上固化程度在加强。

2.部门层面支出同向变动，相对关系稳定

一是部门层面基本支出变化呈现出较高一致性。以自2007年起可以查阅决算的14个部门为例，这些部门基本支出规模在2007至2016年间基本上都不断上升，部门间变动趋势相当一致（如图8所示）。

图8 2007年至2016年公开部门决算的14个部门基本支出变动趋势

二是部门项目支出总体增长，部门之间的相对关系高度稳定。以图9中14家中央预算单位决算数据为例，与基本支出类似，2007年至2016年间14家单位的项目支出总体上呈增长态势，且多数部门项目支出呈同向变动趋势。此外，从可查阅到的75家中央一级预算单位部门决算来看，尽管决算数据公开时间较短，但总体增长态势和上述14家预算单位一致，变动趋势趋同，表明支出增量也呈现出相当强的固化态势。

（四）央地支出结构差异反映出支出固化的财政体制问题

1.层级越低的政府财政支出调节空间和弹性越小

我国财政支出结构呈现出政府层级越低，基本支出占比越高，支出结构调整弹性越小的特点。2016年95家中央预算单位公布的预算数据显示，95家单位基本支出和项目支出之比为53∶47，支出总额整体相当；在市级政府层面，以调研的东部某地级市为例，2016年其基本支出和项目支出之比约为7∶3，基本支出占到绝对比重；到县级政府层面，基本支出的占比预计会更高。基本支出占比过高而“人难减”，结果是层级越低的政府财政越被“人”绑架，支出结构刚性越强。

图9 2007年至2016年间14个公开部门决算单位项目支出变动趋势

地方财政基本支出被“人”绑架快速增长，挤占项目支出空间。就地方而言，由于“财权上移、事权下移”体制因素的存在，层级越低的政府财政支出固化程度越高。我们从某地级市本级财政基本支出与项目支出情况看（见图10），基本支出稳定增长，从2011年到2016年增长了近80%，而更为突出的是，其间人员工资支出增长趋势与基本经费增长趋势高度一致，而基本支出剔除人员工资之外的公用支出规模高度稳定，几年都维持在一条水平线上，充分说明机构难调、人员难减导致的财政供养人口支出不断增长，叠加人员福利待遇的不断增长，导致基本支出规模不断提高，占比不断提升，从2013年的62%提高到2016年的69%，这足以说明机构人员缺乏有效调整机制，导致地方基本支出固化，并呈不断增长态势，相应的项目支出（未包含中央的专项转移支付）增长不断放缓，增速越来越慢。这也从一个侧面佐证了地方财政基本支出固化的问题。

图10 某地级市市本级财政支出结构变动趋势

结合前述分析，地方层级越低的政府，由于基本支出压力越来越大，项目支出能力越来越小。从考察的地级市情况看，2011年以来项目支出相对基本支出而言增长非常缓慢，这也从另一个侧面反映了支出结构固化带来的后果。

2.转移支付“小马拉大车”规模不断增长，结构固化严重

央地支出结构差异也反映了我国财政体制以及转移支付的问题。1994年分税制改革目标是提升“两个比重”、提高中央宏观调控能力，改革后中央和地方财政收入占比大致相当，但是地方财政承担了约85%的支出责任，导致35%的支出是由中央财政以转移支付的形式下达到地方。转移支付占中央财政支出（含转移支付）的比重，也由分税制改革前的25%上升至60%左右，导致转移支付承担了过多的财政体制“职能”，形成一种“小马拉大车”的局面。此外，转移支付中通过部门条条分配的专项转移支付占比高，日渐固化为部门利益，转移支付内部结构也出现固化。

图11 1994年至2018年我国转移支付规模情况

此外，政府性基金预算和国有资本经营预算调整难度也不小。政府性基金预算支出按照项目管理，专款专用难以调整；国有资本经营预算限额调入一般公共预算，调整空间有限。这些是除一般公共预算之外的财政支出固化表象。

三、财政支出结构固化的原因分析

（一）政府治理机制不健全是根本原因

财政支出结构固化，根本原因在于政府治理机制不完善。

1.政府治理不完善，政府职能边界和合理支出缺乏决策机制

政府外部治理即政府与市场、政府与社会的治理关系。政府外部治理机制不完善，就是政府与市场、政府与社会治理关系中存在“越位”“缺位”问题。

一是人员机构膨胀问题。表现在相应关系没有处理好，政府及其附属机构相对市场和社会处于强势地位，导致人才过于向公共部门聚集，政府机构和人员不断膨胀，财政支出保基本的压力越来越大。在这种情况下，由于缺乏完善的治理机制，机构人员膨胀的情况难以打破，相应财政支出结构调整就缺乏有力的措施和手段，必然导致政府与市场、社会治理关系失衡，反映在财政支出结构上就是基本支出结构固化，并且使财政收入增量在相当程度上也固化了，成了“吃饭财政”。

二是社会福利过快增长问题。近几年，我国不断优化政府、企业和个人之间的分配关系，社会福利水平不断提高，待遇连续12年每年提高10%，导致一些地方深感社会福利水平超越了经济社会发展水平，叠加区域间福利水平的相互攀比，导致过度福利化。如何量力而行确定社会福利保障水平，缺乏政府外部的有效治理机制，无法形成相应福利约束机制，反而因为攀比而不断上涨，导致社会福利水平持续上涨，支出固化。

2.政府内部治理机制不完善，破除利益藩篱的治理机制缺失

一是预算分配权不统一，部门“二次分配权”导致部门支出规模的固化。目前，我国预算分配权未能完全统一，“除财政部门外，其他部门仍然掌握着对某些资金的分配权，不仅各级发改部门拥有规模庞大的被戏称为‘口袋预算’的‘切块资金’，而且各级科技、教育等部门也不同程度地拥有较多的预算资金自由裁量权”。这种“二次分配权”严重肢解了预算管理权能的统一性，致使部门之间财政资金的统筹受阻，影响了财政资金的整体使用效率。

二是部门间治理机制缺失，资金分配统筹调整力度不够。由于部门间治理机制不健全，使财政难以有效发挥国家治理基础和重要支柱的作用。政府各部门履行职责需要财政资金和财政政策的支撑，所有公共部门都想有“一把米”。然而问题在于，由于政府部门之间治理机制不完善，没有赋予财政部门统一管理财政预算和财政政策的责权，涉及支出问题时部门往往绕过财政，通过业务分管领导倒逼财政，使财政被动支出；或者是财政支出的调整有赖于财政和政府部门的吵架，比如财政与社保争端，依靠部门领导吵架解决，该不该支持或该如何支持，缺乏顶层决策机制，导致现实中职能上的大财政和权力上的小财政不匹配，小马拉大车制约了财政资金分配的统筹和优化。

（二）法定“挂钩”和体制等因素是支出结构固化的制度性原因

1.法定“挂钩”或刚性“提标”政策促进财政支出固化

据统计，之前与财政收支增幅或生产总值挂钩的重点支出涉及教育、科技、农业、医疗卫生、社保、计划生育等7类，2012年财政安排的这7类重点支出占到全国财政支出的48%。“支出挂钩机制在特定发展阶段为促进有关领域事业发展发挥了积极作用，但也不可避免地导致财政支出结构固化僵化，肢解了各级政府预算安排，加大了政府统筹安排财力的难度，全国财政从中央到县四级都要求挂钩，不符合社会事业发展规律，容易引发攀比，导致部分领域甚至出现财政投入与事业发展‘两张皮’‘钱等项目’‘敞口花钱’等问题，这是造成专项转移支付过多、资金投入重复低效的重要原因”。另外，我国从2003年以来，连续12年对社会养老保障待遇提标，每年10%，这种刚性的支出政策要求同样也加剧了财政支出的固化水平。

2.转移支付规模过大、专项过多、依部门条条分配资金是体制原因

转移支付占中央财政收入规模多大合适，各国国情、历史条件、政治体制等因素不同，没有绝对统一的标准。但是从国际看，包括典型的单一制国家英国、法国、日本和典型联邦制国家美国、澳大利亚、印度在内，转移支付规模占中央财政支出（含转移支付）比重各有特点，美国、英国、法国、日本、澳大利亚、印度等国家转移支付占中央财政比重分别为16.9%、18.3%、29.2%、34.8%、25.3%、32.1%，总体水平在20%—30%左右。相比我国，转移支付从1994年的590亿元增长到2016年预算达到52941亿元，增长了近百倍，2009年以后中央财政支出（含转移支付）中转移支付占比高达60%以上（见图 12）。

图12 1994年至2018年中央转移支付占中央财政支出（含转移支付）的比重

从转移支付的结构来看，我国一般性转移支付占比较低，而要求专款专用的专项转移支付比重较高，不尽合理。1994年以来，专项转移支付内容不断丰富，但“一些专项转移支付立项依据不够充分、程序不够规范，缺乏严格的研究论证、规范的报批程序和科学的民主决策，有的甚至是一项政策一个专项、一个品种一个专项、一个行业一个专项，‘打补丁’的项目较多”。尽管近年来专项转移支付管理也在不断加强和完善，严控新设专项，清理、整合、规范已有专项，2017年预算编制时将专项由2013年的220个压减到70多个，但是这种整合也仅仅是小类归大类居多，原有的资金规模和用途基本没有打破。

专项转移支付专款专用，并且是通过条条中的部门来分配资金，专项转移支付的“事”就成了部门利益的载体，因此项目增加容易，而调整清理的阻力很大，导致专项资金的固化。并且这种碎片化的专项资金经过地方政府层层分解后到了基层规模很小，基层政府或因资金有限执行困难，或不执行形成存量资金，加上资金专款专用无法用作他途，结果是资金低效支出甚至浪费。

（三）基数法编制预算以及绩效管理缺失是财政支出结构固化的技术原因

财政支出管理的最终目标是绩效。创新财政制度、优化财政管理、打破结构固化的重点就是要保障财政资金支出效率。过去，支出管理侧重于“切蛋糕”的前端博弈，对于大量的专项转移支付，中央缺乏能力对其进行细致的绩效考核，加之又未纳入地方预算管理，专项转移支付绩效管理不到位，也无问责退出机制。在这种情况下，由于治理机制不完善和部门利益的掣肘，我国预算分配基本延续“基数+增量”的编制方法，零基预算思维欠缺，导致支出结构固化和资金低效浪费并存。

四、化解财政支出结构固化的思路和政策建议

财政支出结构固化背后是财政资金分配的路径依赖和利益的固化，说到底是政府治理出了问题，后果就是无效或低效支出得不到应有调整，而重点支出和政策保障要么保障不到位，要么偏倚收入增量或赤字债务来保障，不仅加大收支矛盾、加剧财政风险，长此以往还会影响经济社会的稳定。打破固化格局，调整和优化财政支出结构，是一个系统性问题。财政支出结构的形成源于财政资金的分配和使用，源于预算编制和执行。预算安排涉及到政府外部、内部多个层面、多个维度的主体，各主体在追求公共资源配置效率的总体目标一致的前提下，自身利益诉求不尽相同，甚至存在一定的利害冲突，涉及系统内各主体、各层次的关系和利益。

打破财政支出结构固化格局，需要从决策、制度、技术三个层面分别施策：决策层面，重点在于理顺政府、市场和社会三者之间的关系，完善预算治理结构，提升预算决策水平；制度层面，重点在于创新预算管理制度，打破“挂钩”、专款专用等制度藩篱；技术层面，重点在于强化零基预算思维，完善预算绩效管理制度。

（一）完善政府预算治理结构，决策上破除支出结构固化的利益格局

政府治理机制的缺失是财政支出结构固化的重要原因，主要表现在政府治理机制不完善、预算决策层次低、预算权不统一等三个方面。代行预算权的财政部门和其他部门平行设置，加之“准预算机构”的存在，部门之间的预算统筹难以实现，直接导致财政支出结构固化。

1.处理好政府与市场、政府与社会的治理关系，合理确定支出水平

一是合理确定政府职能边界，科学界定财政作用范围。处理好政府与市场、社会的外部治理关系，财政该管的一定要管住管好，不该管的坚决放手给市场和社会，并且要放到位。政府从一般竞争性领域退出，区分公共性的层次，调整结构，有保有压。特别是要建立起有利于打破“人”固化的治理机制，解放被人员机构固化绑架的基本支出。

二是改善民生要循序渐进、量力而行。要立足于保基本、兜底线、促公平，多做“雪中送炭”的工作，不搞“锦上添花”。引导全社会树立靠个人努力勤劳致富、各方面合理承担责任的民生理念。通过科学的治理机制形成对民生支出的有效控制和约束，既要防止保障“缺位”，也要防止保障“越位”，打破“事”的固化，形成民生支出的合理保障水平。

2.完善政府内部治理机制，建设具有决策职能的核心预算机构

预算改革以来，随着部门预算和综合预算等改革的推进，预算权逐步向财政部门集中，改革前预算“碎片化”的局面初步得到改善，但并未实现根本性的改观，财政部门与现代公共预算所赋予的“核心预算机构”仍然相距甚远。在政府内部，从预算权配置来看，财政部门地位偏低，财政部门之外依然存在着一些“准预算机构”，这些部门仍然掌握着大量财政资金的预算分配和管理权。为了将财政部门建成真正的“核心预算机构”，统一预算权势在必行。在具体操作上，应进一步强化各级财政部门的预算管理主导权，具体包括预算工作统筹指导权、部门预算审核权和预算执行监督权，将财政资金分配权全部集中到财政部门，从而真正形成财政部门统揽政府全部收支，政府资金分配必须经由预算安排的完整的政府收支管理体系。同时，财政部门要尽快超越现行会计导向的职能定位，进一步加强核心预算分析能力，努力将自己重塑成一个政策分析机构，充分发挥“核心预算机构”在政府预算编制和执行中的参谋助手作用。

3.提升财政资金分配的决策层次

首先，要在观念上提升高层领导对预算分配决策和统一性的认识，绷紧现代预算管理理念这根弦，加大决策和统筹协调的力度。在增强领导观念的基础上，实践中要切实提高预算分配决策层次。美国在每年预算编制之前，总统预算办公室要公布年度的施政大纲，作为预算编制的基础。我国目前预算编制职能属国务院，实际负责编制部门是财政部，政府政策的梳理和部门的协调多靠财政部，分配决策层次低，一些领导不熟悉预算，导致部门协调难度加大，效果不佳。因此，下一阶段要进一步深化预算管理改革，一方面，政府可以考虑统一出台权威的年度施政大纲，用以指导财政资金的预算编制和执行；另一方面，可以考虑在目前政府机构设置的基础上成立统一的预算分配决策委员会，负责预算资金分配决策，健全决策机制。

预算决策委员会为预算编制决策机构，首脑由各级政府主要领导担任，委员由财政、发改、科技、教育等主要部门的领导组成。主要职责是：根据政府施政纲领，制定预算编制的指导思想、目标任务和基本原则；根据宏观经济形势分析，预测财政收入规模，确定支出限额；统筹综合发展规划、部门发展规划和政府政策目标，明确支出预算结构框架；根据政府政策目标和相关规划，确定重大支出项目；负责政府内部相关部门之间关于重大预算事项的组织协调工作；等等。

4.合理配置部门的预算编制和管理权

财政部门作为核心预算机构，统揽政府全部收支，统一行使预算权。其他公共部门作为部门预算的编制和执行者，享有对本部门预算资金的项目安排和调剂权，同时负有对本部门预算资金的执行进度责任、绩效责任和对本部门资产监督管理的责任。同时，要进一步强化部门的自我约束机制和主体责任，增强科学编制和严格执行部门预算的自觉性，准予部门在法律权限范围内统筹重点科目和专项资金的自主性。改善项目资金分配办法，将项目资金全额分配给部门，由部门统筹安排，建立健全部门预算自主决策、自负责任、自觉约束机制。

（二）创新预算管理制度和政策体系，打破支出结构固化的制度、政策限制

预算权力结构理顺之后，接下来的任务就是要完善预算管理制度和相关政策，将所有的政府性资金纳入预算管理体系之内，取消影响财政资金分配统一性的挂钩事项，弱化专款专用，并通过行政管理体制改革强化部门间的协同配合，从根本上逐步化解财政支出固化问题。

1.建立各项预算之间的统筹与审批机制

基于预算的完整性，政府各个子预算应统一在政府预算中，形成总量有数而又具体细分的政府预算，确保财政资金真正意义上的统筹使用。下一阶段，要进一步加强包括一般公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算与社会保险基金预算在内的各子预算之间的有机衔接。其中，收入较稳定的政府性基金要尽快纳入一般公共预算管理，国有资本经营收入应逐步提高转入一般公共预算的比重，社会保险基金预算的资金往来必须通过一般公共预算进行。

2.取消影响财政资金分配统一性的挂钩事项

完善相关法律制度，彻底取消挂钩，防止预算被肢解而碎片化，促进财政资金分配的自主性和统一性。例如教育，有的地方已经实现应保尽保，但资金仍花不完，而其他需要资金的领域却得不到相应保障。所以，不仅从形式上要求，而且要实质上落实到位，加快修订重点支出同财政收支增幅或GDP挂钩事项的规定，对于相关领域的支出应根据实际需要予以安排、优先保障。

3.加强部门间职能协同

目前，一些业务关联性强的部门，包括教育科技、涉农、市政建设等，部门间职能交叉严重，职责划分不够清晰。比如科技支出，科技部、农业部、教育部等部门职能同构化问题突出，存在明显的交叉、重复情况，每个部门安排的支出项目都是理性的，但是由于业务的关联性，集合起来就发现比较严重的重复、浪费问题。即使没有职能重复交叉的部门也需要协同，比如市政部门在修路和管网建设方面，各自精打细算开展业务，单个部门看都没有问题，但是综合起来看就有问题，刚修好的路就挖开铺管网，就是浪费。因此，短期来看，在部门预算编制和管理过程中，一方面财政部门要充分发挥核心预算机构的作用，从全局角度做好统筹和协调工作；另一方面，相关部门之间也要从大局出发，破除部门利益的束缚，加强协调配合，共同做好部门预算编制和管理工作，确保预算政策与政府政策协调一致，充分发挥财政资金的使用效益。长期来看，要稳步推进行政管理体制改革，明确划分政府各部门之间的职责和权利，彻底消除职能同构化之弊端，从根本上逐步化解财政支出结构固化问题。

4.严格规范“专项”设置，清理整合归并中央对地方各种补助项目

一是精简项目，优化结构，加大清理整合归并力度。进一步规范专项转移支付设立、评估和退出机制，精简现有专项，改变专项转移支付项目分散繁杂的现状。要着力优化转移支付结构，增加均衡性转移支付的规模，保证各级政府职责的实现，缩小各地区政府财力差距。

二是着力提升转移支付的政策有效性。财政转移支付不单纯是对资金的简单分配，更关系到提高财政资金使用效益、实现国家宏观调控目标、促进政府机构改革和政府施政效能的提高等多个方面。但是继续加大专项转移支付规模显然不是我们的追求目标，加大一般性转移支付规模也存在政策失效的现象。下一阶段要通过体制和制度设计，将地方的激励和积极性尽可能地调整到中央方针政策上来，使得上下层级政府能“拧成一股绳”。

三是完善转移支付管理体制，消除部门多头管理和分配之弊端。增强政府间转移支付的统一性和完整性，明确财政部门为财政性转移支付唯一的实施和管理主体，取消系统内转移支付做法，上下级部门之间往来的专项资金全部纳入财政转移支付，由财政统一予以安排，并纳入部门预算管理。

四是对现有地方专项进行整合、压缩。首先，按政府收支分类的款级科目对现有地方专项进行归类，做到与部门预算的编制协调一致，使地方专项分类更加规范、有序，有利于人大和审计监督。其次，进行整合、压缩。在自下而上整合的同时，进行自上而下的整合，双管齐下。可以归并的项目及时归并，到期项目或一次性项目及时予以终止，根据宏观调控要求不需要设立的项目及时予以取消或压缩。

（三）强化零基预算的理念，从技术上奠定打破支出结构固化格局的基础

所谓零基预算，是指全部预算支出在编制预算时归零开始，从实际情况出发，注重现在和新的发展方向，剔除以前不必要的财政支出，重新安排预算收支，使财政支出的使用符合现实需要，切实提高财政资金的使用绩效。预算编制采用零基预算的方法，目的在于彻底改变过去增量预算的方法，注重预算编制对预算平衡、预算执行、预算监督和预算绩效的影响，实现财政支出的动态调整和优化，从根本上打破支出结构的固化局面。

零基预算的突出特点是：第一，预算编制要以实际支出需要为基准，能花多少钱就花多少钱；第二，预算编制要打破一切约定俗成的规定约束，对预算期间的新旧业务进行全新的估计、评价、决策和追踪反馈；第三，零基预算要根据实际需要，按照业务发展的轻重缓急顺序科学编制和执行预算，规范财政资金到点、到面、到边。

实行零基预算，要突出抓好以下四个方面工作：

1.零基预算需要得到有关部门领导的重视与支持

即使在零基预算起源的美国，其发展也离不开当时卡特总统在内的上层支持与关心。北宋政治家苏辙说：“财者，为国之命而万世之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之”。各级政府和有关部门领导的重视程度深浅、决策时间长短、科学执行力度大小，事关零基预算的推进与发展，这就需要各级领导的工作智慧，更需要行动上的高度重视与支持。

2.加快完善与零基预算相关的法律法规体系

首先，要加快清理现行与零基预算相关的法律法规，实现与《审计法》《会计法》《统计法》《行政处罚法》《税法》等相衔接。要严格用好法律“武器”，学法、懂法、用法。其次，全面摸清财政资金“家底”，为采用零基预算方法编制预算奠定基础。再次，要根据预算法对零基预算的结果进行考核和奖惩，严格追究相关责任人的责任，确保零基预算良性运行和发展。

3.零基预算需尝试使用新的预算信息处理系统

零基预算必将打破常规，需要采用新的技术手段处理相关资料，如果没有先进的信息处理系统，实行零基预算难度较大。只有充分利用系统软件，通过信息共享、精确的数据、规范的资料整理，才能取得预期效果。根据零基预算的工作需要，可考虑设立零基预算办公室，安排专门人员负责整理有关资料和决策包，具体内容包括与预算编制相关的各部门、各单位的制度和政策等，做好人员信息、业务需要支出数据和预算表基础数据的提炼工作，并实现及时动态更新。预算编制人员要熟悉使用预算编制处理信息系统，从而保证差错率下降，实现安全与高效管理。

4.零基预算要与相关财税改革协调联动

零基预算是推进部门预算改革的派生物，编制部门预算本来就需要采用零基预算的方法，依据部门和单位的定员定额标准、本年度预算收支变化和“两上两下”的程序进行编制，二者相辅相成，都是新一轮财税改革的重要内容。此外，零基预算改革也要与预算执行领域的国库集中收付制度和政府采购制度改革相呼应，要从现代财政制度建设的宏观视角来推进零基预算改革。

（四）强化预算绩效评价，完善机制促进财政支出结构的优化

政府办事与花钱是一个问题的两个方面，花钱是服务于办事的，办事必须有资金支撑。因此，财政支出项目一般对政策措施、扶持对象、完成目标、实施效果和政策支撑等内容都有明确规定。为了确保财政支出项目预期效果，尤其是政策性效果的全面实现，需要通过科学的预算决策保障支出预算的严谨性和周密性，并引入全过程预算绩效管理理念，对项目支出进行规范化、系统化的预算绩效评价工作，并通过绩效评价奖优罚劣，改善财政支出结构的固化格局，提高财政支出使用效益。

1.事前评估：建立健全预算前评价机制

财政支出预算的源头是预算编制工作，在以结果为导向的绩效评估体系中，预算编制过程建立健全预算前评价机制是关键环节。预算前评价不是简单的绩效前评价，其主要以与政策目标的关联度为评价标准，对支出项目进行优先排序，并将不合规或不合要求的项目及时予以淘汰。预算前评价主要包括财政部门他评和部门自评两个方面，适宜在“一上”阶段完成。其中，部门自评由各部门负责，主要任务是根据项目的定位、预算、意义和结果等内容，特别是项目与政府重大战略和政策目标的关联程度，对各个预算单位报送的支出项目予以排序和筛选，决定是否纳入预算，并报财政部门审核。财政部门负责他评，主要任务是抽查部门自评结果、对部门超过一定规模的项目进行全面评价，他评结果达不到要求的项目不能纳入当年预算。

2.事中评估：明确以跟踪评价模式开展绩效评价工作

财政支出项目往往建设周期长、投资金额大、专业化程度高，非常有必要进行跟踪评价，其有利于从项目决策、规范管理、结果应用等多个环节保障财政支出绩效的实现。财政支出项目的绩效跟踪评价工作涉及参与主体较多，预算主管部门、财政部门、项目运营主体、项目建设主体、第三方评价机构等都要参与其中，因此要明确界定各个参与主体在跟踪评价工作中的责任，以确保跟踪评价工作和全过程质量控制顺利推进和实施，为部门（或机构）评选支出项目、调整支出方向、优化支出结构提供依据。

3.事后综合评估：把好决算评估关

预算从编制到执行结束，决算是最后一个环节，是对预算整体运行状况进行分析和评价的阶段，是预算绩效评价的最终关键环节。决算评估的核心是借助一套多角度的、完整的评估指标体系，对支出预算执行结果进行测评、剖析和报告，主要目的是判断支出预算执行结果是否达到政策目标，是否满足该财政年度的预算承诺，并找出影响财政支出绩效的原因，评估结果将作为下一年度预算计划的根据。为了做好事后预算绩效评价工作，前期要科学确定好评价目标和指标体系，评估时将相关数据导入到评估模型中进行评估，然后将结果公布上报。

4.一种具体评价方法的探索：平衡计分卡在预算绩效评价中的应用和方法设计

首先，可结合平衡计分卡评价方法，设立以下符合财政资金特点的四个绩效评价维度：一是服务对象类指标，即财政资金服务对象满意程度方面的相关指标；二是分配机制体系类指标，即财政资金管理的内部流程方面的相关指标；三是投入成效类指标，即财政资金配置与投入方面的相关指标；四是战略规划类指标，即学习与发展方面的相关指标。

其次，结合编制部门年度绩效计划，确定平衡计分卡四个维度的绩效目标、绩效指标、目标值和行动计划方案。部门可以结合年度绩效计划的制定，明确以下内容：一是阐明预算绩效目标。部门通过战略目标的分解确定绩效目标，将各部门职能与预算编制、预算执行始终紧密结合在一起，使预算的整个过程紧紧围绕部门的战略发展。二是设计绩效指标。绩效指标是用更为准确的术语描述如何确定部门在实现绩效目标方面所取得的成功。它能够降低语言陈述固有的模糊性，清楚无误传递组织在关于战略目标、使命和愿景的语言陈述中要表达的意思。所选择的绩效指标也向员工提供了明确的标尺，即如何评价他们的改进努力。三是确定目标值。将绩效目标转化成指标后，管理者就要为每个目标选择目标值。目标值确立了一个指标所衡量和应该达到的业绩水平或者改进程度。四是确定实现其目标值的行动方案。对于每个绩效指标，部门必须确定实现其目标值的行动方案，使战略通过执行行动方案得以管理。行动方案的关键在于将绩效目标转化为切实可行的措施，并落实到每个责任人。

第三，平衡计分卡在预算绩效评价中的计分方法。在公共预算绩效评价的过程中，为了便于量化评分，将数值指标与定性指标结合进行研究，以每个指标的得分以及权重计算出各项指标的综合得分结果，最后形成绩效评价结果。该计分方法在划分得分档次时更加注重不同得分档次的标准须表述明确，用明确的标志将定性的评价计分有依据地归入不同档次，在档次内进行相对准确的计分。

第四，实施部门预算绩效评价和管理。在实施过程中，平衡计分卡体系强调有序、灵活和及时的反馈与调整。在部门预算行动方案执行过程中可以定期或不定期地进行评价，以跟踪和分析预算执行过程中的绩效，及时反馈绩效目标的执行结果和趋势。部门可以根据对其预算执行和绩效评价信息的层层反馈，使高层管理者快速而全面地考察部门支出绩效管理的整体状况，及时发现预算执行各步骤可能存在的问题，根据问题选择所需修正的步骤，并采取必要的措施进行修正和改进。

第五，评价结果的反馈与运用。平衡计分卡体系下的绩效评价结果不仅可以为下一年度预算编制提供依据，还有助于发现管理上的薄弱环节，并及时予以改进，以完善部门的内部管理。