政府对跨国公司创新溢出效应的影响机制研究——以在沪跨国公司研发中心为例

吴启明

（上海市发展改革研究院，上海 200032）

一、引言

跨国公司是全球化时代人才、资本、技术等要素在国际间流通及再配置的重要载体。跨国公司不仅在生产过程中实现全球资源配置，同时也积极发挥国际创新协同能力，在全球范围内有效配置创新资源，使得世界各国的科技活动都成为全球创新体系的有机组成部分。一般认为，跨国公司的离岸研发中心1本文所提及的跨国公司研发中心暨外资研发中心是指“外国投资者依法设立的、从事自然科学及其相关科技领域的研究开发和实验发展（包括为研发活动服务的中间试验）的机构”，外资研发中心的形式“既包括外国投资者以合资、合作、独资方式依法设立的独立法人的研发机构，又包括设在外商投资企业内部的非独立法人的独立研发部门或分支机构。”对于东道国的创新具有显著的溢出效应。传统对跨国公司创新中心的溢出效应研究，主要围绕以下几方面展开：刘青，张超，吕若思（2013）从直接或间接提升地区人力资本的视角阐述跨国公司的溢出效应。王然，邓伟根（2011）从研发投入、技术溢出及提升自主创新绩效的角度跨国公司的优势。章文光，陈丹，贾妙元（2014）从创新互动的角度，提出跨国公司通过在华研发投资，带动了区域知识创新的互动发展。袁诚，陆挺（2005）从外商直接投资带来的管理知识扩散与传播，研究跨国公司对民营经济创新的带动作用。然而，以往的研究大多关注市场创新主体间的互动，回避政府在我国国情下对创新体系的直接影响（参与创新活动）和间接影响（构建创新环境），或是把政府活动及政策作为单纯的外生变量，缺乏政府对跨国公司研发中心溢出效应的影响机制的相关分析，减弱了对于跨国公司创新中心的实际活动的解释力。

上海作为国际化大都市，跨国公司集聚程度极高。截至2018年11月，上海外资研发中心总数达440家，约占内地总数的1/4，居全国首位。本文以在沪跨国公司研发中心为例，首先从跨国公司研发中心本身的发展阶段入手理清当前环境下跨国公司对政策环境的需求，提出跨国公司研发中心与包括政府在内的各创新主体的互动的三种不同模式，即跨国公司与本土企业的商业创新合作、跨国公司与本土高校、科研院所的产学研合作、跨国公司与政府的直接创新合作，分别分析政府政策与活动对不同类型创新链的传导机制，从而得出政府对跨国公司创新溢出效应的影响。在以上分析的基础上，进一步总结政府行为制约跨国公司溢出效应发挥的瓶颈问题，并提出针对性的政策建议。研究框架如下：

图1 研究框架

除了上述理论分析外，还对23家知名跨国公司研发中心开展调研2受访跨国公司涉及多个不同行业，其中包括装备制造行业（8家，占34.78%）、生物医药行业（8家，占34.78%）、化学制造业（4家，占17.39%）、电子信息业（2家，占8.7%）、食品饮料业（1家，占4.35%）。受访跨国公司来自不同国家，其中美国13家，法国、德国、瑞士各2家，荷兰、瑞典、新加坡、英国各1家。，与相关人员进行了深度的调查与访谈，其中，访谈的对象包括项目经理、核心技术骨干、和企业领导等。调研的目的主要有两方面，其一为验证初步的研究思路，充分地听取被访谈者的看法与建议，验证研究的思路与实际情况之间的一致性，其二为从市场主体的主观感受中归纳国际视角下上海科创中心建设的优势与不足。

二、跨国公司的阶段特征及对创新环境的需求

（一）跨国公司研发中心的发展阶段

自20世纪80年代末90年代初，跨国公司在中国设立第一批研发中心以来，经历了3个发展阶段：

第一阶段为本地产品服务阶段，绝大部分跨国公司为了满足中国政府的要求，以中外合资的形式设立研发机构，主要针对客户提供技术支持，并没有进行真正意义上的技术转移。在这个阶段，跨国公司在沪的创新活动处于完全封闭的状态，紧紧围绕本企业在大陆地区投放的产品，创新要素与东道国的企业、高校、政府完全隔绝。从创新溢出效应的角度，这阶段跨国公司主要在于人力资本的培养。袁诚，陆挺（2005）提到，由于企业管理者的流动，对于东道国也存在一定程度的管理知识溢出效应。

第二阶段为本地产品开发阶段，考虑到中国消费市场存在巨大潜力，中国的跨国公司研发机构数量不断增多，并且很多外资研发机构开始与中国公司合作研发适合中国市场的产品。在这个阶段，跨国公司的创新活动开始在东道国大量开展。由于本地化产品和服务的需要，部分跨国公司开始和东道国的企业、科研机构开展一定程度的合作。国内市场需求牵引了跨国公司的技术创新，主要的原因在于基于国内市场需求的技术创新能够降低技术创新的风险，并提供稳定的市场基础。国内持续的需求还为持续的技术创新提供了市场条件。从创新溢出效应的角度，Feinberg S E, Majumdar S K（2001）提出，跨国公司海外研发机构可以被视为“知识资源”并能够成为区域创新体系的组成部分。

第三阶段为全球战略研发阶段，进入21世纪以来，跨国公司在中国的研发机构无论在其母公司的地位还是全球的地位都在不断提升。中国政府对外商投资限制进一步开放，此时跨国公司多以独资的形式成立研发中心，并且逐步开展对于在中国和全球长期发展具有重要战略意义的研发活动。全球化创新战略下的跨国公司研发中心对东道国的创新溢出效应包括直接和间接两个方面。直接效应主要在于对人力资本的培育和地方经济的带动。截至2017年，上海外资研发中心培养了超过4万名的中方研发人员，其中硕士以上学历的占52%，新产品产值和销售收入占全市比重超过50%3数据来自上海市统计年鉴。。间接效应在于带动东道国区域创新体系的整体提升，本土企业、科研院所等主体可以通过与跨国公司研发中心的多种途径的项目合作和人员交流,学习新的技术、管理理念等，从而使跨国公司离岸研发中心成为促进区域创新体系发展的重要因素。

目前，大量在沪外资研发机构已经具备为亚洲乃至全球开发全新的产品的能力，“在中国为世界”的反向创新模式未来将成为在华外资研发机构的重要发展趋势。例如，美敦力中国研发中心，成立5年内已经成功研发上市了22个产品，其中17个产品主要销售到海外市场，海外销售额占比达到70%。又如思科中国全球研发中心，其研发项目95%是为全球服务，仅有5%是为中国服务。越来越多的跨国公司把在沪研发中心作为其在全球布局的最高层级研发机构，这些机构开展行业内的前沿性研究，拥有独立的研发技术平台，承担全球研发项目的关键步骤和绝大部分过程。

从跨国公司研发中心发展阶段可以看出，跨国公司在我国的创新活动从內源式向外源式转变。过去较长时期内，跨国公司以内源式创新为主，在跨国公司内部封闭的体系内开展研发。随着科技革命和产业变革的加速，层出不穷的创新发明和瞬息万变的市场环境，倒逼行业巨头们主动与本地客户、上下游企业、政府或公共研究机构等开展合作。随着跨国公司在沪研发从内源式向外源式的转变，国际研发资源和本地创新资源相互合作，将成为上海科创生态体系不断演进升级的重要动力，未来在初创企业培育、人才培养、共性技术研发、地区产业升级发展等多个方面体现溢出效应。随着跨国公司在中国市场的逐渐渗透，还出现了客户创新中心4通过“引进来，走出去”的方式将客户全方位引入公司内部的创新流程，从而快速满足客户需求，为当地客户与合作伙伴提供量身定做的产品及解决方案，与客户共同创造新价值。这种全新的跨国公司与本土企业的合作模式。

（二）现阶段跨国公司研发中心对创新环境的需求

在外源式创新阶段，跨国公司进入东道国的区域创新体系, 并与该体系中的创新主体发生密切的互动关系，决定了创新溢出效应的大小。在开放式的区域创新体系中，跨国公司研发中心代表跨国公司开展创新活动，并和本土的创新主体发生互动（如图2所示）。其中，跨国公司同时面临全球市场需求X和本国市场需求Y。对于面向全球市场的需求X，由于目前创新链的复杂性和产业链分工的专业性，跨国公司选择和本土企业5此处所指的本土企业是以本国市场为主的本土企业，对于已经成长为跨国企业的东道国企业，作为跨国企业进行讨论，而不考虑东道国跨国企业在本土可能享受的特殊待遇。更多开展创新合作。相反的，对于面向本国市场的需求Y，由于市场重叠，跨国公司选择和本土企业更多开展创新竞争。跨国公司与本土科研机构开展的创新合作不拘泥市场，但相比于跨国公司与科研机构直接开展合作，仲伟俊，梅姝娥，谢园园（2009）提出由科技服务机构参与其中的产学研合作更具有效率。因此，本土科技服务机构也成为和跨国公司研发中心密切互动的主体。对跨国公司而言，与客户、高校、咨询公司、创新机构、政府或公共研究机构、行业内其他公司（供应商、分销商、竞争对手）等建立创新伙伴关系变得至关重要。

图2 开放式区域创新体系中的跨国公司

从开放式的区域创新体系中跨国公司和本土各主体进行创新互动的机制可以推论出跨国公司研发中心对于创新环境的客观需求。主要表现在以下几方面：

1.城市品牌：具有国际影响力的城市能够吸引跨国公司设立更高层级的地区总部，总部经济则通过税收供应效应、产业聚集效应、产业关联效应、消费带动效应、就业乘数效应、资本放大效应等对地区经济产生明显的外溢效应。因此，无论是面向全球市场还是本土市场，跨国公司都偏好于择址在城市品牌更好的区域。上海无疑是中国大陆国际城市品牌最高层次的城市。截至2018年11月底，上海已累计引进跨国公司地区总部665家，其中亚太区总部85家，总部机构数量继续保持全国领先6数据来自上海市政府新闻发布会，2018年12月6日。。

2.研发关联机构：在高度全球化、专业化的区域创新体系中，跨国公司开展研发离不开的内外部支撑首先，研发的关联机构包括企业的地区总部及生产厂商等配套机构，跨国公司倾向于将其研发机构与总部选择在相近的区位，从而有利于研发机构迅速获得生产厂家和商家反馈的各种信息，理解和执行地区总部的决策，解决企业产品设计中遇到的技术难题，并将解决方案及时、准确地反映给生产厂家。除此之外，研发的关联性机构还包括本地高校与相关研究机构、技术服务与管理机构、技术培训机构、中介机构以及相关设备与研究材料的供应商。这些关联性机构又进一步为研发提供了高素质的科研人才及技术交流平台。地方政府在较长时期内的宏观政策、产业导向、创新政策会对区域关联机构体系造成直接的影响。

3.市场容量：国际化程度较高的行业往往在世界各地都具有一定市场需求，因而跨国公司倾向于将其研发分支机构布局于该地区的重要市场，从而能够进一步加强其在该重要市场的开拓。扩大当地产品市场份额一般对企业全球总部来说具有重要战略意义。此外，跨国公司海外研发中心的一项主要工作是针对当地用户及市场，设计并研发出适合本地及周边市场的消费者需求的产品。海外研发中心可以基于对当地消费者偏好等方面的全面了解，将自身产品与市场需求高效对接。政府除了通过宏观调控和政策引导影响市场容量外，对于市场准入规则的制定也会影响跨国公司实际享有的市场容量。

4.政策环境：东道国的政策环境是跨国公司选择落户其海外研发中心的重要考量之一。具体来看，政府地方政策、税收优惠政策、行业的政策法规限制、知识产权保护力度、环保成本、经营自由度等因素均对跨国公司开展创新产生一定程度的影响。政府的廉洁程度和监管力度也会影响企业的创新互动。此外，孙文娟（2014）通过分析在华跨国公司的撤资，从解决信息不对称的角度，提出政府的引导也能对跨国公司在华投资意愿产生较大影响。

5.人力资本供给。人才是创新活动中最为关键的要素，跨国公司对于创新环境的需求同样体现在对高素质人力资本的需求。城市人力资本的充裕供给，能够为跨国公司研发中心开展更高层次的研究提供基础。同时，人力资本的市场供需情况也决定了科技创新人力资源成本。就上海来看，一方面本身教育资源高度集聚，普通高等学校共计68所，高校数量位居全国第二；另一方面，上海的城市吸引力保障了长三角甚至更大范围内的人才源源不断的流入。值得一提的是，现阶段上海的人口政策对于人力资本供给产生了一定程度的负面影响。

对在沪跨国公司研发中心的调研显示，上海相较于其他中国城市和亚洲其他国家更具“科研投资吸引力”。知识产权保护政策环境、科技创新企业成本降低政策、科技创新人才吸引政策成为多数跨国企业提出有待改善的方面，而科技创新企业市场环境、开明的政府、和谐的劳资关系、服务机构数量与专业水平则被多数企业肯定。调研印证了跨国公司研发中心对于环境的分析，即开放式区域创新体系中跨国公司创新更多关注城市品牌、研发关联机构、市场容量、政策环境及人力资本供给。在我国国情下，政府通过不同的传导机制，改变了区域创新体系的主体选择和创新机制形成，而这些改变又对跨国公司研发中心的溢出产生影响。

三、跨国公司创新溢出效应的传导机制及政府的作用

政府行为除了改变创新环境内各个方面外，更为直接的是对跨国公司与本土创新主体的互动产生直接影响。杜德斌（2009）将跨国公司创新过程按照创新价值链划分为应用研究和开发研究两个方面，研究跨国公司的创新溢出效应。本文根据互动方式的不同，跨国公司研发中心与本土的创新互动大致可以分为商业创新合作、产学研合作及与政府的直接合作。政府从政策制定、财税支持、体制机制设计及施加政治影响等多种渠道，对跨国公司研发中心发挥溢出效应产生正面或负面的影响。

（一）商业创新合作：跨国公司与本土企业

面向本国及全球两个不同的市场，跨国公司和本土企业同时存在竞合关系。传统针跨国公司与本土企业的研究一般把政府假定为中立，但现实情况显然不是如此。政府对跨国公司商业创新合作的作用机制可以简单归纳为对跨国公司和本土企业合作的鼓励或限制、对本土企业的额外支持、对本国市场的准入限制等三种途径。

图3 商业创新合作中的政府行为传导机制

1.政府通过行为A直接鼓励或限制跨国公司和本土企业合作。商业创新合作能有效提升本土企业的创新水平，尤其对于发展中国家的企业来说更为重要。全球很多国家政府鼓励本土企业与跨国公司开展合作，如以色列政府积极推动工业研发领域国际合作，与多国合作设立两国双边产业研发基金和科研基金，鼓励各国企业与以色列企业合作共同开发科研项目。相反的，出于国际政治、经济体制、地方保护主义、商业秘密保护等多种原因，地方政府或出于自身利益、或代表中央政府，采取直接或者间接的手段限制本土企业于跨国公司开展创新合作。在中国，由于政府对企业体制的保守设计，或是创新成果中国有资产归属的难以确定，国有企业往往难以与跨国公司的创新合作。在当前中美贸易摩擦的背景下，政府对跨国公司和本土企业合作究竟采取鼓励或者是限制的行为，变得更具有不确定性。

2.政府通过行为B对本土企业的额外支持。由于本土企业和跨国公司在本国市场上属于竞争关系，政府的行为扭曲了正常的竞争性市场。在我国践行自主创新战略，上海着力突破“卡脖子”技术和领域的背景下，政府通过财政支持、税收优惠、首购首用、创新券等多种途径扶持本土企业本无可厚非。但政府对本土企业的额外支持行为一定程度上会产生负面影响，造成跨国公司减少在东道国的创新投入和创新互动。从另一个角度看，政府对中小企业的扶持，会提升本地区的创新基础和改善创新环境，为跨国公司寻找有能力的合作伙伴提供帮助。如新加坡工业与贸易部下属的SPRING致力于整合社会、政府资源扶持本国中小企业发展，涵盖原型概念-产品化-商业化三个阶段，并主动支持中小企业开展与跨国企业的创新合作。

3.政府通过行为C对跨国公司进入本国市场进行限制。从直接的影响来看，准入限制保护了本土公司利益，扶持了民族产业，对跨国公司在东道国的经营活动造成了直接的负面影响。准入限制较高时，跨国公司会将大量资源迁入准入门槛较低的地区，总部或研发中心的搬迁、缩减会极大降低跨国公司的创新溢出效应。从间接的影响看，由于直接的市场准入被限制，跨国公司会通过成立合资公司、与本土代理商合作、授权本土公司生产产品等方式进入本国市场，在一定程度上促进了跨国公司与本土公司的商业创新合作。这一合作的前提是本国市场具有足够的容量和吸引力，使得跨国公司选择与本土公司合作绕开准入限制，而非直接放弃东道国市场。

（二）产学研创新合作：跨国公司与本土高校、科研院所

除了企业间的商业合作，跨国公司和本土高校、科研机构开展的产学研合作也是跨国公司创新溢出效应的重要传导渠道。产学研合作是创新链重要的价值实现机制，参与者能实现共赢，对区域创新体系也具有正面意义。但是，我国目前的高校、科研院所大都属于体制内单位，真正市场化运作、完全脱离政府财政支持的新型研发机构数量极少。因此，政府通过对本土科研机构的行为，直接对产业研合作产生正面或者负面的影响。同时，由于科技服务机构在产学研合作中的重要作用，政府通过对本土科技服务机构与跨国公司的合作限制，也对产业研合作造成影响。

图4 产学研合作中的政府行为传导机制

1.政府通过行为A对本土科研机构（含高校）的合作倾向（A1）、合作可能（A2）、合作方式(A3) 造成影响。（1）政府通过对科研机构的绩效考核机制安排（行为A1）影响科研机构与跨国公司开展产学研合作的倾向。由于体制内科研机构属于非营利机构的特性，产学研合作带来的经济收入和科研机构本身的利益取向不一致，造成科研机构没有投入人力物力开展产学研合作的动力。随着国家、上海科技管理体制改革的推进，科技成果转化逐渐纳入科研机构绩效考核，这一现象有望得到好转。（2）政府通过科技成果所有权、使用权的制度安排（A2）影响产学研合作的可能。产学研合作中，科研机构一般作为科技成果的供给方，对于体制内科研机构，成果的所有权和使用权能否分离，使用权能否落实到团队和个人，是科技成果转移转化能否开展的前提条件。目前全国各地的科技体制改革纷纷向促进成果转化的方向迈进7除成果使用权下放外，广东等地还开展成果所有权部分下放的探索。。（3）政府通过对产学研合作中跨国公司定位的限制（行为A3）影响产学研合作。在政府传统的视角下，跨国公司作为企业，在产学研合作中天然承担出资人、需求方的角色。由政府支持、搭建平台开展的产学研合作，往往限定跨国公司必须出资，且无法作为技术供给方获得资金支持。现阶段的产学研合作中，跨国公司研发中心本身具有较强的创新实力，跨国公司有技术输出的意愿和能力，政府传统的产学研机制安排对创新合作造成了负面影响。

2.政府通过行为B对本土科技服务机构和跨国公司的合作产生影响。当前的产学研合作已经离不开专业科技服务机构的支撑，信息展示发布、成果交易鉴证、知识产权服务、法律服务、金融服务等成为影响产学研合作能否开展的关键因素。但政府行为很大程度上决定了本土科技服务机构的服务范围、服务方式和服务水平。如目前的科技成果交易市场，虽然大都采取市场化运作，其规则仍由政府制定，对交易方式、交易对象的限制阻碍了跨国公司购买、转化体制内科技成果。又如政府的知识产权法律体系不完备，使得国内的知识产权服务机构难以提供国际通行标准的服务。部分地方政府对于本土公司侵权的不作为严重影响了跨国公司的创新积极性。

（三）跨国公司与政府的创新合作

跨国公司创新合作的对象还包括政府本身，其方式大致可以分为两种：一类是跨国公司直接与本地政府开展创新合作，在本地开展创新活动；另一类则是本地政府对跨国公司与异地政府创新合作的间接影响。在这两种方式下，政府作为参与者，对跨国公司创新溢出的影响更为直接。

图5 跨国公司与政府的创新合作中的政府行为传导机制

1.政府通过行为A直接开展与跨国公司的创新合作。政府与跨国公司的创新合作有多种可能实现方式：一是跨国公司研发中心或其他创新载体在地方落户，开展创新活动。除一般的研发中心外，近年来普华永道、XNode等在黄埔、静安等中心城区建立众创中心、孵化器等创新载体。二是跨国公司承接政府的各类科研项目，提供创新服务等。例如，上海在国际航运中心建设、自由贸易试验区建设、科创中心建设等重大战略规划实施过程中，都开展了国际咨询，项目金额远高于国内同类水平。一般来说，政府对和跨国公司开展合作持相对积极的态度，但具体政策对合作的影响既有正向的，也有负向的。正向的影响主要表现在目前大部分科技园区（或产业园区）对跨国公司及其研发机构有全程“店小二”式服务、一定的税收优惠、给予人才落户名额等，增强了对跨国公司的吸引力。负向的影响比如上海科创中心建设过程中出台的关于外资研发机构的扶持政府，其对跨国公司研发中心的资格认定事实上排除了绝大多数在沪外资研发机构；又如政府开展的国际咨询、国际项目合作以单列为主，大部分科研项目仍然限定为本国的科研机构，对外资研发中心参与设置了门槛。这种政府意愿和政策实效的背离，制约了跨国公司创新溢出效应的传导。

2.本地政府通过行为B影响跨国公司与异地政府的创新合作。张五常曾提出,县域经济竞争是中国经济奇迹的最大秘密。地方政府间对于创新资源的竞争可能对跨国公司创新活动产生影响。对跨国公司来说，出于运营成本、市场容量、基础配套、人力资本等因素，创新要素的流动是实现优化配置的前提。而对地方政府来说，即使对更大的区域来说总的效用是提升的，创新要素的流出确实降低了本地的收益。因此，地方政府有充分的动力，通过政策的诱导和对跨国公司施加各种政治影响，组织跨国公司与异地政府进行创新合作。在这过程中，由于本地政府可能不具备与跨国公司创新互动的条件，部分创新合作可能和随之产生的溢出效应被政府行为抑制了。

通过以上三类的传导机制，政府在跨国公司在本土开展创新活动的过程中发挥着重要的作用。从改善区域创新体系，发挥跨国公司创新溢出效应的角度，政府行为应当给予跨国公司创新更多的正向激励。

四、上海科创中心建设中政府行为存在的问题

对照政府对于跨国公司创新环境的打造和政府行为对跨国公司的影响，上海科创中心建设过程中还存在诸多问题。这其中既包括政府打造的科创环境尚不完全适应跨国公司开展创新活动的需求，也包括政府本身的政策、举措对跨国公司创新活动存在限制和反向激励。

（一）上海创新环境中缺乏本土科创基因

跨国公司在现阶段及未来开展外源式创新，离不开各类创新主体的交流与合作，缺乏本土原创性的科创中心将很难激发跨国公司的创新溢出效应。一是对标欧美国家，本地企业的科技创新能力还处在循序渐进的学习上升期。某企业提出，上海本地企业的基础研发能力比较薄弱，只能提供终端产品的研发外包服务，在战略性研发方面找不到能力相当、优势互补的本地合作伙伴。二是本地创新研发方向趋同现象较为普遍。由于政府对于重点产业方向的倾斜，本地企业往往追逐政策红利而产生同质化发展，在不掌握行业前沿核心技术的前提下，盲目投入研发资源，造成行业内恶性竞争。长此以往，很难培育形成具有颠覆式创新能力的本土创新基因。缺乏本土创新基因的创新环境，严重制约了跨国公司与本土企业开展创新互动。

（二）上海科创中心的区域性特征明显

上海科创中心作为一项国家战略，开放性、战略性特征应大于区域性特征。但在实践中，区域性特征导致“上海市”科创中心的现象较为明显。一是创新城市形象认同度不高。跨国公司广泛认同上海在贸易、金融、产业等方面的成就，但对上海建设科创中心的看法差异较大，部分企业认为上海在创新方面的影响力还不够，甚至有跨国公司认为上海难以成为一个科技创新见长的城市。二是政策力度和周边区域没有形成落差。虽然上海在大科学设施建设方面成果显著，但在政策方面相比全国其他城市没有重大突破，上海科创中心建设更像是一项地方性战略而非国家战略。例如，广东省发文明确提出对港澳和外籍高层次人才“可按内地与境外个人所得税税负差额给予补贴”。上海则以个人所得税减免是国家事权为由，在科创政策中始终未能突破8上海2019年出台的《关于进一步深化科技体制机制改革增强科技创新中心策源能力的意见》（科改25条）仅提出落实高新技术企业所得税优惠，在个人所得税方面没有改革内容。根据笔者调研，江苏浙江虽然没有公开政策，但地方产业园区在实际操作中对高级人才个人所得税给予地方补贴的现象广泛存在，而上海政府管理则相对“谨慎”。。又如，跨国企业在国内申报新药物需要“三报三批”，新药上市流程极为缓慢。某生物医药企业提到，“上海只能在地方政府权限内提供有限的支持，国家并没有给予上海特殊政策支持。”

（三）部分政府行为仍然存在反向激励

上海建设科创中心以来，通过多种途径鼓励跨国公司创新，但在部分领域部分环节中，政府对外资创新活动的反向激励依然存在。一是政府的科创项目“内外有别”。许多外资研发中心反映其在国家级/市级重大科技创新课题项目的竞标中受到了冷遇与排斥，申请程序繁琐且受相关政策限制。跨国公司研发中心参与产学研项目合作时，政府资助的项目中，外资研发中心很难成为项目“组织者”或“技术提供者”往往沦为单纯的“出资方”。二是限制产学研过程中的要素流动。上海区级政府倾向于把技术研发项目和成果转化局限在本市或本区，外资研发中心与上海的科研机构、高校、国企开展合作往往受到各种政策、制度的阻力。行政边界导致了创新区域的封闭性，影响了创新要素的流动，与上海作为全球城市的定位不相符。

（四）上海科创政策的精准性、针对性不足

科创政策是政府行为对创新影响的主要渠道。上海科创中心建设以来出台了多项激励性政策，对跨国公司创新活动进行支持，但政策的精准性、针对性不足影响了激励机制的传导。一是政策的适用性还不够强。多数企业反映，本市针对外资研发中心的支持政策，要求“研发人员超过100人”和“具有独立法人资格的研发中心”，调研发现，大多数在沪跨国公司从总体架构和成本等角度出发，将研发中心设为独立法人实体的实例并不多。造成政策的实际受益范围太小，大部分外资企业没有感受。二是知识产权保护有待完善。跨国公司普遍反映，知识产权保护的行政流程过于烦琐，企业从知识产权纠纷发生到最终解决问题的时间成本过高。上海的知识产权保护体系不够完善，混淆了商业秘密与知识专利，对商业秘密保护不够，侵犯商业秘密、专利仿冒等现象屡见不鲜，严重影响外资在沪创新的积极性。

五、政策建议

上海建设具有全球影响力的科技创新中心，对于政府来说，应当从创造创新环境和提供正向激励两方面入手，大力吸引跨国公司、新兴企业在沪设立研发中心，开展创新活动，从而发挥对区域创新体系的溢出效应。

（一）鼓励中外创新主体合作

鼓励本土企业参与创新合作，努力搭建本土中小企业与外资跨国公司的沟通合作桥梁，引导各类中小企业参与跨国公司的部分研发环节的探索和创新。为跨国企业提供公平的市场环境，给予和本土企业平等的政策激励，支持跨国公司参与建设孵化器、众创空间并享受本土科研机构的各项政策支持，引导外资研发机构加入本地的产业技术创新联盟，推动外资研发机构与本土机构组建国际研发联盟和联合研究机构，促进外资研发机构深度嵌入本地科技创新体系。

（二）提升科创政策的精准性

从创新主体的视角和需求出发设计政策，广泛听取企业意见，提升支持政策的针对性，尤其要构建国际最高标准的开放政策体系，满足在沪研发机构升级为全球/区域研发总部的需求，在进出口准入、外汇管制等方面研究建立“绿色通道”，在外籍人才引进、教育医疗配套、税收优惠等方面加大支持力度，完善国际通行的知识产权保护制度。成立专利申请基金，资助企业申请专利过程中所发生的法律、官方及其他相关费用，鼓励中小型企业和个人申请知识产权保护。借鉴欧美经验，对企业的商业秘密进行有效保护。

（三）打响创新城市品牌

跨国公司是城市品牌走向全球最好的宣传者，应通过营造良好的营商环境和培育创新生态提升跨国公司对上海科创中心的认同度。积极争取国家支持，在行政审批、人才出入境、金融开放等重点领域争取国家试点，争取CFDA在沪设立分中心等，为全球企业提供公平的、具有国际吸引力的政策环境。

（四）打造和谐共赢的科创生态圈

给予好的创新“土壤”，小企业也能够逐渐成长为跨国公司，并实现最终的经济效益。上海在吸引跨国公司设立研发机构、鼓励其发挥溢出效应的同时，也应当关注本土中小/初创企业的发展，打造一个大型跨国公司与中小型/初创公司和谐共赢的科创生态圈。借鉴以色列经验，搭建本土小企业与外资跨国公司的沟通合作桥梁，鼓励各类中小企业参与到外资跨国公司的部分研发环节的探索和创新当中。

（五）改善人力资本的供给结构

打造上海国际行业领军人才智库，加强国内本土企业、高校及其他研发机构与跨国公司研发中心的交流。进一步引进海外高层次人才，为外籍实习生来沪工作提供更便捷的实习签证服务；简化外籍高层次人才居留证件、人才签证和外国专家证办理程序；建立外国人就业证和外国专家证一门式受理窗口。优化人才生活保障，妥善解决各类人才住房、医疗、子女入学等现实问题；为外籍、海归高管人才的个人所得税缴纳提供税收优惠政策。