以“善治”为框架推动PPP模式再造

欧阳帆

【摘要】政府与社会资本合作模式（PPP模式）是新时代深化改革的重要一环，也是世界各国在追求实现善治的过程中所采用的一种工具。实施和发展PPP模式的过程中应当重视善治与PPP之间内在的逻辑联系，以善治为框架对PPP模式的主体、外部框架和内部运行进行再造，以充分发挥出PPP模式自身所具有的优势和潜力，最终实现善治的目标。

【关键词】PPP模式 公共治理 善治 【中图分类号】D035 【文献标识码】A

作为新时代深化改革的重要一环，作为供给侧结构性改革的一项核心内容，如何确保推广政府与社会资本合作模式（以下简称PPP模式）以推动国家战略目标的实现？如何确保PPP项目能够高效运转，使其绩效符合甚至超越最初的目标……这些问题亟需思考和研究。

PPP与善治内在的逻辑联系

有学者将PPP模式称为“基础设施领域的革命”，也有学者认为PPP模式是一种公共治理模式改革，但是，“在PPP由什么构成、不由什么构成的问题上，没有清晰的共识”。笔者通过对各国、各个国际组织对PPP的定义进行分析和比较，发现这些定义中都包含了以下要素：第一，PPP模式下公共和私营机构之间的关系是基于法律合同上的平等主体关系；第二，PPP模式是为了提供公共产品和服务；第三，实施PPP模式是为了实现物有所值，以更好地维护和提升公共利益。

“善治”就是一个国家事务管理和国家发展的最优状态，若民主政府形成，公民有效参与决策制定过程，公共物品和服务高效生产和供给，人权得到尊重，政府运转透明、负责且高效，那就是“善”的。这一概念同样也被看作是实现目标的手段，它有利于经济增长、人类发展和社会公平。从其内在属性来看，“善治”既是手段、又是目标，如果所有的关键要素都实施得当，则“善治”最终就成为了目标。

从二者的概念和内涵来看，一方面，PPP模式是为了实现善治而采取的一种具体路径，是为了实现善治的目标而进行的一种尝试和努力，旨在为公民提供更好的公共服务，提升公共利益——这正是善治的本质属性和内在要求；另一方面，善治为PPP模式设定了框架，善治是PPP模式取得成功的先决条件，善治也为PPP模式的发展提供了一条完整的路线指南。二者关系如图1所示。

以善治为框架的PPP模式再造

党的十九大报告中强调，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，PPP模式再造将在为人民提供更优质的公共服务和公共产品方面发挥重要作用。

完整的PPP系统包括政策基础、法律基础、规范流程与机构职责、投资规划以及项目治理框架，由于PPP模式的成功最终取决于实施主体，因此，笔者在完整的PPP系統基础之上加上PPP模式的主体，构建出PPP模式善治框架（见图2）。

第一，PPP模式主体的善治。PPP模式的主体包括政府与私营部门（我国称为社会资本）。在PPP项目中，政府需要同时扮演两种角色——公共事务的管理者以及公共物品或服务的购买者。第一种角色要求政府承担PPP项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能；第二种角色要求政府基于平等民事主体关系，按照合同的约定行使权利、履行义务。

私营部门在治理过程中同样发挥着重要的作用，通过创造就业和收入、生产与贸易、人力资源发展、服务交付以及制定且不断更新企业标准的途径来提供经济增长与发展的基础。善治要求私营部门有一整套规则、关系、制度和程序，使得私营机构对内可以维护利益相关者的利益，对外可以对整个社会的利益共同体负责，实现诚实、信任、正直、开放、表现导向、责任感及可靠性、互相尊重及对组织有承诺等原则。

第二，PPP外部框架的善治。PPP模式外部框架主要包括政策基础和法律基础：政策基础是指政府制定的、为PPP提供支持的相关政策。政策基础应当清楚阐述政府采用PPP模式的目的、范围以及PPP项目实施的相关准则。世界银行1992年的报告强调治理的三个要素之一就是“政府制定政策且保证其有效实施的能力”，善治要求PPP政策制订中多方参与、平等协商、目标清晰；在内容上，PPP政策应当包括目的、使用范围、实施准则，此外应当规定变更机制，以确保可以适时地根据环境变化而进行修订。

法律基础一般包括关于PPP的特定立法、相关的财政管理类法律和法规、或其他部门特定法律和法规，根据对PPP模式的规范程度与范围，可以将PPP法律基础划分为PPP专门立法和影响PPP的相关立法两类。善治要求PPP的法律基础应当持守基本价值准则；法律框架公开、公正、透明、可知且稳定；内容简洁精确；保障公众的参与权，保护弱势群体；引入仲裁机制，确保公正有力的执行。

第三，PPP内部运行的善治。在实现主体以及外部框架善治的基础之上，PPP内部运行也应当依照善治标准进行规范。

善治要求PPP项目从开始之初就界定清晰的工作流程，合理分配机构职责，采用PPP法律、政策以及合同的方式来设定清晰的框架，明确每个相关主体在PPP项目过程中所承担的职责。

投资规划（主要包括财务评估、财务控制、财务预算以及财务决算和报告四个方面）：善治要求对PPP项目进行物有所值的评价；在财务控制方面，要求进行财政承受能力论证等方式来降低总体财务风险；在财务预算方面，善治要求项目有可信、可行的预算方式，来保障政府的直接支出和或有支出；在财务决算和报告方面，善治要求实施财务报告信息公开制度。

在项目治理框架方面，善治要求治理主体多元：政府机构是主导部门；立法机构通过制定法律来设定框架，并审查政府的PPP项目报告；公众通过政府意见征询程序直接参与PPP项目的设计，监督PPP项目的执行。

法律是治国之重器，良法是善治之前提。追求善治是各国政府的共同目标；善治也代表着人类政治发展的方向，鼓励和要求政府不断从统治走向治理，从统治走向服务，如此既能降低政府成本，又能提高政府管理效率。善治与PPP模式之间的内在逻辑联系要求各国将PPP模式置于善治的框架之下进行，从而充分发挥其作为一种工具所具有的独特优势（物有所值、提升效益等），“提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化”，最终实现善治的目标。

（作者为中国矿业大学（北京）文法学院行政管理系讲师，中国人民大学公共治理研究院研究员）

【注：本文系国家社会科学基金青年项目“社会资本视角下公众参与社会治理的场域、意愿与路径研究”（项目编号：18CGL033）成果】

【参考文献】

①TUGI. Urban Governance： A Sourcebook on Indicators. The Urban Governance Initiative， Kuala Lumpur.

②World Bank. Governance and Development. Retrieved June 10， 2010， from the electronic library of Victoria University of Wellington.

③Sam Agere. Promoting good governance： Principles， Practices and Perspectives. Commonwealth Secretariat， 2000.

④俞可平：《敬畏民意：中国的民主治理与政治改革》，北京：中央编译出版社，2012年。