新疆实施主体功能区战略与优化生产力布局①

姬肃林 李洪涛

（中共新疆区委党校 新疆 乌鲁木齐830002）

实施主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局是推进经济结构战略性调整、转变经济发展方式、促进区域经济协调发展的重大战略举措，对我国区域经济格局的发展和演变产生了深刻的影响。新疆具有单独经济区的区域特征，实施主体功能区战略必须按照国家的统一要求和部署，密切结合新疆绿洲经济的实际，自觉遵循自然规律和经济规律，把资源开发和生态环境保护密切结合起来，努力实现经济持续发展和山川秀美双赢的目标。

一、主体功能区战略的提出及其内容

1.主体功能区战略的提出。改革开放以来，我国经济持续高速增长，成就举世瞩目。进入21世纪，在提前实现初步小康目标的基础上，我国把统筹协调地区发展，缩小地区差距提到重要议程。“十五”时期，国家相继出台了推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展的“四大板块”区域发展总体战略。这一重大转变影响深远，特别是令长期发展相对滞后的中西部地区的干部群众欢欣鼓舞。然而，这“四大板块”的划分依然具有非均衡性，最为突出的表现就是占全国国土面积73%的西部地区空间范围过于广大，各地人口资源环境情况迥异，开发程度有着很大的差别。同时，在经济持续高速增长的进程中，逐步暴露出来的一些诸如资源无序开发导致生态环境压力增大、产业结构低度化使得发展后劲不足，出现地区、城乡发展差距明显扩大等不全面、不协调、不可持续的问题，需要进一步细化不同区域开发的路径和政策措施，实施更有针对性、更有效的区域政策。

主体功能区的构想最早是在2002年《关于规划体制改革若干问题的意见》中提出的。[1]2005年10月，中共十六届五中全会通过的“十一五”规划《建议》提出，各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，明确不同区域的功能定位。2006年3月正式出台的国家“十一五”规划《纲要》概括地部署了“推进形成主体功能区”的工作，并组织相关部门具体编制《全国主体功能区规划》。同时，各省区市也要按照国家的要求，编制省级行政区层面的主体功能区规划。

《全国主体功能区规划》是在我国长期以来经济发展积累的基本经验，特别是改革开放以来的新鲜经验的基础上，根据不断发展变化的世情国情编制的。这一规划内容丰富、环节多、涉及面广，是一项建设性、开创性的工作，充分体现出我国国土资源开发和区域经济协调发展的重大理论创新。在其编制过程中广泛吸收了学术界和社会各界、各类智库的智慧，并经过多次修改完善，于2010年底正式出台。这一规划的编制，从“十一五”开局时提出到收官之年完成，在我国制定中长期规划中尚属首次。而各省区市的《主体功能区规划》大都在“十二五”期间陆续出台。

实施主体功能区战略，“使经济社会发展遵循自然规律和人类社会发展规律，从而开辟一条科学开发利用国土空间的有效途径”，[2]有着十分重要的意义。特别是明确提出了必须把提供生态产品作为发展的重要内容，把增强生态产品生产能力作为国土空间开发的重要任务，是扎实推进生态文明建设的重大战略举措。

2.《全国主体功能区规划》的主要内容。《全国主体功能区规划》根据我国不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，并按照优化结构、保护自然、集约开发、协调开发、陆海统筹的原则，按开发方式把我国国土空间分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，如按开发内容可划分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三类。

开发方式不同的四类主体功能区是以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准划分的。优化开发地区由于经济发达、人口密集、开发强度较高，资源环境问题更加突出，应该优化进行工业化城镇化开发。重点开发地区有一定的经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，应该重点进行工业化城镇化开发。限制开发区域分为两类：一是农产品主产区，应当把保障农产品供给作为发展的首要任务；二是重点生态功能区，由于资源环境承载能力较低，必须把增强生态产品生产能力作为首要任务。禁止开发区域是依法设立的各类自然文化资源保护区域。（见表1）

《全国主体功能区规划》还按开发内容不同作出了相应的战略部署：一是构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局。即以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区为重要组成的城市化战略格局。二是构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局。包括东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等七个农产品主产区，以及分布在这些地区的二十三个优质优势农畜产品产业带。三是构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。以青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成部分的生态安全战略格局。

《全国主体功能区规划》于2010年底出台。2011年初，国家“十二五”规划《纲要》明确提出：“实施区域发展总体战略和主体功能区战略”。这两大战略“双轮驱动”，对于实现地区主体功能定位清晰、生产力布局科学合理、国土空间高效利用、人与自然和谐相处意义重大，是促进区域经济协调发展的重要标志。

表1 国家层面四类主体功能区的划分及功能定位

另外，主体功能区战略作为一项全局性、开创性、建设性的区域经济发展战略，在具体实施中，存在并出现了一些实际问题，对其落实到位产生了实质性的影响。主要是把是否适应“大规模高强度的工业化城市化开发”作为划分主体功能区的基准，承袭了以往“无工不富”思维定式，使得对不同地区主体功能的界定不够精准。如国家层面的优化开发地区，特别是其中的核心大都市，应该把高端引领、高质量示范作为主体功能，工业开发的强度宜减不宜增，城市的规模也需要适度控制。又如，把主体功能不同的农产品主产区和重点生态功能区按开发方式并列为限制开发区，易忽略甚至削弱了农业在国民经济中的基础地位。同时，制定规划周期过长，《全国主体功能区规划》的编制从按照“十一五”开局之年到收官的2010年10月正式出台。各省区市的主体功能区规划的编制都是在“十二五”期间陆续完成，个别的（如宁夏）甚至在2016年初正式出台。主体功能区战略从提出到国家和省级规划体系的完成，贯穿了两个“五年规划”的周期，这在我国重大规划体系的制定中实属罕见。

随着我国经济逐步由高速增长向高质量发展转变，务实地解决好主体功能区战略具体实施中存在的问题，健全主体功能区配套政策体系，为实现城乡区域之间、人与自然之间和谐发展十分必要。事实上，主体功能区战略在具体实施中相继作出了一些重要的调整，如国家的“十二五”规划《纲要》对农产品主产区的开发不再使用“限制”的提法。“十三五”规划《纲要》则根据主体功能区规划对重点生态功能区和禁止开发区范围界定清晰的特点，把“加快建设主体功能区”作为推进绿色发展的重要内容，在“加快改善生态环境”篇中进行高位部署。

二、新疆实施主体功能区战略的地域特色

1.《全国主体功能区规划》对新疆的部署。《全国主体功能区规划》对新疆各类主体功能区的划分简明清晰。在开发方式不同的四类主体功能区中，国家优化开发区域主要集中在我国东部沿海地区，没有涵盖到新疆。在重点开发区方面，新疆的天山北坡地区被列入国家层面的18个重点开发区之一，包括天山北坡城市或城区以及县市城关镇和重要工业园区。在农产品主产区方面，国家“七区二十三带”农产品主产区中的“甘肃新疆主产区”覆盖了新疆天山北坡主产区和天山南坡广大地区。在国家25个重点生态功能区中，包括新疆的阿尔泰山地森林草原生态功能区、塔里木河荒漠化防治生态功能区和阿尔金草原荒漠化防治生态功能区。在禁止开发区中，包括新疆的各类国家级自然保护区等共44处。同时，要求新疆适度加大石油、天然气和煤炭资源的勘探开发，加快能源外输通道建设，加强与中亚国家的能源合作，建设我国重要的能源战略接替区。[3]

2.《新疆维吾尔自治区主体功能区规划》的地区特色。《新疆维吾尔自治区主体功能区规划》于2013年3月正式出台，在各省区市中属于完成较早的地区。这一《规划》依据《全国主体功能区规划》的基本精神和部署要求，对涉及到新疆的国家规划的各类功能区进行了清晰的界定。同时，根据新疆的实际，科学划分了各类自治区级主体功能区，体现了新疆特色。如《全国主体功能区规划》中按照开发方式划分的优化开发区域主要集中在我国东部地区，所以新疆的主体功能区《规划》按照开发方式将新疆国土空间分为重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域三类主体功能区，同时再根据新疆各地自然条件和经济社会发展的实际，因地制宜，突出重点，高位部署，按照开发内容谋划主体功能区建设。

一是提出了构建“一核两轴多组团”为主体的城镇化战略格局。即以乌鲁木齐、昌吉为核心，以南北疆铁路和主要公路干线为发展轴，形成由石河子—玛纳斯—沙湾、克拉玛依—奎屯—乌苏、博乐—阿拉山口—精河、伊宁—霍尔果斯等城镇组团组成的天山北坡城镇群和由库尔勒—轮台、阿克苏—阿拉尔—库车、喀什—阿图什等各城镇组团组成的天山南坡城镇群。[4]

二是明确了构建“天北和天南两带”为主体的农业战略格局。即以天山北坡和天山南坡为主体，以基本农田为基础、以林牧草地为支撑的农业战略格局。天山北坡农产品主产区要建设以优质粮食、棉花、特色林果产品、畜产品为主的产业带；天山南坡农产品主产区要建设以特色林果产品、棉花、粮食、畜产品为主的产业带。[4]

三是部署了构建“三屏两环”为主体的生态安全战略格局。即以阿尔泰山地森林、天山山地草原森林和帕米尔—昆仑山—阿尔金山荒漠草原为屏障，以环塔里木和环准噶尔两大盆地边缘绿洲区为支撑，以点状分布的省级以上自然保护区、重点风景区、森林公园、地质公园、重要水源地及重要湿地组成的生态格局。[4]

3.新疆各类主体功能区的分布情况。其一，重点开发地区。包括国家层面的天山北坡地区（涉及23个县市）和自治区层面重点开发区域（主要指内点状分布的承载绿洲经济发展的县市城关镇和重要工业园区，“点”状分布在36个县市）。（见表2）

其二，农产品主产区。包括天山北坡主产区和天山南坡主产区，共涉及23个县市，其中天山北坡主产区涉及13个，天山南坡主产区涉及10个，这一地区同时也是国家层面的农产品主产区。同时，新疆绝大部分县市的农区都具有相同的功能，应当享受国家农产品主产区的相关政策。[4]

其三，重点生态功能区。包括三个国家级重点生态功能区和九个自治区级重点生态功能区：天山西部森林草原生态功能区、天山南坡西段荒漠草原生态功能区、天山南坡中段山地草原生态功能区、夏尔西里山地森林生态功能区、塔额盆地湿地草原生态功能区、准噶尔西部荒漠草原生态功能区、准噶尔东部荒漠草原生态功能区、塔里木盆地西北部荒漠生态功能区、中昆仑山高寒荒漠草原生态功能区。[4]

其四，禁止开发地区。包括国家层面禁止开发区域的44处和自治区层面禁止开发区域的63处——自治区级及以下各级各类自然文化资源保护区域、重要水源地、重要湿地、湿地公园、水产种质资源保护区及其他自治区人民政府根据需要确定的禁止开发区域。[4]

表2 新疆重点开发城市化区域覆盖市县

三、依托主体功能区建设优化新疆国土空间局的思考

1.务实地认识新疆人口资源环境的特殊性。新疆是我国为数不多的具有单独经济区特征的省级行政区。从自然地理的角度看，新疆是一个相对独立的生态单元；从经济地理的角度看，新疆具有鲜明的绿洲经济特征；从人文特征的角度看，新疆是多民族聚居、多宗教并存的少数民族区域自治地方。简要概括新疆资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，一是资源优势特别突出，是名副其实、不可多得的一块“宝地”；二是生态环境十分脆弱，对“大规模高强度工业化”开发有着刚性制约；三是优势资源的市场化开发起步晚、起点低，但后发优势正在快速释放，前景十分广阔。这种资源富集和生态脆弱交织的特殊性，是新疆推进主体功能区建设必须认真对待的现实课题。

改革开放40年来，新疆经济社会和各项事业发生了深刻的变化，进入了历史上最好的全面繁荣发展新时期。在促进人口资源环境协调和生产力合理布局方面，一是对新疆自然资源认识不断深化，经过长期不懈的科学研究、普查勘探，新疆特色优势生成规律和分布情况越来越清楚，能源资源等矿产资源不断取得重大突破，为市场化开发奠定了扎实的基础。二是锲而不舍地进行以水利为核心的生态环境建设成效显著，以及大规模植树造林、改良草原、防沙治沙等，使得绿洲面积不断扩大，人居环境不断改善，承载能力显著增强。三是随着国家经济实力的壮大和现代科学技术的进步，为大规模集约化开发优势资源，形成先进产能，实现后发赶超提供了优越的物质技术条件。

长期以来，新疆坚持实施以市场为导向的优势资源转换战略已经取得了积极成效，成为全国重要的能源开发战略基地和战略通道，建成了全国最大的优质棉生产基地，为实现由资源大区向经济强区的跨越积累了经验、夯实了基础。同时也应当看到，目前新疆经济的开发密度同资源的富集程度相比还很不对称，说明未来新疆特色优势资源的开发，无论是内涵的优化，还是外延的扩张，都有着极为广阔的发展空间。实施主体功能区战略，就是要自觉遵循自然规律和经济规律，把资源开发和生态环境保护密切结合起来，努力实现经济持续发展和山川秀美双赢的目标。

按照《全国主体功能区规划》，新疆和大多数内陆省区市一样，按照开发方式划分省级层面的主体功能区只有重点开发、限制开发和禁止开发三类，在发展内容上则包括城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三类。目前新疆总体上依然属于欠发达地区，经济总量在全国的占比只有1.3%，不仅与兄弟省区市西部发展的差距十分明显，而且区内各地的发展也很不平衡，缩小差距的任务十分艰巨。基于此，新疆实施主体功能区战略，必须从实际出发，根据不同地区的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划、科学布局，着力形成人口资源环境和经济开发相协调的国土空间开发格局。

2.新疆重点开发区域的多样化发展。根据《新疆维吾尔自治区主体功能区规划》，新疆重点开发地区覆盖了59个县市，其中包括国家层面的23个县市和自治区层面的36个县市。这些县市都是新疆资源环境承载能力较强、经济和人口的聚集条件较好，且开发程度领先、后发优势突出、工业化城镇化基础较为扎实的地区，将其划分为重点开发地区符合新疆的实际。但需要明确的是，按照主体功能区的开发内容，重点开发地区实际覆盖范围是这些县市的主城区和工业园区，因此新疆重点开发地区在空间上呈“据点”分布态势，具体分析这些县市的开发情况，依然有着明显的差异性和不平衡性。这就决定了新疆的重点开发主体功能区开发建设的具体目标、模式和路径具有多样性特征，必须因地制宜、分类指导，实现多样化发展。

在新疆重点开发地区所涉及的59个县市中，有26个分布在南疆地区，“据点”式分布特别突出，且大多是自治区层面的重点开发地区。这一状况是长期历史和现实的原因造成的，是新疆区域经济不平衡不协调的突出“短板”。在当前情况下，特别是为全力打赢脱贫开发攻坚战，必须按照第二次中央新疆工作座谈会提出的要从国家层面进行顶层设计，实行特殊政策加快南疆发展的要求，应该将南疆地区的重点开发地区建设作为实施主体功能区战略的重中之重，采取特殊的财政、投资、金融、人才等支持政策，通过全力推进农村劳动力转移就业、大力发展并优化纺织服装产业、推动建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境、加大国家和自治区新建先进产能布局的倾斜力度、积极支持兵团在南疆发展、着力培育中小城镇群以及相继扩展南疆重点开发地区覆盖范围等措施，扎实推动其更好更快发展。

天山北坡经济带是目前新疆经济开发密度高、经济增长速度快、发展质量好的地区，其中涉及到国家层面的重点开发的23个和自治区层面的10个县市。着力建设好这一地区，不仅是新疆实施生态功能区战略，提高新疆综合经济实力的关键环节，同时也在我国“一带一路”倡议的实施中有着全局性的影响。但同内地发达地区的重点开发区域相比较依然有着较大差距，而且生态环境的压力依然较大，转方式调结构方面还存在不少薄弱环节，应当把提高发展质量摆在首要位置，坚持创新驱动发展，与全国同步全面建成小康社会。

自治区首府乌鲁木齐市位于天山北坡经济的核心地带，是新疆生产力集中、科技教育发达、发展质量高的中心城市。2017年，新疆启动了丝绸之路经济带核心区创新驱动发展试验区建设，并把乌鲁木齐市、昌吉回族自治州和石河子市现有的五个国家级开发区（高新区、农业现代示范园）作为首批重点建设区域。以此为契机，应当考虑“移植”国家层面优化开发地区的做法和模式，使其成为引领、示范、带动全区高质量发展，并对西部邻国具有较强辐射作用的创新高地。

3.新疆农产品主产区的拓展和优化。农产品主产区是保障农产品供给安全的重要区域，具有强化耕地保护、发展现代农业、落实强农惠农政策等主体功能。切实建设好、发展好农产品主产区，对于决胜全面建成小康社会至关重要。特别是从确保18亿亩耕地“红线”“把饭碗牢牢端在自己手中”的高度上看，这类功能区的覆盖范围广、人口多，在新疆国民经济体系中的基础地位极为重要。

新疆是一个农牧业大区，农牧业在国民经济中的基础地位十分重要，不会因为其在生产总值中的比重降低而改变，目前农牧业仍然是新疆绝大部分县市的主要甚至是支柱产业。扎实实施乡村振兴战略，推动特色优势农畜产品的规模化、产业化发展，促进农业科学发展、农村繁荣兴旺、农民富裕安康，坚决打赢脱贫攻坚战是实现新疆社会稳定和长治久安总目标的重要任务。新疆的主体功能区规划对新疆农产品主产区的划分只有国家层面的“七区二十三带”所覆盖到的新疆的23个县市，而没有对自治区层面的农产品主产区作出具体规划，使得新疆大部分事实上的农产品主产区没有被自治区级的主体功能区规划所覆盖。因此，新疆实施主体功能区战略，完全有必要拓展农产品主产区的范围，细化特色优势农畜产品的空间布局。

当前，新疆建设好农产品主产区，应当从各地实际出发，根据已经形成的棉花、粮食、特色林果以及现代畜牧业、设施农业、外向型农业等特色优势产业的发展情况，不断优化结构、科学布局，集中各种资源推动集约化、规模化、产业化经营；应当坚持以新发展理念引领农业、用现代高新科学技术装备农业、按市场经济要求经营农业；应当大力发展特色优势农畜产品深加工、精加工产业及副产物的综合利用，进一步加强覆盖城乡的公共服务基础设施建设，扎实有效地推进城乡一体化进程。

另外，南疆四地州和西藏、四省藏区是我国三大集中连片深度贫困地区。其中南疆四地州覆盖人口最多，是新疆脱贫攻坚中的硬骨头，补齐这块“短板”是打赢脱贫攻坚战的重中之重。根据这四地州经济发展的实际，应当将其作为重要的农产品主产区，把实施主体功能区战略同脱贫攻坚明确结合起来，强力推动粮食、棉花、特色林果业、特色养殖、设施农业、特色旅游业、民族手工业的发展，着力形成能够带动贫困农民稳定持续增收的特色优势产业体系。同时应当以大力发展纺织服装产业为重要抓手，积极引导农村劳动力转移就业，促进产业结构优化升级，确保农民持续稳定增收致富。

4.新疆重点生态功能区和禁止开发区的治理和创新。划分重点生态功能区和禁止开发区就是要把国家生态安全作为国土空间开发的重要战略任务。在国家和新疆的主体功能区规划中，秉持尊重自然、顺应自然的开发理念，对这两类地区的覆盖范围都作出了明确清晰的界定。新疆由于地处亚欧大陆的腹心，干旱缺水、沙漠面积大，生态环境十分脆弱，因而这两类地区空间覆盖面大，多样化特色鲜明，且大部分禁止开发的各类保护区都分布在重点生态功能区之中，空间重叠情况较多。随着时间的推移，国家和自治区两级自然保护区等需要禁止开发的地区越来越多，禁止开发地区覆盖范围不断扩展的趋势十分明显。此外，新疆的重点生态功能区中有面积广大的草原生态功能区和天然森林生态功能区。辽阔的草原既是维系绿洲可持续发展的生态屏障，又是发展草原畜牧业的重要基地。草食家畜养殖业也是新疆的一个重要特色优势产业，发展前景十分广阔。基于天然草原这种生态功能区和畜产品主产区的双重功能，应当在切实保护好森林、草原、水面、湿地等生态环境的基础上，加快牧民定居步伐，实现传统的草原畜牧业向现代畜牧业的华丽转身。特别是针对长期超载放牧导致天然草原退化的现实，必须进一步加大天然草原轮牧、休牧、限牧、禁牧的力度，把提供生态产品作为主体功能，使绿水青山真正成为金山银山。

结语

党的十八大以来，我国相继推出“一带一路”倡议，京津冀一体化战略、长江经济带战略、深度贫困地区脱贫攻坚战略等一系列重大举措，对新时代促进我国区域经济协调发展意义重大。随着我国经济由高速增长向高质量发展转变，应当按照创新和完善宏观调控，推动质量变革、效率变革、动力变革的要求，务实地解决好主体功能区战略具体实施中存在的问题，扎实推动构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局，健全主体功能区配套政策体系。新时代的新疆正处在“船到中流浪更急、人到半山路更陡的时候，是一个愈进愈难、愈进愈险而又不进则退、非进不可的时候”。[5]必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕社会稳定和长治久安总目标，统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，坚持新理念为引领，不断优化生产力空间布局，推进高质量发展，努力建设团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业的社会主义新疆。“以坚如磐石的信心、只争朝夕的劲头、坚韧不拔的毅力，一步一个脚印把前无古人的伟大事业推向前进。”[5]