公共治理理论对我国协商治理的有效适用及其梗阻破解

摘 要：协商治理是公共治理理论的重要组成部分。中国特色社会主义协商治理必须首先解决西方公共治理理论在中国的有效适用问题，而不是将西方治理理论在中国社会进行简单嫁接。当下中国协商治理面临的困境主要是：协商治理研究的泛化倾向、协商治理主体的权威流失、协商治理官本位思想浓厚、协商治理共识难以形成。破解之策在于：建构中国特色社会主义协商治理的话语体系、确立中国特色社会主义协商治理的主体权威、整合中国特色社会主义协商治理多元主体的利益、建构中国特色社会主义协商治理的现代模式。

关键词：治理;治理理论;协商治理;有效适用

中图分类号：D610

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2019）06-0047-07

自1989年世界銀行描述非洲经济社会发展时首次使用“治理危机”一词，“治理”便因其适用性而被多学科采用，广泛运用于处理市场失灵与政府失效问题。与此同时，“协商民主”也成为西方学者研究对象，1980年约瑟夫·毕塞特所撰《协商民主：共和政府的多数原则》一文中第一次作为学术用语正式出现。在西方语境中，治理是相对于新公共管理，协商民主则是相对于代议制民主而言的。20世纪90年代，两者引入中国后，受到国内理论界的“追捧”，实现了“碰撞”与“融合”，学者们意图以治理理论解决改革后中国社会的种种症结，但实际收效甚微。

毋庸置疑，在西方治理理论影响下，一定程度上推进了中国民主政治建设。但“舶来品”的本性，也使得两者在中国“土壤”出现种种不适的情形。这种不适根源于西方治理理论在中国社会的简单嫁接，并带有西方意识形态色彩，以及西方治理理论面对深度改革变化的中国社会“无所适从”。本文的要义是：西方治理理论的有效适用必须解答“中国问题”，并根据改革的不断深入作出相应调整。

一、从西方治理理论的适用性到中国协商治理的逻辑理路

20世纪90年代，“治理”成为公共管理领域的时髦词汇，也成为叙述公共现象的频繁用语。所谓治理一般理解为“各种公共或私人组织、个人或机构管理其共同事务的诸多方式的总和”[1]。随着西方社会对治理的主体、类型、目标、模式等方面研究的持续深入，已经建构起了相对比较完善的理论体系，在西方社会表现出的解释力和影响力日趋增强，并在西方政府和民众之中达成了基本共识。当下，治理理论的“有用性”已是不争的事实。中国语境下的国家治理“兼顾了转型社会国家的主导作用和治理理念所强调的社会诉求，同时实践过程中国家治理可表现为一个结构性的动态均衡调试的过程”[2]。这种中国式国家治理在内涵、形式、运转等方面与西方式治理存在差异。同样，中国的治理在哪些领域以及多大程度上借鉴西方公共治理理论也一直存在争议。“协商民主作为中国民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式”[3]，也是国家治理的一种形式。本文将国家治理的“协商民主”界定为“协商治理”，以充分体现协商民主是以实现国家治理现代化为价值旨归，国家治理现代化需以协商民主为基本依托。笔者认为，西方公共治理理论对我国协商治理的有效适用主要体现在目标、理论、实践三个层面上。

首先，目标层面上。目标是问题产生的本真，治理理论适用性的研究必须首先回归到目标，即作为后发国家引用治理理论的根本目的。1987年6月邓小平在《改革的步子要加快》一文中，具体到改革的目标时鲜明指出：“我们的改革要达到一个什么目的呢？总的目的是要有利于巩固社会主义制度，有利于巩固党的领导，有利于在党的领导和社会主义制度下发展生产力。”[4]241党的十八届三中全会提出将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标”[5]，强调在中国特色社会主义制度的前提下对改革开放以来中国治理模式进行全面修正，从而实现国家治理现代化。以上两者表述上虽有不同，改革的目标是一致的，即要实现国家的现代化。后发国家治理的目标与西方社会是高度一致的，但也必须注意到治理理论的产生、发展、成熟是伴随西方国家实现现代化的过程，其成长的环境与后发国家不尽相同。发展进程不一致，也就导致了治理理论的“水土不服”，尽管后发国家与先发国家的期望目标都是实现“国家治理现代化”。

其次，理论层面上。治理理论有效适用的基本预设是着眼于解决中国社会的实际问题，不断完善国家的治理体系、提升国家治理能力。而理论上的偏差就在于，照搬西方的治理理论、简单套用治理模型、高估治理效能，特别是对西方的治理理论在意识形态上不设防，加大了治理的政治风险，极易导致改革的失败。而对中国社会现实存在的问题刻意回避或轻描淡写，一面高喊要实现治理现代化，一面对什么是“数字化治理”“跨界治理”“多元主体治理”等一知半解，把治理变成了“口号”。更有甚者，一边强调政府治理要实现“大数据分析治理”、社会治理要实现“网格化治理”，一边政府网站连信息公开都无法做到、基层社区缺少应有的电脑设备。

最后，实践层面上。中国协商治理存在理论与实践背离的问题，根源在缺少本土化。本土化不仅是理论上的建构，更需在实践上强化对国家现实的认知、问题的解决。借鉴西方治理理论需要借助西方治理工具，但更需结合中国实际，从应然比照、检视中国的现实和问题，从而触发本土理论形成，更有效解决实际问题。尤其应当警惕的是，在缺少本土化的条件下，运用西方治理理论容易造成误解中国的现实与问题，势必增加治理成本，影响协商治理的效果。可以确定的是，治理理论即使在西方社会也非“万能”，也有“失效”“失败”。2008年美国金融危机引发全球性经济问题，其影响持续至今。2018年12月美国府院之争引发“美国政府关门”，致使80万联邦雇员“失业”，几天内美国股市蒸发2.5万亿美元。这些事例实则是治理危机。引申到西方国家存在的“民主竞选举混乱”“民粹主义盛行”“暴力恐怖事件频发”“难民危机爆发”等问题，都是西方国家治理危机的主要表症。

二、当代中国语境下协商治理面临的困境

本土化协商治理理论构建绝不能无视对西方协商治理理论的借鉴，西方协商治理理论相对中国协商治理理论客观上具有“先在性”，没有借鉴就无法实现最终的超越，而“对西方公共治理理论的适用在中国的意义主要体现在过程意义上”[6]。那么，对本土“问题”的精准把握就必须从治理的过程意义着手。当代中国语境下，协商治理的突出问题主要表现在以下几方面。

首先，协商治理研究的泛化倾向。一是“协商”相关概念的泛化。“合作”“协商”“协作”“协同”“互动”等时髦词汇充斥在理论研究之中，陷入对各种词汇的解读，从词源学释义“协商”，或者诡辩“协商”与“民主”的关系问题，又或者建构一些“分辨率”极低的治理理论范式。我们不否认，从词源学角度开启理论研究有一定的价值和意义，但极易导致受众误解：既然采用了协商的模式，又怎会不民主呢？既然需要民主，协商便是选择的模式之一。协商与民主本就不可分割，协商原就是民主的内在属性。而对于“协商”如何体现中國特色、中西方“协商”差异何在、中国语境下如何走出中国路径等问题置之不理。笔者认为，与其耗费精力研究概念和定义，不如俯身探寻中国语境下协商治理的实际状况，直面中国协商治理的现实问题。二是协商治理的意识形态泛化。意识形态是一种观念的集合，自19世纪初法国哲学家特拉西提出“意识形态”概念以来，意识形态问题极受关注。中西方协商治理的语境存在明显差异，中国的民主政治道路与西方不同。我们从不否认中西方在意识形态领域的分歧和斗争，但在对待理论研究的态度上，一些学者“天然”地认为西方理论的“先进性”，基于西方语境下“多元”“平等”“民主”等概念对中国协商治理泛泛而谈，又不加思考和处理应用于中国社会。在具体研究中又未能有效平衡意识形态性与学术性，以意识形态性冲淡了学术性，失衡导致协商治理理论适用性不强或缺乏。固然中国协商治理的制度前提是社会主义，社会主义为其提供了基本适用场域。社会主义制度的优越性不代表当下的社会主义在所有领域都必然优于资本主义，学术层面的中国协商治理应着眼于应然上，为国家治理提供更多的理论支撑，避免协商治理理论研究替代意识形态宣传，从而失去客观性。

其次，协商治理主体的权威流失。从“1949年9月中国人民政治协商会议成功召开，中国协商型政治模式由思想上升为国家政治制度的范畴，标志着中国协商型政治模式的雏形正式形成”[7]，再到在十八大报告首次提出“协商民主”、十八届三中全会作出重要部署，到党的十九大提出要“推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”[8]，内涵不断丰富和拓展。应该看到，中国协商治理理论与实践皆是在中国共产党领导之下形成的，协商治理的成功推进需要执政党不断积聚政治权威。《论语·子路》中有“上好礼，则民莫敢不敬;上好义，则民莫敢不服;上好信，则民莫敢不用情。”良好的政治形象是中国共产党作为无产阶级政党的题中之义，中国共产党同时又是执政党，良好的执政形象直接关系到执政的合法性以及协商治理的持续深入发展。但是，腐败现象和形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风“四风”问题对执政党形象造成了极大的损害，掉入“塔西佗陷阱”的风险始终存在，协商治理主体的权威正在流失。治理无疑是需要权威的，如果民众对政府制定的政策无论对错总是持有怀疑的态度，治理效力会“大打折扣”，协商便难以进行，协商治理将成为不可能。中国协商治理的主体中国共产党需要平衡各种利益关系，彰显多元主体的和谐共治，勇于承担起中华民族伟大复兴的责任和使命。

再次，协商治理官本位思想浓厚。“官本位”概念源于20世纪80年代，相对于西方经济中的“金本位”。在中国传统社会中官本位思想主要特征表现为：以“官”意志为转移的制度安排，以“官”为本的价值取向，以“官”为尊的社会地位标准。中国两千多年的封建专制文化致使官本位思想渗透到社会的各个层面。时至今日，官本位一直没有得到根除，反而渗透在当下的科层制中。追本溯源，滋生“四风”现象的土壤和源泉则是不断延续和巩固了数千年的“官本位”思想。这里仅从官本位对协商治理效率的影响和协商治理失败的可能上作出阐释。一方面，官本位导致了协商治理效率的低下。官僚系统是通过运行而发挥功能并实现其职能的。由于官本位思想的影响，协商民主化程度不高、协商主体相互推诿、协商决策失误责任模糊、行政执行不力，如“上有政策、下有对策”;搞“土政策”，自行其是;断章取义，打擦边球，阳奉阴违，拒不执行;照搬照抄，敷衍了事;左顾右盼，等待观望;讨价还价，互相攀比等，民众常常抱怨，“党和国家的政策是好的，可到了贯彻落实执行时就成了一纸空文”。另一方面，官本位导致的党内腐败问题增大了协商治理失败的可能。由于官本位思想的影响，社会精英们涌入公职领域，居高不下的公务员考试人数即是最好例证。而高素质人才和低收入回报的极大反差，容易使公职人员产生心理失衡，这是腐败犯罪的很重要的要件。社会精英作为协商治理的重要主体之一，他们的堕落腐败表面是一个阶层的问题，实则损害的是大众的利益，协商治理就极有可能失败。社会精英应当充当道德的引领者，执政党应该全面从严治党恪守全心全意为人民服务的宗旨，为协商治理营造良好的社会氛围和政治生态，这是建立公正、开放、法治的现代社会结构的必然选择。

最后，协商治理共识难以形成。“共识”在人类开始群居之时便已存在，因为有了共识，才出现了合理的社会分工，从而提高了生产力，推进了人类文明进步。就理论层面而言，“共识是一种让一个多样化团体在不发生冲突的情况下作出决策的方法。”早在1965年美国学者托马斯·佩恩就已经认识到共识在国家统治中的重要作用，认为其是“理解美国政治场景和政治系统的一个重要的工具和独特视角”[9]。当下，中国语境下协商治理共识难以形成的原因集中表现在“全面深化改革的共识难以形成”。党的十八届三中全会描绘了全面深化改革的“新目标”“新期待”“新蓝图”，党的十九大报告中又指出了“坚持全面深化改革是构成新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一”[8]。“怎样治理社会主义社会这样全新的社会，是一项前无古人的事业，没有先例可循。”[10]治理的难度可想而知，而要实现“国家治理现代化”，改革就必须持续、全面、深入到国家社会的各个领域和角落。“改革”与“全面深化改革”的最大区别就在改革的广度和深度不同。无论是既得利益者还是民众，在改革之初对于改革是有基本共识的，各主体都想把“蛋糕做大”，因而改革能够得以起步和推进。而当改革进入深水区和攻坚期，触及既得利益者根本利益时，情势就发生了变化。既得利益者不愿意割舍原本通过权力获取的利益，阻挠改革深入从而影响利益分享便成为了既得利益者内部的新共识。对民众而言，“让全体人民共享改革发展成果”是当代中国共产党执政的基本理念和政治承诺，如果改革开放四十年的成果无法实现公平“共享”，民众丧失继续改革的信心和动力，改革同样难以持续。而如果作为协商治理重要主体的既得利益者和民众都无法达成共识，公共治理继续依靠权力博弈进行，那么，既得利益者就会成为改革的“阻挠者”，民众成为改革的“旁观者”，甚至“反对者”，治理就会演变成为精英阶层“自娱自乐”的游戏。缺少基本共识使得推进协商治理适用成为各利益主体谋求私利的工具，政治发展沦为统治者维护既得利益作出的最低限度的妥协，最终导致协商治理失败。

三、中国特色社会主义协商治理的梗阻破解

西方公共治理理论适用于当下中国只能体现在工具层面。协商治理作为国家治理中的重要组成部分，在实践中已然成为中国政治经济文化体制改革的工具之一。上文已经详尽阐述了当代中国协商治理面临的问题，但更亟需我们解决的是中国协商治理在当下语境所遭遇的梗阻。这一系列问题的解决必须借鉴西方治理理论的工具理性，立足于对中国现实的深入理解和精准把握，促成中国协商治理理论与当下中国实践的双向互动，构建起中国特色社会主义协商治理体系，从而凸显“超越西方公共治理理论”在国家治理现代化中的意义与价值。

首先，中国特色社会主义协商治理的话语体系建构。资本主义社会之所以屹立数百年而不倒，除了创造了高度发达的生产力以外，还由于构建了一套“自由、平等、民主”的价值体系。中国特色社会主义协商治理首先需要规避的就是西方公共治理理论的意识形态“陷阱”。近年来，我国协商治理研究中存在一些不良倾向：不了解中国国情、不结合当下实际、不坚持问题导向，只是提出一些“华丽词藻”、建构一些繁琐模型，实现了所谓的“高端大气上档次”，但是最终既不能够推动理论创新，又没有解决实际问题，又落入了认知“陷阱”。中国作为一个拥有14亿人口、2018年经济总量突破90万亿元的大国，不能没有与大国地位相称的话语体系。因此，建构中国特色的根本目标、践行场域、基层实践的协商治理话语体系尤为重要。

其一，以“实现中华民族伟大复兴的中国梦”为根本目标。协商治理的有效推进，需要全体中国人民勠力同心、团结协作。“开放”与“改革”是当下中国不能规避的现实处境。一方面，经济快速发展、思想观念多元、社会急剧变迁，中国国际地位和综合国力快速提升。另一方面，也面临着教育就业、收入分配、社会保障、环境健康、安全保障等现代治理难题。如何应对破解？需要在坚持中国共产党的领导下，依赖全体公民，政府、企业和社会等多元主体广泛参与，推进全面深化改革，实现多方合力共赢。实现中华民族伟大复兴的中国梦是协商治理的根本目标。从宏观来说，协商治理是推进当代中国现代化进程、助推中华民族伟大复兴的中国梦实现的有力保障;从中观来说，协商治理是调优中国经济结构、缩小地区间发展差距、缓解矛盾冲突、促进社会公平正义的保障，能够推促中国民主政治发展、提升法治化水平、促进社会公平;从微观来说，协商治理是实现最广大人民根本利益的有效保障，强化民众的公民意识，让每个公民的权利都能得到全面保障，每个公民均等获取幸福梦想的机会。

其二，以“全面深化改革”为践行场域。从“管理”到“治理”的跨越是全面深化改革的“破题”之举。以往的改革，我们将更多的精力集中在行政管理、社会管理、政府管理等领域，而十八届三中全会提出国家治理现代化的范畴包括政府治理、社会治理、社区治理、非政府组织治理以及公司治理等，旨在通过“全面深化改革”完善“政治”“经济”“文化”“社会”“生态文明”“党的建设”等各领域制度和规则的建立与完善、执行以及监督和问责，实现党和国家各项事务制度化、规范化、程序化。“全面深化改革”为推进中国特色社会主义协商治理提供了践行场域。在全面深化改革中确立起“积极稳妥地推进市场化改革”“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发”“让发展成果更多更公平惠及全体人民”“以改革激发全面建设社会主义现代化国家的不竭动力”等改革价值取向，这些都是我国协商治理理念的体现，都应体现在协商治理话语体系中。

其三，以“基层实践”为基本素材。我国协商治理呈现出党和政府自上而下的治理与公民自下而上治理的有机结合，具有良好的适用性与广阔的推广空间，与我国的协商政治具有高度的契合性。基层一直都是我国协商治理的重心，基层实践活动为话语体系的构建提供了丰富素材，只有在实践中产生、检验、完善的协商治理形式才具有说服力。例如：1999年浙江温岭在松门镇率先在全国开启了“民主恳谈”试验，而后又将民主恳谈与人大制度相结合，尝试进行了“参与式预算改革”，并形成了以民主恳谈为核心的基层民主实践“温岭模式”;北京市东城区从2008年开始率先开展了“参与式治理”的模式，建立主体多元、过程开放、民主平等、有序协商、结果可控的“自下而上”治理模式，推进由“替民做主”到“由民做主”的转变，实现了政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动;“贵州省遵义市凤冈县开展的‘四直为民'，即‘党群直议、干群直通、县乡直达、民生直办'较好的作出了示范，形成了表率，将地方治理中的三种关系——上行（下对上）、平行（部门之间）、下行（上对下）绘成一副全面构建协商型地方治理模式的图谱。”[11]与协商治理实践发展同步的是协商治理话语体系也随之得以建构，并不断衍生和完善。

其次，中国特色社会主义协商治理的主体权威确立。权威是维护社会秩序的必要机制，政治权威是政治权力的合法化来源，政党处于政治秩序的核心位置。党的领导不可动摇的基础是作为执政党的中国共产党必须具有高度权威性。“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。”[8]其中蕴藏着当代国家治理的根本逻辑：协商治理必须坚持中国共产党的领导，党的权威是保证协商治理有效推进的重要保障。

一方面，制度治党的刚性约束。“我将无我，不负人民”是习近平2019年3月在羅马会见意大利众议长菲科时提出来的，这与中国共产党“为人民服务”的宗旨高度契合，中国共产党从根本上就与世界上其他政党有着根本区别。“为人民服务”的价值理念需要借助制度化才能得以运行，只有正常运转才能确保协商治理。很难想象一个制度“形同虚设”的政党可以实施有效的协商治理，况且中国是一个超大型的社会，制度的设置更需全面、严密、科学。经验治国已经成为“过去时”，制度治理、规矩治理是中国式协商治理的核心组件。党的十八大以来，制度治党逐步贯彻实施至党建工作的全过程。“全面从严治党制度化与常态化的治理张力，突破了‘运动式整治'的内在限界”[12]，改进了党的领导方式和执政方式，重塑了党的执政形象，增强了党的协商治理权威。主要做法即：势必把纪律规矩立得更严，使各项纪律规矩真正成为带电的“高压线”，防止出现“破窗效应”;必须把制度笼子扎得更牢，《中国共产党党内监督条例》为权力“笼子”加“固”挂“锁”，意在形成“不敢腐的惩戒机制”“不能腐的防范机制”“不易腐的保障机制”;务必把“关键少数”管得更紧，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》明确了党员干部的基本要求，而领导干部作为“关键少数”更应当在其中承担责任和接受监督。此外，思想建党和制度治党需同向发力才能产生更大“威力”，加强党员干部内在的主观世界改造，坚定理想信念，补足精神之“钙”。惟其如此，思想建党和制度治党才能形成“全面”合力，凸显“从严”功能，增强“治党”实效。

另一方面，政府治理效能的提高。政治权威的确立还取决于政府治理效能，即执政党和政府机构促进经济健康持续发展、人民物质文化生活水平不断提升、社会公平公正和谐有序以及增进国民对政治纲领和民族国家的认同等。当下中国经济已经持续了近40年的高速发展，但相比发达国家，在生产力发展状况、经济总量和人均经济指数水平上仍有相当差距，特别是我国社会主要矛盾转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，凸显出国民不仅对物质文化生活有更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益提升。同时，也显现出经济发展并非政治权威存续的唯一理由。从国外现代化的经验和教训看，国家在实现初步现代化后，其政治权威会因国民对现状满意度的下降而逐渐削弱。原因来自多方面，其中，严重的社会不公是一个重要原因。需要特别注意的是，市场经济的运行并不必然地带来成果的公平享有，我国改革开发和科技进步所带来的物质成果并未公平惠及全体人民是基本事实，致使部分人心态扭曲开始怀念过去的“均穷”生活;司法领域的不公正，权力成了法律的代名词，金钱猥亵着法律，弱势群体的正当权益很难从根本上得到保护，光靠社会救济显然是不行的;教育资源的不均衡，让贫民子弟很难“鲤鱼跳龙门”，农村子弟就读“211院校”“985高校”的比例正在逐年下降等诸如此类问题。这些问题的存在都一定程度上影响着中国共产党的政治权威。因此，必须通过提高政府治理效能，将人民的利益作为价值取向的主线，努力在社会中确立公正的道德评价机制、公正合理的收入分配机制、平等的就业创业机制等，以体现中国特色社会主义制度的内在要求。

再次，中国特色社会主义协商治理多元主体利益整合。本文所主张的中国特色社会主义协商治理之路强调，在中国共产党坚强领导下，实现政府、参政党、公民、社会组织、利益团体的协商共治格局。基于中国语境，协商治理的有效适用是要在多元主体之间对全面深化改革达成共识，而共识的达成又依赖于多元主体间利益的有效整合。多元主体利益整合并非是消除各利益攸关方的差别，而是要通过“民主”与“法治”协调利益关系，化解利益矛盾，使整个社会形成一个“各尽其能、各得其所、各方利益协调发展”的利益共同体。

其一，以“民主”为前提协调各主体间利益关系。建立利益表达机制，畅通各种渠道让民众表达合理利益诉求。特别是全面深化改革进入攻坚期后，更要注重发挥已经比较完善的“人民代表大会制度”和“中国共产党领导的多党合作与政治协商”在利益表达中的作用。同时还要注重非政府组织、城乡基层自治组织和微信微博等新媒体在利益表达中的作用，为党发挥利益整合功能提供信息支持;建立利益分配機制，党紧紧把握时代的脉搏，掌握好不同历史时期公平的标准和尺度，坚定“公平”是利益分配的核心原则不动摇，确保社会各阶层享有平等受教育和就业的权利实现收入分配起点公平，完善按劳分配和按要素分配制度实现收入分配过程公平，调节收入差距实现收入分配结果公平;建立利益均衡机制，对改革中出现的弱势群体，比如农民、残疾人群体、下岗职工、退伍转业军人等，由国家进行合理规范的利益补偿，以使其符合正义之要求。

其二，以“法治”为基础规范各利益主体的行为。与西方自由竞争性民主相区别，中国协商民主注重求同存异。全面深化改革意味着利益的重新分配和调整，不可能“一步到位”充分满足各主体的利益，但可以形成的共识是全面深化改革代表了最广大人民的根本利益，实际效果上实现了大多数人绝对利益的增加，包括既得利益群体、利益集团。但这种情势只能在短时间内保持各利益群体的均势，不排除既得利益群体在某些利益受损时失去理性，如果缺少法治的规定和制约很难保证各利益主体不出现过激行为。长期保持多元协商主体和谐共进就必须全面推进依法治国，在法律上体现协商主体地位平等、协商过程程序公正和协商结果公平。建议在《宪法》正文中对中国共产党的领导地位进一步确立，使中国共产党作为执政党的领导权完全纳入宪法轨道;将政府的一切行为都纳入法治轨道，消除公职人员的特权思想和公权力行使中的特权行为，对公权力的行使通过法律加以引导和规约，特别是正在全面推行的政府购买公共服务行为，需要建立健全法律制度加以规范;加快《社会组织法》立法进程，在法律上支持社会组织的发展，明确社会组织的产权属性并加大保护力度。

最后，中国特色社会主义协商治理的现代市场建构。党的十九大重申了“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”正确处理政府与市场关系的原则。中国协商治理的堵点就在于难以处理好“国家—市场—社会”的“三角”关系。市场决定性作用发挥阻滞带来社会秩序稳定性艰难维系，社会秩序稳定性丧失会直接导致国家治理现代化的失败。“国家—市场—社会”三者中市场处于关键位置。国有企业特别是垄断央企效率低下与强大的部门利益，严重阻碍着现代市场的建构，增加了中国特色社会主义协商治理的难度，其改革事关整个协商治理的成败。这一问题的解决，关键在于回答两个方面的问题。

问题一：中国要不要大力发展国有企业？我国作为社会主义性质的国家，国有企业和国有经济的发展壮大毋庸置疑。但社会中总是充斥着所谓“私有化”“去国有化”，操弄所谓“国进民退”的话题，将此问题当成纯经济问题片面解读。对于一个社会主义国家，要不要大力发展国有企业不仅是经济问题，更是政治问题，对这一问题的解答必须旗帜鲜明。一是马克思、恩格斯早就指出，“未来的社会主义社会的经济基础是生产资料公有制，因为只有社会占有生产资料，才能够与生产力的社会性质相适应。在公有制基础上组织生产，这正是社会主义制度同资本主义制度的‘具有决定意义的差别所在'”[13];二是经济基础决定上层建筑，没有自己的经济基础，政权是不牢固的，建立和发展国有经济是巩固中国共产党执政基础的需要;三是我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，这就决定了所有制结构中“主体”与“补充”是客观的事实存在，只有公有制经济占主体地位、非公有制经济作为社会主义经济的补充而存在，才能体现整个社会的社会主义性质。在社会主义市场经济体制下，公有制经济的主体地位和国有经济的主导作用的确立，主要依靠公有制经济自身在竞争中的优势获取;四是建立和发展国有经济，才能发挥和加强国有经济的主导作用，是实现共同富裕的基础。

问题二：国有企业和民营企业应有之关系如何？长期以来，中国市场一直存在“一家两制”的现象。理论上，国有企业是政府的，当国有企业具有“国民经济主体”的法律地位时，行业准入政策和政府所有的其他产业政策不可能不偏向国有企业，否则就会使人们对政府政策本身的正当性提出疑问。改革开放40年来，民营企业栉风沐雨、敢闯敢干，民营经济从小到大、由弱变强，在稳定增长、促进创新、增加就业、改善民生等方面发挥了重要作用。民营经济始终是稳定经济的重要基础，也是经济持续健康发展的重要力量，其历史贡献和作用地位不容置疑。从强调“两个毫无动摇”，到重申“三个没有变”，党促进国有企业和民营企业共同发展的决心毫不动摇。但在市场中民营企业与国有企业处于不平等地位是基本事实。在我国，“国有企业与民营企业不是非此即彼、此消彼长、相互对立的关系，而是相辅相成、取长补短、共同进步的关系，二者共同为我国社会主义现代化强国建设贡献力量”[14]，现代市场构建的关键在于建立国有企业和民营企业的平等关系。

四、余论

1992年邓小平在南巡谈话中提到：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”[4]372时间节点将近，能不能实现“更加成熟、更加定型的制度”，以“为人民服务”为核心价值理念的中国共产党需要在理论和实践上作出更多努力。同时需要特别强调的是，协商治理更多的是实践性的问题。西方治理理论的有效适用不仅要体现在中国特色协商治理理论创新上，更要在纷繁复杂的协商治理实践中彰显其应用价值。

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【责任编辑：闫生金】