新中国成立以来我国民办教师历史及启示——以H省N地区为例

胡 艳 刘 佳 姜思羽 邓楚琳

(北京师范大学教育学部教师教育研究所，北京 100875)

乡村或落后地区师资短缺是我国乃至世界上很多国家教育发展过程中长期面临的问题。在美国，乡村教师工资低、工作负荷重，工作条件艰苦、孤立，以及教师资格证要求高，成为招募和留住农村教师四大挑战。[1]俄罗斯、印度乡村学校长期面临着财政资源缺乏，信息不足和缺乏必要的文化设施，工作负担重等问题，致使乡村学校难以招募到教师，且在任教师流失率高。[2]非洲加纳，如何招到和留住有资质的教师同样是乡村学校长期面临的问题。[3]

如今，虽然国家实施了公费师范生、特岗教师，乡村教师支持计划等补充、稳定乡村教师队伍政策，但乡村教师队伍结构性短缺、骨干教师流失，工作投入等问题依然存在且短期内难以解决。我国当代教育史上，为解决农村教师短缺问题采取了民办教师(以下简称“民师”)政策，截止到2000年民师问题基本解决，民师在当代中国存在60年，他们一度是教育发展的主力。本研究希望通过对这一群体的历史研究，探讨民师政策在落后地区教师补充中的作用，及对今天教师队伍建设的借鉴。

一、研究方法及研究对象

民办教师是指由国家补助、集体支付工资，并经政府认定，长期从教的中小学教师。[4]自1951年第一次全国初等教育与师范教育会议上教育部提出“地方政府统筹与依靠群众办学相结合”，“提倡群众办学”[5]以来，招募本地有文化的农民作为乡村学校师资的重要补充屡次被国家政策确立，民师在长达30多年的时间里也成为乡村教师的主要来源(1986年，教育部才明确提出各地一律不得再吸收新民师，否则追究领导者责任。[6]137基于时间、经费和获取资料的方便程度，我们以H省N地区为例开展此研究。H省是我国的农业大省，其民师在全国民师队伍中比例最大。本研究通过历史文献资料、群体和个体访谈、实物收集等方式研究民师的历史。访谈对象主要是两个群体，一为曾经的民师，二是与民师招募、管理相关的人员。访谈对象的选取以工作时间长，经历民师政策实施的主要时期，且记忆力好，保存并愿意提供详细数据者为目标，具体选取N地区[注]N地区包括N市和N县，下文不再特别说明。的11位不同时期从教的民师、1位曾任乡村学校校长，1位乡教办主任、1位教育史志编撰人员，1位接待民师上访的行政部门干部(见表1)。

表1 主要受访人群基本信息

二、 民办教师——当代乡村教师补充的经验

中国素有民间办教育的传统，新中国建立初期，由于经济落后，教育基础薄弱，国家无力举办全民普及性教育，广大农村和偏远落后地区依袭传统，出现了依靠集体力量举办学校的情况，其师资则采用“能者为师”的办法，由公社、大队自行在村里聘用合适人选。这些人有一定的文化基础，并未受过专门训练，不占国家编制，仍具农民身份，我们统称“民办教师”。

根据民师发展的规模、影响，结合我国社会和教育发展的基本状况，本研究把民师的历史分为四个阶段：萌芽期(1949-1956)、蓬勃发展期(1957-1976)、整顿期(1977-1993)、消亡期(1994-2000)。具体情况如下：

(一) 民办教师的萌芽期(1949-1956)

新中国建立后，为实现“民族的、科学的、大众的文化教育”，[7]在基础教育领域，1951年第一次全国初等教育与师范教育会议上，教育部提出了“十年之内争取全国学龄儿童基本全部入学，今后五年内争取使全国学龄儿童80%入学”的目标。[8]在经济和教育基础极端落后的当时，国家不得不采取“两条腿走路”的方针实现这一目标，提出“各市县人民政府应根据群众需要与自愿的原则，提倡群众办学，如发动群众出工、出料、出钱修建校舍，添置校具，解决公杂费开支，聘请教师等”。[5]农村发动群众出钱、出人、出力办学，城市依靠工矿、机关办学成为当时办学的主要思路。民师作为教师队伍补充，特别是农村教师队伍的主要力量应运而生。

1949年以来最早的民师来自解放前设立的私立学校，1949年全国有小学、中学民师为10.5万人和2.8万人，占当时小学、中学教师总数的12.6%、42.4%。1951年提倡群众办学以来，民师特别是小学民师数量急剧上升。当年小学、中学民师分别占全国小学、中学教师总数的34.8%(42.5万)和31.2%(2.3万)。1954年教育部《关于整顿和发展民办小学的指示》颁布，政府逐渐承担更多的教育责任，将那些不是群众自愿，且难以支撑的民办小学改为公立，并增设公立小学。民办中小学数量减少，民师比例下降。到1956年，小学、中学民师分别占全国小学和中学教师总数的5.2%(9.1万)和0.8%(1497人)。[6]681-683

H省N地区的情况也如此，从有限的文献发现，N地区最早的民师出现在1950年代初。当时全区中小学开始全面恢复，公办教师数量不足，各地吸收有文化者为代课教师，这部分教师国家不发工资，由生产队记工分，为和公办教师区别，称之为民办教师。[9]260其实，记工分是人民公社时期，此期主要是由村里提供粮食，是粮薪制。

本研究访谈的TY1就是1949年成为民师的。当时中师肄业的他(因战乱未完成最后半年学业)接受短期培训后本可成为一名公办教师，因未到组织分配的土匪尚未肃清的地区从教，和自己的同学在本地办了一所小学，自封为校长，同学为教导主任，由此成为一名民师。当时不少民师是这个时间招募的，据称因师资匮乏，招募条件很松，只要有文化，即可从教。当时学校还会招募一些不发薪水纯尽义务的“义务教师”。“教师招够了，就不让这些义务教师来了”。笔者曾做的46位乡村教师口述史中有4位是此期成为民师的。他们有中师肄业，师资速成班毕业，也有私塾或高中肄业的。[10]

此期民师的薪水主要由村里统筹支付，TY1教师的薪水是145斤/月。[注]访谈者的原话：那时候的工资是按粮食发的，最低的小学教师工资是一月140斤麦子。教三四年级是一月145斤麦子。教五六年级是150斤到155斤麦。校长加五斤，就是160斤。我那时候是145斤麦。那个麦子是没脱壳的原粮，加工成面粉才能吃。粮食是由村里给的，是村里群众筹的，每个月都能按时拿到。(访谈时间2015年4月)当时国家规定村小教师最低工资标准每月不低于180-200斤粮食。[5]可见该村并未按国家要求发放。TY1刚开始办学时，他和合伙人都是义务老师，后来“村里给你拿钱，给你发粮食”。半年后，他又被上级派到邻村办学，工资依然每月145斤麦子。据称，这是当地农村的普遍情况。

可见，新中国最早的民师多数学历很低。1954年43%的小学教师不到初级师范水平，如果包括不到中师水平的教师则高达80%。[11]这些不合格的教师多为民办教师，但他们是当时农村稀有的知识者，承担起现代教育的重任。

(二) 民办教师队伍的飞速发展期(1957-1976年)

我国民师获得较大发展时期是“大跃进”和“文革”时期。

1.大跃进时期，民办教师急剧扩充

1950年代中后期，随着第一个五年计划的圆满实现，我国快速建设社会主义的热情被极大地激发。1956年教育部制定《十二年国民教育事业规划纲要》，明确提出7年内基本普及义务教育，1962年40%的高小毕业生升入初中，大力发展高中教育的目标。[12]1958年3月，教育部在第四次全国教育行政会议上提出，“反掉保守思想，促进教育事业大跃进”。同年9月，中共中央、国务院发布了《关于教育工作的指示》，提出“全国应在3年到5年的时间内，基本上完成扫除文盲、普及义务教育、农业合作社社社有中学和使学龄前儿童大多数都能入托儿所和幼儿园的任务”。[13]92在国家各方面条件有限的当时，如何实现教育的“大跃进”，“谁受益谁办学”是当时的普遍选择。

1957年，主管部门屡次指出小学教育的发展必须打破由国家包下来思想，在城市提倡街道、机关、厂矿企业办学；在农村，提倡群众办学，[13]123-125允许私人办学。[14]60年代初，刘少奇提出建立“两种教育制度、两种劳动制度”，鼓励农村举办半耕半读的农业中学，耕读小学。[15]

在国家政策的引导下，我国农村掀起了群众办学的热潮。大量的简易小学、耕读小学、农业中学出现。以小学为例，1958年小学生在校生比1957(6428.3万人)年增长34.41%，学龄儿童入学率上升到80.3%。[13]125其中，25.3%的小学生在民办小学就读。[6]322-329

在这样一个学校扩张的时代，师资缺乏可想而知。为此，各地主要采取“群众办学”，采取“‘志愿兵’的办法组织革命的教师队伍。……目前教师来源，主要是就地取材，能者为师”[16]。由此，民师得以迅速扩充。据统计，仅1958年，全国小学、中学民师达4.2万人、55.6万人，分别占全国小学、中学教师总数的13.8%和55.6%。[17]78同年H省77个县市分别增加民办小学、中学教师25034人、7252人。1959年，N地区共有民师4968人，占教师总数的24.6%。[9]260

这些民师一般是由队社通过领导举荐与群众推荐相结合的办法选聘，大多是本村本乡经过一定时间劳动的往届中小学毕业生，他们“一般政治质量好，工作热情，群众关系较好，文化水平不太高，没有教学经验，暂时教学有困难，经过培养提高，可以胜任教学工作”。[注]H省档案局资料：1958-全宗号J109-案卷号872。这和笔者研究一致。[注]这一时期各公社、大队，甚至村落都设有小学，教师多是公社、大队干部聘用的，他们一般考虑几个因素：一是有知识有文化；二是出身好；三是品行好。在教师聘用过程中，关系成为是否得到教职的隐性因素。参见：胡艳，郑新蓉.1949—1976年中国乡村教师的补充任用——基于口述史的研究[J].北京师范大学学报(社会科学版)，2018(4):15-25.

2. “文革”时期，民办教师数量迅速膨胀

“文革”期间是我国民师激增的时期。此期，由于鼓励生育，我国人口由7.3亿发展到9.4亿[18]33，在“上小学不出村，上初中不出队，上高中不出社”，以及农村普及小学五年教育，有条件的地区普及七年教育，大力提倡群众集体办学的政策影响下，[注]即所有公办小学下放到大队来办，国家不再投资或少投资小学教育，教师由大队记工分，国家不再发工资。参见：《中国教育年鉴》编辑部.中国教育年鉴(1949-1981)[M].北京：中国大百科全书出版社，1984:94。各地不顾条件盲目发展中小学校，学生人数激增。1957-1976年，我国小学在校生增加2.33倍，中学在校生增加9.29倍。[6]324如此庞大的在校生数必然带来师资的需求。1968年，山东两位教师提出了“侯王建议”被主管部门采纳，[6]701导致大量的公办学校下放为集体民办。同时，很多正规大专院校，包括师范院校停办、撤销或合并，中小学师资缺乏来源，各地采取前期提出的“就地取材，能者为师”的方略，民师的数量激增。

如H省N地区的公办教师回原籍任教后，农村特别是山区公立学校教师严重缺乏，各校不得不吸收民师来补充。[9]260据受访TW3老师反映：“1968年公办小学下放大队办学既是最艰难时期，又是教育大发展时期。原来有学校的村基础还好一些，原来没有学校的村困难更大，选校址、盖房子、买设备，选用教师等，都摆在村干部面前。好在乡村非常重视，今天开大会，明天开小会，安排专干亲自督导，全乡个个都忙起来，动起来，掀起了办学的热潮。”在这样的办学热潮下，民师被大量聘用，本研究访谈的12位民师中有9位是此期补充的。据TD老师反映，他们获得教职的方式是大队推荐：“1968年高中毕业以后回到老家了。……1969年，回去有一年多一点，大队通知说让我去学校当老师，那时基层行政单位是大队。”TX说：“当时公办教师缺口大，大部分都是民师，乡村90%的教师都是民师。那时候小学都是村里办的，公办老师一个学校也就一两个。我们村的小学9月份开学了，学校需要老师了，大队就通知让我去学校了。”

全国情况也如此。1957年，中、小学民师为14.1万人和1.68万人，分别占中小教师总数的7.5%和7.2%。但到1976年底，中、小学民师增加到341.6万人、98.7万人，分别占中、小学教师总数的64.6%和36.2%。[17]78H省的情况更是触目惊心，1978年，H省民办中、小学教师占中、小学教师总数的56.68%和83.99%，[19]773比文革初增长了约2倍。我们缺乏N地区的详尽数据，但1978年N区中、小学民师分别占中、小学教师总数的67%和90%。[9]260受访老师HL称：“我们那个村里(学校)占2/3多是民办教师”；TX所在学校“有一个公办校长走了之后，百分之百都是民办”。据称，不少农村学校全部是民师。可见，民师已经支撑起农村教育的大半边天。

(三) 民办教师队伍的整顿期(1977-1993年)

“文革”结束后，我国重启现代化历程。教育作为现代化的重要基础开始恢复，但教师队伍的质量令人堪忧。据统计，当时高中、初中、小学教师中合格学历者仅为33.2%、14.3%和28%。“有不少教师是中学程度教中学，小学程度教小学”。[20]教师队伍如此状况主要源于之前群众办学政策。民师整顿成为提升我国师资质量，规范用人制度的一项重要举措。

1.国家的政策引导

1978年，教育部出台《关于加强中小学教师队伍管理工作的意见》，要求对中小学教师队伍进行全面整顿，严格任用标准。对民师明确其任用需要经学校、大队提名，公社推荐，行政部门审查、批准，发给证书。[21]1980年《关于普及小学教育若干问题的决定》进一步提出，要逐步减少民师比例，每年通过安排一定的专用劳动指标，或师范院校招生培养等方式，分期分批将民师转为公办教师，几年内将其比例降到30%以下。[22]1983年，教育部出台《关于中小学教师队伍调整整顿和加强管理的意见》，要求从政治思想表现和工作态度、教育业务能力和教学效果、文化程度三方面对教师进行考核，考核成为民转公，或进入师范院校培养，或解聘的依据。[23]1986年，教育部提出各地一律不再吸收新的民师，否则追究领导责任。[6]137

1992年，国家教委等多部门发布《关于进一步改善和加强民办教师工作若干问题的意见》，明确提出“关、招、转、辞、退”的整顿方针：[24]关，停止吸收新的民师；招，师范学校定向招收民师；转，转优秀民师为公办；辞，指辞退不合格民师；退，让年老病残民师离岗退养。该政策成为相当长时期民师整顿的指导政策。

2.H省的民办教师整顿工作

H省的民师整顿是70年代末开始的。方式如下：

考核整顿。1978年秋，N县文教局根据省政府和N地区行署文件精神，采取异地整顿的方式，成立专门的工作队对全县6805人(占教师总数的77.8%)民师进行考核。根据文化、业务考核结果和群众评议，县文教局共任用5810名民办教师，辞退一批不称职者。[9]261

身份确立。1980年，N县按照省里部署对民师再次考核整顿，合格者为计划内名师，是年全县认定计划内民师5230人，[25]199以后又进行多次认定。1989年，H省采取“以评代整”的办法对民师进行身份确立，把获得聘任的民师列为计划内民师，由省教委颁发《中小学教师任职资格证书》和《中小学教师职务聘任证书》。是年全省共有30.37万民师转为计划内民师。[注]来源：该地区内部资料。

师范培养。1982年初，N区教育局下发通知，要求师范院校拨出专门名额给民师。1982、1983年两年，分别有197、480名民师经考试进入师范院校。[9]245随后，师范院校不定期面向民师招生，1988年有500名民师到中师学习。[9]173

公办招录。1987年，H省出台《关于1986年选招部分民办教师为公办教师的通知》，要求通过考试招录1982年后的计划内在职民师为公办教师。通过业务考核、文化考试、政审和体检，及向获得县级以上先进工作者和教龄长者倾斜的政策，全省有10000民师转为公办，其中一般教师占70.7%，中小学校长、教导主任占29.3%。[26]353随后，该省又进行了几次这样的转招考试。

经整顿，H省的民师数量急剧下降。1980-1992年间，民师数量下降20多万人，在整个教师队伍的比例由1980年的72.2%降到1992年的45.2%。[注]根据H省档案馆文件和教育年鉴提供的相关数据统计。参见：H省教育厅文件《X教人字[80]103号(1980年)》。X教育年鉴编纂委员会.X教育年鉴(1993)[M].X教育出版社，1993:719-721。

(四) 民办教师队伍的逐步消亡时期(1994-2000年)

1990年代，我国教育事业的发展由此前对“量”的满足转到对“质”的追求。1993年《中国教育改革和发展纲要》明确提出“必须把经济建设转到依靠科教进步和提高劳动者素质的轨道上来”。民师群体已不再适应高质量教育需求，解决民师问题成为必然。

1994年，李鹏总理在第二次全国教育工作会议上提出争取今后六七年内基本解决民师问题。[27]1996年，国家教委明确提出2000年教师队伍建设的目标：小学、初中教师学历合格率分别达到95%、80%以上，高中、职业中学教师学历合格率分别达到70%、60%左右。[28]1997年国务院办公厅发出《关于解决民办教师问题的通知》，提出“争取在本世纪末基本解决民办教师问题”，具体措施：实行地方责任制；全面贯彻关、转、招、辞、退的方针；分区规划，分步实施，逐年减少民办教师的数量。[29]民师整顿进入最后阶段。

H省在国家政策指导下全面解决民师问题。他们通过考试转正、师范院校培养、清退不合格者和违反政策者(如计划生育)，将符合转正条件的超龄民师采取退养等方式，解决留存民师问题。据访谈得知，此期民师转正更为宽松，1998年N区民师转正考试被临时取消，所有计划内民师转为国家正式教师。到2000年，民师整顿工作结束，民师成为历史。

三、 结论与启示

(一) 民办教师是新中国农村基础教育的重要支撑力量

我国普及教育的目标自晚清提出，到国民党统治时期制定严格的义务教育普及方案有半个世纪，却因师资匮乏，没有适宜的师资补充机制，及政治腐败和战乱等因素，到1949年小学学龄儿童入学率仅25%，中学生入学率为3%。[30]194自1949-2000年，我国基础教育，特别是农村基础教育获得了长足的进步，而发挥重要作用的是民师。我们从农村基础教育发展的四个阶段可窥其貌：

第一个时期(1956年之前)。民师是我国实现工农大众教育的基础。正是有了他们，一些地方建立了最早的现代学校，一些地方的学校有了较大的发展，中小学生入学率迅速提升，达到晚清以来最好的成绩(1956年小学学龄儿童入学率为62.6%，中学在校生增加3.97倍)。[6]324-337

第二个时期(1957-1976年)。“大跃进”和“文革”时期是农村基础教育发展最快的时期，也是民师激增的时期。虽然我们对此期的学校质量持怀疑态度，但此时确是农村基础教育基本普及的时期。1957-1976年，学龄儿童入学率增长到96%；中学在校生数增加8.29倍。[6]324-338在这个骄人的成绩背后是民师的坚守和付出。如果没有此期的基础，我国很难在2000年普及九年义务教育。

第三个时期(1977-1993年)。此期是国家主导下的基础教育发展时期，虽然此时民师因低学历、非专业，开始作为整顿对象被刻意减少，但民师依然是农村尤其是老少边穷地区义务教育的基础性力量。1977-1993年我国中学民师由65.8%(343.9万人)减少到34.8%(193万人)，小学民师由39.9%(127.3万人)减少到7.1%(22.6万人)。[17]78-79但他们主要在农村任教，是农村教育的基本力量。

第四个时期(1994-2000年)。此期国家制定了普及高质量义务教育的目标，主管部门也制定各种政策提升教师队伍的质量。经历了半个世纪的民师通过“关、转、招、辞、退”等方式被清除出基础教育师资队伍。

总之，民师是新中国农村基础教育发展的中坚力量，他也许未必提供高质量的知识教育，但在培养学生的集体意识、劳动习惯、基本读写算知识，以及踏实做人等方面甚至好于今天。

(二) 民办教师是政府补充教师的权宜之计

新中国民师产生发展一直是政府主导的结果。无论是初期，还是民师补充较快的“大跃进”“文革”时期，国家从未把民师作为中小学师资的正规补充渠道，而是把它作为经济、教育不发达但民众需要基本教育的现实情境下的权宜之计。

新中国成立初期，我国提出的“十年之内争取全国学龄儿童基本上全部入学，五年之内争取全国学龄儿童80%入学”的目标就当时的条件而言是不可能实现的。地方政府统筹和依靠群众办学相结合成为素有民间办学传统的我国首选策略，也成为不同时期促进教育发展权宜之计。无论是“以民办为主，国家补助为辅”，鼓励“群众自办自管”，采取“就地取材，能者为师”的方式，还是60年代末的“侯王建议”，都体现出国家面对有限的条件与人民群众强烈需求之间巨大矛盾时，在人、财、物极度匮乏的年代为普及教育而不得不为之的选择。正是有此种另辟蹊径，农村教育现代化才成为可能。

(三) 民办教师任用给今天教育落后地区师资补充的启示

后发展国家和地区要实现教育的现代化，到底是等各方面条件具备后开展，还是创造条件因陋就简同步进行？我国显然是选择了后者。我国农村基础教育的发展是国家与基层组织，甚至农民自己共担教育责任的结果。这使我国农村教育两个特点：一是基层政府(大队、公社)把本地教育发展视为己任。二是师资任用以本村本土为原则。这两个特点使得当时农村教育具有别样的风景。

研究发现，当基层政府把本地教育发展视为己任时，就会用尽心思，尽其所能为本地的孩子提供较好的教育条件(笔者这些年做的口述史访谈证实这点)。社队把当地最好建筑，如祠堂、庙宇、地主的宅院，甚至队、社的办公室、仓库等作为校舍。在学校建设发展的历程中，社队倾其所能帮助学校建造、修缮校舍。[10]为了让教师安心从教，社队给教师提供远高于农民的待遇。如很多受访教师都说，在集体劳动时代，自己的工资是以工分加补贴的形式获得，工分基本是按满劳力拿，远高于一般农民所得的工分额度(除非体力强壮又不惜力者，很少有农民能拿到满工分)。这也是改革开放之前农村民师具有相当吸引力的重要因素。

由于学校是社队自己办的，教师又是本地人，学校和农村社会，教师与学生及家长关系密切。当时的农村学校，师生都要以“学农”的形式参加本社队的生产劳动，学校也要开设与农业生产有关的课程。[31]其结果一方面加强了学校与农村社会的联系，另一方面也强化了乡村教师的身份感。作为本村子弟，教师最大的优势是熟知本地的风土人情，学生的家庭背景、性格特征、兴趣爱好，在农村这种熟人社会中，教师以己之子侄教育承担者的角色对待自己的工作，虽然其专业水平不一定很高，但他们普遍尽心尽力，且极其稳定，也更易得到家长、乡亲的支持，不存在如今大学毕业生由于异地分配产生的“水土不服”和隔膜。

今天，国家越来越渗透教育的方方面面并承担所有责任，其好处是各地基础教育的发展有了国家强力的支持，不会因地方发展基础薄弱，或地方行政的不作为受影响；其弊病是割裂了学校与乡村社会(或者社区)的关系、责任。事实上，随着现代教育的全面铺开，国家力量的全面渗透，学校与乡村社会越来越疏离，学校培养出来的人也越来越远离乡村，乡村空心化，乡村的发展由此受阻。今天，我们在探讨乡村教育建设问题之时，应该重新思考基层组织在其中的责任，思考如何加强乡村学校与乡村社会之间的关系，思考乡村教师的任用的本地化问题。