促进长三角高质量一体化发展的税收分享政策研究

◆王郁琛

内容提要：研究探索长三角地区税收分享政策对于推动区域生产要素自由流动和产业结构转型升级具有重要现实意义。文章基于对市场主体激励作用较大且地方政府相对具有调控权限的增值税、企业所得税和个人所得税地方分成部分，结合在长三角一体化发展进程中常见的产业迁建、园区共建、飞地经济、企业集团、并购重组、项目合作、技术入股、招商引资等经济合作方式，设计了长三角区域税收分享政策的建议方案，并有针对性地提出了相关配套措施建议，以期为长三角更高质量一体化发展建言献策。

长江三角洲地区（下文简称长三角）是我国经济最具活力、开发程度最高、创新能力最强的区域之一。2018年11月，习近平主席宣布支持长三角区域更高质量一体化发展并上升为国家战略；2019年3月，李克强总理在政府工作报告中明确提出要优化区域发展格局、编制实施长三角区域一体化发展规划纲要。其中，研究探索长三角地区税收分享政策是立足长三角长远利益、着眼长三角发展大局、推动长三角生产要素自由流动和产业结构转型升级、突出长三角系统集成和协同联动优势的重大改革创新举措之一。本文在梳理当前长三角三省一市税收收入构成的基础上，通过探究税收分享政策的内在机理，进而结合长三角经济合作实际，提出有针对性、操作性的长三角地区税收分享政策的方案设计和配套措施，以期为促进长三角地区更高质量一体化发展建言献策。

一、长三角税收收入构成分析

2018年，长三角三省一市税收收入合计为49,167.54亿元（含海关代征税收收入）；①其中上海17,202.33亿元，占比约35%；江苏15,455.17亿元，占比约31%；浙江12,113.83亿元，占比约25%；安徽4396.21亿元，占比约9%。按照中央级收入与地方级收入划分，2018年长三角实现中央级收入28,010.13亿元，约占税收总收入的57%；实现地方级收入21,157.41亿元，约占税收总收入的43%。同期全国中央级收入94,339.89亿元，约占税收总收入的55.5%；地方级收入75,616.69亿元，约占税收总收入的44.5%。由此，长三角以仅占全国2.2%的土地和11.6%的人口，不仅在总量上提供了近三成的中央级税收收入，而且在比率上比全国平均水平高出1.5个百分点，即每100元税收中，长三角要较全国平均多上缴1.5元的中央级收入。因此长三角地区为保障中央政府的财政收入作出了至关重要的贡献。

按照税种分析，在我国当前18个税种中，①我国目前共18个税种，其中关税、船舶吨税由海关征收，其余16个税种由税务部门征收（进口环节增值税、消费税由海关代征）。中央政府固定收入包括消费税、车辆购置税、关税、船舶吨税、海关代征的进口环节增值税等；地方政府固定收入包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、车船税、契税、烟叶税、环境保护税；中央政府与地方政府共享收入包括：国内增值税（中央分成50%、地方分成50%），企业所得税（中央分成60%、地方分成40%，其中部分特定央企的企业所得税100%为中央收入），个人所得税（中央分成60%、地方分成40%），资源税（海洋石油企业缴纳的部分为中央收入，其余为地方收入），城市维护建设税（各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分为中央收入，其余部分为地方收入），印花税（证券交易印花税收入为中央收入，其余为地方收入）。根据我国目前的财税收支管理体制，政府间财力不平衡的问题主要依靠税收返还和转移支付来解决，而本文研究的焦点是如何在现有的国家层面税制框架下通过税收分享促进长三角内部的融合与发展，因此拟研究的内容不涉及中央和地方的固定收入，而是聚焦于税基广泛、流动性强、对市场主体生产经营和投资决策影响较大的增值税、企业所得税和个人所得税三大税种，研究其地方分成部分在长三角内部跨省际区域的分享机制。就具体的收入而言，2018年长三角三省一市入库增值税地方分成9045.59亿元；企业所得税地方分成3947.67亿元；个人所得税地方分成1796.83亿元。下文将在此框架内讨论长三角税收分享机制的政策设计。

表1 2018年长三角三省一市税收收入情况 单位：亿元

二、长三角一体化发展中税收分享的现实需求

长三角区域一体化发展上升为国家战略之后，沪苏浙皖地区的合作发展将进入崭新阶段。纵观长三角以往的发展历程，无论是交通运输、基础设施等互联互通的不通畅，还是体制机制等原因形成的市场障碍，其症结都在于出于短期利益的地方保护主义。因此只有在制度层面设计出利益共享机制，才能真正实现可执行、可持续的一体化。而从税收收入的角度考察，目前机制中尚存在不适应融合趋势的阻碍因素，主要反映在当前长三角地区的生产要素输出方和输入方都在担心税收利益受损。要素输出方的顾虑在于：在一体化进程中，原本属于自身的税源将随着资本、项目、技术和人才的流动而转移到其他地区，从而造成本地财力的相对受损；要素输入方的顾虑在于：在为对接相关产业发展付出了公共产品和主观努力之后，由于制度的原因造成税源与税收的背离，从而无法获得税收利益。

从具体税种看，在增值税方面，当前税法规定增值税纳税人应向其机构所在地的主管税务机关申报纳税，因此对于要素输出方来说，将企业迁往外地或对外投资必将带来本地税源的相对减少；另一方面，增值税按属性来说又属于间接税，其税负（进而是其税收）可以通过价格的调节向前转嫁给上游的供应商或是向后转嫁给下游的销售商，因此对于要素输入方来说，假如投资方仅仅是利用当地低廉的土地、人工等成本进行生产，而将增值幅度较大的设计、销售等环节留在外地的话，当地政府就无法获得较合理的税收利益。在企业所得税方面，当前税法规定居民企业以企业注册登记地为纳税地点，如果其在我国境内设立不具有法人资格的分支机构的，应当汇总缴纳企业所得税，因此对于要素输出方来说，假如在外地设立具备独立法人资格的子公司，就可能分流一部分母公司的利润，进而减少当地的企业所得税税源；而对于要素输入方来说，假如投资方在本地设立的是不具有法人资格的分支机构的话，那么其企业所得税将汇总到总部所在地缴纳，承接项目的要素输入方将无法获得其应得的企业所得税收入。在个人所得税方面，当前税法规定有源泉扣除和自行申报纳税两种方式，对于要素输出方来说，其担心的是随着人才的流动，属于个人的知识产权、利息、股息和红利等也一并转移，从而造成个人所得税税源的大量流失；对于要素输入方来说，由于源泉扣缴模式的存在，可能会出现高收入群体在本地享受公共服务和公共产品、却由外地扣缴个人所得税的情况。

综上，由于上述主要税种在税收属性和征收管理上的特征，导致在长三角一体化的融合过程中，参与合作对接的各方都有顾忌自身税收利益受损的疑虑，从而对生产要素的自由流动形成了巨大的隐形摩擦阻力，因此亟需研究探索互利共赢的区域税收利益分享机制，以促成有利于高质量融合发展的政策环境。

三、长三角一体化发展中涉及税收分享的合作模式

（一）产业迁建

产业迁建指是因生产经营成本、资源环境制约、技术更新换代等原因，处于产业级差高端的部分企业顺应区域比较优势的变化，通过跨区域直接投资，把部分生产转移到其他地区①基于本文的研究主题，文中所述“其他地区”“移出地”“移入地”等类似概念，在无特殊说明的情况下，均是指长三角内部跨越沪苏浙皖省际区域的异地，全文同。进行。产业迁建一方面影响迁出地政府的税收利益，另一方面需要迁入地政府支付费用提供配套设施。建立产业迁建的税收利益分享机制，有助于激励迁出地政府支持企业搬迁，引导迁入地政府提供全面的配套服务，减少产业迁建的行政障碍，促进跨区域资源高效配置，优化产业布局。

（二）园区共建

园区共建指跨区域的行政经济主体通过共同投资方式合作共建产业园区。实践中园区共建可以是政府间合作，也可以是政府与企业合作。园区共建的关键在于通过土地的节约集约利用，充分发挥共建各方的空间优势和资源优势，实现多方共赢。在园区的开发建设阶段，需要支付大量的房屋拆迁安置、征地补偿和基础设施建设等费用。建立园区共建的税收利益分享机制，有助于鼓励各方积极参与共建，促进地区间加强合作，发挥区域比较优势，推进产业转移，提升园区承载能力和集聚效应。

（三）飞地经济

飞地经济是指两个相互独立地区打破原有行政区划限制，实现跨地区资源互补、经济协调发展的合作模式。飞地经济的飞出地和飞入地，既可以是经济发展水平近似、但各自的资源禀赋互补的“水平型”飞地，也可以是产业结构存在梯度、呈现产业转移和承接关系的“阶梯型”飞地。发展飞地经济，有利于解决资源禀赋、产业基础、生产要素在地区间分布不均的问题。飞地经济的建设和运营过程中，需要合作双方为基础设施建设和基地管理服务支付大量的经费。建立飞地经济的税收利益分享机制，有助于理顺飞出地与飞入地之间的成本收益关系，促进飞地经济有序发展，整合区域要素资源，缓解发展瓶颈制约。

（四）企业集团

企业集团是指若干在资产、资本、技术上有密切联系的企业按照总部的统一管理和经营方针组织生产、研发、营销等活动的联合组织。企业集团有利于发挥总部的宏观调控作用，实现集团的规模经济，提高企业整体的市场竞争力，但由于企业集团中企业总部与分支机构通常布局在不同区域，受制于现行的财税收入体制，部分分支机构所在地可能因税收利益较小而导致其支持企业发展的积极性不高、力度偏小。建立企业集团的税收利益分享机制，有助于合理均衡企业总部与分支机构所在地的财税利益分配关系，让相关地区共享企业集团发展成果，共同促进经济发展提质增效。

（五）并购重组

并购重组是指企业通过合并或股权转让、资产收购等形式进行整合，实现企业重组和产业组织结构优化。并购重组有利于优化产业布局，做强做大优势企业，淘汰压缩落后产能，促进规模化、集约化经营。并购重组过程中，需要为技术设备改造、资产债务处置、职工安置等付出大量成本。建立并购重组税收利益分享机制，有助于合理保护被兼并企业所在地税收利益，减少地方干预，引导相关地区共同支持企业做大做强，优化资源配置，提高产业集中度，促进产业结构优化升级。

（六）项目合作

项目合作是指跨越省际区域的项目合作共建，主要涉及交通、能源、矿产、旅游、环境保护等领域。跨省合作项目一般投资规模较大，技术经济指标较为复杂，建设周期较长，对风险管理的要求较高。当前由于缺乏相对完善明确的跨省项目利益分配办法，导致很多合作项目难以落地或推进缓慢。建立项目合作税收利益分享机制，有助于保障项目中长期可持续的回报，提升项目参与方信心，深入推进跨区域合作，促进地区经济社会全面、协调发展。

（七）技术入股

技术入股是指市场主体以知识产权、技术诀窍、工艺技能等无形资产作为资本，取得企业股份，参与合资经营的行为。技术创新和科技成果转化是推动区域高质量可持续发展的重要引擎。促进跨区域的产学研合作、技术转移以及高层次人才双向流动等活动，需要搭建统一的科技资源交流平台，共享创新资源发展成果。建立技术入股税收利益分享机制，有助于落实完善创新活动税收支持政策，避免科技资源和人才资源的无序竞争，促进区域创新要素自由流动，构建协同创新共同体，增强经济内生活力。

（八）招商引资

招商引资指跨省际的地方政府引导项目在没有行政隶属关系的异地布局落地。当前招商引资已经呈现由单纯追求引资数量招商向注重项目质量招商转变，由低水平重复招商向延伸产业链条提升产业层次招商转变，由单纯引进资金项目招商向引进资金、人才、技术和管理相结合招商转变等特征。建立招商引资税收利益分享机制，有助于打破目前招商工作条块分割、各自为政的局面，共建共享共用招商信息和资源，避免同质化恶性竞争，减少内耗成本，促进区域经济结构错位协调发展，培养区域产业集群，充分发挥区域整体比较优势和先发优势。

四、长三角一体化发展中税收分享政策的方案设计

根据上文总结的长三角一体化发展中涉及税收分享的合作模式以及增值税、企业所得税和个人所得税的税种特征，现提出如下跨区域的税收分享方案。

第一，产业迁建税收分享。产业迁建的成本主要有迁出地税收收入和就业机会的减少，迁入地要素投入和配套公共产品和服务的支出等；收益主要有相关企业建成投产后产生的增值税收入、企业盈利后产生的企业所得税收入、部分高收入职工产生的个人所得税收入及企业其他税费收入。建议产业迁建投产后前三年的增值税收入地方分成部分由迁出地和迁入地按照50:50的比例分享；考虑到产业迁建后的利润包含“选址节约”的因素，①选址节约（Location Savings），是指企业将业务从高成本地区转移到低成本地区而取得的成本节约额，在产业迁建中由于选址节约主要来源于迁入地的低廉生产要素价格，因此在企业所得税的分配上应向迁入地适当倾斜。建议盈利后前三年的企业所得税收入由迁出地和迁入地按照25:75的比例分享；个人所得税收入地方分成部分归属迁入地；其他税费收入按照现行体制保持不变。

第二，园区共建税收分享。园区共建的成本方面主要有园区的土地和基础设施建设投入、园区公共服务支出等；收益方面主要有园区投产和盈利后产生的增值税、企业所得税收入，部分职工的个人所得税收入及企业其他税费收入。园区共建的税收利益分享比例应根据园区建设和运营的成本分担情况确定，体现“多付出、多收益”原则。假设共建双方约定园区相关成本均对半分担，则园区共建产生的增值税、企业所得税、个人所得税和其他税费收入也应按照50:50的比例分享。

第三，飞地经济税收分享。飞地经济中的成本主要有飞出地的投资、管理服务等投入，飞入地的土地、房屋拆迁、基础设施等费用支出；收益主要有飞地企业产生的增值税、企业所得税、个人所得税收入及其他税费收入。飞地经济的税收利益分享比例也应根据飞地建设和运营的成本分担情况确定，其中需要注意的是参与方付出的基地管理、孵化服务等无形资本也应以合理的权重参与税收分配。以常见的飞出地负责“软件”服务、飞入地负责“硬件”投入的模式为例，建议飞地经济带来的增值税、企业所得税地方分成部分均按照50:50的比例分享，个人所得税按照人员隶属关系分别由飞入地、飞出地留成，其他税费收入按照现行体制保持不变。

第四，企业集团税收分享。企业集团的成本主要有企业总部和分支机构的投资成本以及其所使用的所在地的公共资源和公共服务；企业集团的收益主要有整个集团产生的各项税费收入。企业集团税收分享政策的核心在于处理好企业总部与分支机构所在地税收利益分配问题。建议对增值税收入，由总部和分支机构分别开票入库；对企业所得税收入，在汇算清缴后将地方留成部分按照投资占比、营业收入、职工人数和资产总额等因素，赋予相应权重进行二次分配，总的原则是总部所在地分成不超过50%；对个人所得税收入，按人员隶属关系分别入库；其他税费收入按照现行体制保持不变。

第五，并购重组税收分享。企业并购重组的成本主要包括被并购企业的债务处理和职工安置等费用以及企业技术设备改造投入；收益方面主要是并购重组后的新企业产生的各项税费收入的增量。对于并购重组的税收收入存量，建议按“保证既得利益”原则进行分配，即根据重组前的基数确定；对并购重组后的税收收入增量，建议综合考虑重组后的资产规模、经营收入、盈利水平等因素，并赋予相应权重进行二次分配，总的原则是被并购重组企业所在地分成比例不低于50%。

第六，项目合作税收分享。跨区域项目合作的成本主要有项目前期的基础设施建设投入、资源能源开发投入及项目运作中运营管理支出等；收益主要有项目在建期间和建成后产生的所有税费收入。省际合作项目一般建设运营周期较长，通常会出现分期建设、分期投产运营的情况，因此建议项目在建期间产生的税收收入，按照属地原则进行分配；项目建成投产后产生的税收收入，按合作各方的占地面积、资源储量、政府投入、成本耗费和经营收入等因素，赋予相应权重进行分配，总的原则要体现“成本与收益相匹配”。

第七，技术入股税收分享。技术创新和科技成果转化的成本主要包括技术研发投入、知识产权的创造和维护费用、技术设备的投入及人力资源相关费用等；技术创新的收益主要有技术进步带来的税费收入增量及市场份额的扩大和生产经营成本的节约。技术入股首先应科学评估相关的技术价值，然后合理确定技术入股所对应的股份。建议技术入股企业所产生的增值税收入按照“谁开票、谁入库”的原则由企业所在地政府留成；所产生的企业所得税收入和个人所得税收入根据技术股份的份额由企业所在地和技术持有人所在地政府分享，其中技术持有人所在地分得的税收利益主要用于弥补技术研发和试验阶段耗费的公共资源和公共产品以及相关的人才培养费用。

第八，招商引资税收分享。招商引资的成本主要包括前期的项目包装、宣传推介和基础设施投入、管理服务等支出；招商引资的收益主要有项目落地投产后产生的各类税费收入以及新增就业等效益。建立招商引资税收分享机制最主要的目的是在公平、合理和互利的基础上平衡非行政隶属关系间政府的税收利益关系，促进区域产业有序转移对接。建议招商引资项目的税收地方分成部分由引资方政府与落地方政府协商确定分享比例，总的原则是有利于促成区域产业集群、产业链条集成招商，共享产业结构转型升级成果。

综上，长三角区域经济合作的税收利益分享方案如表2所示。

表2 长三角区域经济合作的税收利益分享方案

五、长三角一体化发展中税收分享政策的配套措施

一是优化顶层设计，赋予地方一定的税收管理权和调整权。建立税收分享机制的主要出发点，不是为了解决区域内各地苦乐不均的问题，而是为了更好地发挥税收服务经济发展的职能作用，促进区域生产要素自由流动，引导产业结构转型升级。在当前分税制的框架内向地方适当分权，有助于完善整个税收管理体制，提高地方自我发展能力。基于地方税权，长三角三省一市可考虑各自的要素禀赋和经济结构特征，结合区域发展功能定位，对鼓励发展和不宜发展的产业分别制定差异化的分享政策，实现科学分享，精准扶持。

二是加强征管协调，建立集约高效的跨区域税收管理服务机制。适时组建负责协调地区间税收利益和税收争端的机构，制定实施跨省际税收合作协议框架，打造长三角区域内合作互信的税收协调平台。探索建立长三角纳税服务标准示范区域，逐步实现沪苏浙皖四地涉税事项通办联办。充分利用纳税信用信息，推动实施区域内对守信纳税人的奖励激励与对失信纳税人的约束惩戒的联动协同管理。优化长三角区域企业迁移、重组、合资、转让的税收征管程序，规范办税流程、精简涉税资料，缩短办税时限，减少企业在长三角跨省合作的行政障碍，为产业转移和生产要素合理流动提供便利。

三是规范税收优惠，打造统一公平的区域税收环境。在长三角深度融合的进程中，应加快由区域税收优惠政策向产业税收优惠政策转变，统筹确定区域地方税种征收管理标准，防止个别地方为了吸引企业和项目入驻，违规制定实施局部财税优惠政策，制造政策洼地等问题。应及时对沪苏浙皖四地各自制定的税收优惠政策逐一进行清理甄别，对已经出台的不利于长三角协同发展的区域性税收优惠政策，执行到期的应彻底终止，未到期限的要明确政策终止的过渡期；对于带有试点性质且具有推广价值的，应尽快转化为普惠制，实现企业无论在何地经营，享受的税收优惠政策都统一透明。

四是实施绩效评价，确保分享扶持政策落到实处。长三角三省一市的财政部门和税务部门应加强对跨省合作企业和项目税收情况的统计审核，依据规定的财税管理制度计算税收分享数据，按时办理资金结算手续。结合金税工程和金财工程建设情况，搭建长三角财税数据共享交换平台，强化数据分析，运用科技手段实施绩效评价。建立定期会商和评估机制，及时进行税收分享工作总结和效果评估。加强指导督促检查，密切关注长三角一体化进程中出现的新情况新问题，积极研究解决办法，完善配套措施，支持区域产业对接合作，确保有序推进长三角更高质量协同发展。

六、结语

推进长三角区域更高质量一体化发展，对深入实施国家区域发展总体战略、形成全方位对外开放格局、全面建成小康社会具有重要意义和深远影响。建立健全长三角三省一市税收利益分享机制，有助于促进优质资源高效利用，加速形成区域产业集群和城市集群，让各相关地区共享发展成果，助推区域经济协调可持续发展。本文在现行分税制的整体框架下，基于目前对市场主体激励调动作用较大且地方政府相对具有调控权限的增值税、企业所得税和个人所得税地方分成部分，结合在融合过程中常见的若干种经济合作方式，设计了长三角区域税收分享政策的建议方案，并有针对性地提出相关配套措施建议。最后需要说明的是，尽管理论研究和其他地区先行先试的经验均表明地区间税收分享协议是一个有效率的制度安排，有利于促进产业转移和生产要素流动，但在政策实施中仍存在若干负面影响，如扩大了地方政府讨价还价的空间、增加了财税收入的不确定性、相对提高了财税收支成本等，为此有待在更宏观和更综合的层面，从税收分权制度改革、健全完善地方税制体系和规范转移支付机制等方面进行解决完善。