立法是规范和振兴高等教育的重要前提

王云飞 （安徽大学）

高等学校的治理需要立法，而从高校对法律的实施和执行情况看，有很多软性的指标，这些指标并不能通过案例的诉讼和判决来体现法律的实施和执行，而是根据法律规定对观察落实的情况进行量化考察，才能够看出法律实施后的绩效。高等学校治理需要立法，也需要法律来规范行政与教学、教师和学生、权利与责任及义务的关系。

从大学发展的历史看，自德国柏林大学开始，现代研究型大学诞生了。研究型大学，在社会发展方面作出了极为重要的贡献。对于一个现代国家来说，大学承担着重要的使命，一方面传承民族文化和民族精神，另一方面建构社会的精神风貌，更为重要的是大学与科学精神、人文精神以及现代文明精神的接轨。党的十八大以来，党中央高度重视高等教育，为了推进高等教育改革，实现纵深发展，建设完备的高等教育体系，必然要将高等教育法等各项法规落到实处，以解决高等教育在体制机制、科学研究、社会服务等方面存在的困难和问题，实现高等教育在科技创新、科教兴国、人才强国等方面提供智力支持的目标。

正如社会所有其他领域一样，大学的发展需要有一个切实可行的制度和行之有效的规则，这个制度和规范使得大学能够更好地履行其功能。从大学的功能方面看，大学的主要任务是教学、科研和服务社会。那么，大学的制度设置和运行必须能够让大学的功能得以充分的发挥。本文将重点就大学内部的各种规定和规范的不确定性、不稳定性等相关问题谈一些看法。

众所周知，要使制度设置能够发挥长期性和稳定性，必须通过立法来加以实现。这些年，大学在学校管理、制度创新、教书育人和科学研究水平等方面取得了有目共睹的成就，大学治理和运行也显示出现代性精神。但是，大学内部依然涉及一些常见的问题，这些问题不仅困扰着管理者、教师以及大学生等，也严重影响到大学的发展和大学精神的建构，进一步影响到大学的社会评价。

这些年，我国高等教育立法取得了很大的成就，基本建立起了相对完善的法律体系。但当前我国高等教育立法仍有不能覆盖的地方，也就是说，存在许多法律空白或制度漏洞，由此显示出法律不能完全适应我国高等教育发展需要的问题。比如高校招生的各种不规范规定，高校教师的职称评定统一性问题，教授委员会的运行规范问题，高校教师学术地位认定问题，学生的奖学金评定，高等学校的学位授予问题以及高等学校的教师校外兼职问题等。目前来看，相关的问题处理都带有较大的主观性、随机性，甚至随意性，由此，每一次类似问题处理的结局，都会造成高校教师的不稳定感，从而影响到教学和工作的情绪，最终影响到大学功能的实现。归纳高校中的一些不合理现象，大致如下：

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一是高校招生方面存在的问题。据新华网报道，2010年，吉林省教育厅原副厅长于兴昌在学生择校、考试录取、调换专业方面为他人谋取利益，多次非法收受财物，法院最终判处其无期徒刑；2012年，辽宁省招办两名干部因涉嫌收受巨额贿赂被调查；几年前，湖南省也曝出教育考试院监察处原副处长谭博文等将未上线考生“弄进”大学。受贿金额中，大部分为“点招”所得。类似的乱象还有高考加分的“猫儿腻”，如虚假民族身份、“体育特长”和“竞赛获奖”等方面。近些年来，公立院校的本科生招生录取已经非常规范，一改以前的自主招生、补录、调换专业和“点招”等所带来的权力寻租问题。本科生招生中腐败问题得到了遏制。本科招生越来越规范，也是反腐败的重要成果，但是，要杜绝这类事件的回潮，必须在这些高校中容易产生问题的方面立法，由此才能让解决了类似问题之后，不至于再次循环出现。就是说要用法律来规范，而不是通过一些运动式的措施。

应该注意到，本科招生中的自主招生出现了乱象，这种乱象影响到了高中的教学秩序。考生为了准备自主招生考试，常常影响了正常上课。因为自主招生学校作出的承诺不具有法律效力，当考生的高考成绩受到影响时，高校不必为此承担责任。教育部正式出台《关于进一步深化高校自主选拔录取改革试点工作的指导意见》，但是，为了避免高校之间为争夺人才的恶性竞争，最终的规范必须在立法层面加以解决。

我们一方面注意到本科生招生具有了很强的规范性，另一方面在硕士研究生和博士研究生的招生过程中，依然存在着一些乱象。比如“保研”问题。保研使得考研的竞争开辟了一个新的战场，这些也使得大学校园里的乱象丛生。因为保研的条件是各门学科成绩，以及参加社会活动等方面绩点累积后的排名，这样就导致大学校园不仅出现了同学之间的恶性竞争，比如大学生为了增加绩点，斤斤计较，相互拆台，而且还造成学生投机取巧、作秀的心理和虚伪的行为，此外，管理者和教师也会被卷入这样恶性竞争之中。由此，大大地败坏了大学校园的风气。

另外，硕士研究生和博士研究生招生还存在其他一些不规范现象。从2004年北京大学录取博士生甘德怀时，开始显现。十几年来，这不规范的行为不仅没有改变，而且有进一步恶化的趋势。一方面是录取层面的不规范；另一方面是保研、保博制度的不规范。不规范的制度设定使得学生都会试图规避考试可能面临的风险，并且这种制度也留下了更多可操作的空间，这些都影响了招生制度的公平与公正。当前我国处于社会转型过程中，由于社会失范而导致的结果直接影响了一项新的制度良性的运行。所以，绝不能用这种“保送”来影响或者削弱公平和公正的考试制度。“一刀切”在人才选取中或许有所损失，但是为了防止因录取、“保送”而产生的乱象，保证招生的公平公正，必须在立法层面加以规范，由此杜绝这种自主性所带来的弊端。

二是教授委员会的运行需要规范。由于很多学术相关的规则由高校自主决定，甚至这些权力下放到各院系，制度的初衷是为了增加学术层面的自主性，但是却导致各种规定朝令夕改的现象。所谓“教授委员会决定”几乎成了为一些高校院系领导乱作为洗地的一种方式。另一方面，由于高级职称评定本身的缺陷，即使教授有很强的学术能力，但并不能必然地保证他们具有很强的管理能力和规范的学术伦理，更不能保证教授们的决定符合正义、良知以及职业道德。

有些高校实施多年的导师和研究生的双向互选制度，本来很好的制度设置，说改就又改回以前的“大锅饭”状态。比如，有的高校的院系出台的新规则规定教授可以带两个研究生，副教授只能带一位研究生。理论上，教授有更好的学术研究能力，有更广的学术资源，有更高的学术地位，那么，研究生在双向选择时自然有利于教授。这样看来，为了保证副教授能够有学生选择，应该保证副教授的利益。但是，制度在改变的时候是为了追求教授们的绝对保险，所谓的教授委员会的规定已经到了滥权的地步。这种荒唐的规定不仅是不自信的表现，显然也是借助“教授委员会”之名为良莠不齐的教授群体谋私利。

这种无论从逻辑上还是情理上都极其不合理的规定，竟然堂而皇之地实行起来。一项制度改变如果不具有相对的稳定性，或者不符合正义的原则，那么势必影响了制度的良性运行，并导致人性的败坏。《高等学校学术委员会规程》出台的目的是切实提高学术组织在高校治理体系中的地位和作用，促进学术权力与行政权力的相对分离、相互配合，为在高校内部实现教授治学，形成鼓励教师专注学术、发展学术，构建以学术为中心的评价机制，提供制度保障。但是实际运行时，却发生了偏差。为什么会出现这些偏差，也是立法层面在制度建设方面需要考虑的地方。

三是大学教师的职称评定各高校要求标准不一。在职称的评定方面，从横向看，很多高校的职称评定都有很强的自主性，都制定了一些职称评审的标准和规则，但是这种自主性表现在每个大学都有内部规定的一些指标。这样，社会上同样的职称教师却是在不同的标准下所授予的。由此，不同高校同样的职称的含金量就有很大的差别。纵向看，有些高校按其内部规定以前评职称的条件极其简单，而且科研成果由学校认定，但从其后来出台的标准看，很多评上高级职称的高校老师，不仅不符合基本的职称标准，甚至是不称职的。然而，这些人却拥有了最高的职称。这些高职称的教师，无论学术能力和学术影响力都远远不如职称低的教师，这成了大学的尴尬。

如果职称不是作为一种奖励或者福利，那么，对高校教师学术能力认定必须有一个统一的标准。这个统一标准必须在国家层面的立法给予确认，由此，每一个相同的职称才能够体现大致相同的含金量，从而使得职称真正地体现出权威性。当前高等学校中的职称评定中的问题有：评定标准不公平，首先表现就是标准不一、多变而带来的结果不公；其次是过分量化导致学术泡沫，以及追求学术期刊等级而导致论文买卖。此外，还存在外行评审内行，程序繁杂等情况。职称评审出现了许多问题，在相当大的程度上阻碍了教师教学和科研的积极性。

由评价标准所获得的职称，涉及一个人的整体社会评价和社会认同，所以必须在该领域的相关规定上有一个统一的标准，也即是有一个相同的门槛，在此基础上，各高校再发挥自主性。如果没有国家立法层面的标准作为前提，众多高校中总会有一些地方滥用了自主性，由此，造成学术共同体的一些混乱。大学的自主性涉及大学校内管理者的主体地位和法律权限问题。大学治理和大学的相关决策需要有更多的自主性，但是，这种自主性必须在法治基础上有一个统一的基准，只有这样，大学才不至于在某些方面成为法外之地，从而使得社会上的不良风气影响到大学的发展。

特别应该注意到的是，大学的功能排在首位的是“教学”，但是，教学在评定职称中是最不重要的指标。有学者指出，教师真正的教学能力只有在课堂上才能有所表现，但评委不看课堂。很多高校都存在一些教师，很受学生的欢迎，但是由于“科研”指标没有达到学校规定而无法评上高级职称。从教书和育人的绩效看，教师的教学成效其实并不低于“科研”的价值。重科研固然重要，但是这种重视往往使得科研成果质量降低，甚至出现弄虚作假的情况。重教学的教师，虽说科研成果滞后，但是提供的知识之所以受欢迎也表明是深入思考的结果，教学型的教师提供的做人道理，也能培养大学生健全的人格。所以，在相关规定上必须给以教学型教师职称评定标准上有明确的规定。

四是对科研成果的认定没有统一的指标。一是学生发表论文认定的标准随意性。学生发表论文的认定问题，现在很多期刊有刊号，也可以在中国知网上查到发表的文章，比如，有一位硕士研究生在同一期期刊上发表了两篇文章，文章涉及学生的奖学金评比，竞争非常激烈。这样，经办老师无法说服学生，也找不到相关的依据。现在收费发表文章的情况依然严重，并且很多期刊愿意与知名教授进行合作，这些知名教授的学生（有的是高校教师）在顶级期刊发表文章的机会要多得多。由此，所谓的期刊文章衡量一个学生的科研能力以及高校教师的研究能力，显然是偏颇的。认定期刊以及论文的学术价值，需要有一个大致的统一标准，这个标准可以建立在一定指标体系的基础上。二是教师发表论文中的问题。由于大学教师的绩效、成就和职称评定方面倾向于“唯论文”评价，由此导致了各种期刊经营产业的产生，这种产业形成了一条龙服务的“生产线”，从代笔撰写到论文发表提供全套服务。笔者的邮箱常常接到代发论文的邮件，发表一篇论文的起步价不低于5万元，高的甚至高达十几万。这些现象的背后，表明职称评定的形式出现了问题，或者说规定很容易让人有机可乘。近些年，很多高校教师，为了评定职称，往往花费数万元在指定的刊物发表论文。很难想象这些论文能够代表科研的研究水平，也很难想象发表论文期刊的敬业精神。更为不堪的是恰恰那些坚守学术尊严的人，往往因为发表论文期刊级别问题而被排除在高级职称之外。

不可否认，论文发表在哪个级别的期刊上，跟论文质量有一定的相关性，但绝不是一一对应，其中“夹带”的劣质科研成果也时常出现。另外，专著、论文、课题挂名等现象十分严重。这些现象已经严重影响到高校职称评定的权威性，也挫伤了认真做科研的教师的积极性，针对这些问题，同样需要进行更为可操作的立法。

五是大学教师校外兼职问题。从服务社会的角度看，现在高校内的在编教师在校外办公司、兼职现象非常普遍。大学为社会提供服务的功能，但是这种服务不能以营利为目的。有些高校根据情况对在编大学教师在外面注册公司成为企业法人代表是否违法取决于案件实际情况，如果该公司从事营利性活动，或者该教师兼任职务领取报酬的，是要给予警告或者记过处分；情节较重的，给予降低岗位等级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。但是更多的情况，在科研成果产业化的规定之下，很多高校教师堂而皇之地经营公司。有人认为大学教师兼职是一种社会实践，这一判断并不准确。社会实践是学术层面的研究活动，而兼职是一种获取利益的职业行为。这种行为一方面影响教师教学和研究的精力，另一方面影响到大学教师群体的情绪。并且这种示范会使得大学教师人心浮躁，从而影响教师的职业精神。对此，很多高校也都有内部的相关规定，但是这一乱象的解决，依然需要通过国家统一的立法进行规范。

此外，还有高校的学位授予和职称编制问题。现在很多授予学位和颁发学历证书的标准层面出现一定的混乱现象。比如在职硕士研究生和在职博士研究生与全日制的硕士、博士研究生的学历、学位没有区别。并且，在职攻读相关学位时，比应届的全日制学生还具有更多机会。这种无差别的认同造成的乱象必须加以解决。

当然，大学具有独立性，有学者认为，从法律调整对象之间的关系看，我国是社会主义国家，法律要体现出统治阶级的意志，定义为公法便在立法上能够体现国家的政治导向。如果定义为私法，则是个人自由意志的体现，那么立法趋向于自由。大学既是培养自由思想的地方，也是培养文明习惯的场所，因而相对的独立性更能实现大学的功能。但是，这个独立性不能建立在任性作为、无法可依的基础上，因而法律规范便成为现实必要。

总之，在社会转型过程中，由于旧的规则被打破，新的规则还不够健全，在新旧制度转换时期，不可避免地出现了一些乱象。要短期内解决这些问题，不至于造成不良影响，必须要采取法治化的措施。高等学校的治理需要立法，而从高校对法律的实施和执行情况看，有很多软性的指标，这些指标并不能通过案例的诉讼和判决来体现法律的实施和执行，而是根据法律规定对观察落实的情况进行量化考察，才能够看出法律实施后的绩效。高等学校治理需要立法，也需要法律来规范行政与教学、教师和学生、权利与责任及义务的关系。