新时代农村基层党建与精准扶贫的互动及协同推进析论

2019-08-17张露露

理论导刊 2019年6期

张露露

摘要：农村基层党建与精准扶贫由传统的各自单线发展到当前的协同推进，是两者关系演变的基本规律，其原因在于两者能够在同一时空领域内发挥优势叠加和互补功能，即党建带扶贫、扶贫促党建、党建与扶贫协同推进。各地在实践中探索出了“党支部+结对帮扶”“党支部+合作社”“党支部+X+贫困户”等多种形式。新时代需实现农村基层党建的目标与精准扶贫目标的有机结合，农村基层党组织的制度落实与贫困户的利益保障有机结合，农村党员队伍建设与扶贫干部选拔工作有机结合，以及农村党员干部作风建设与贫困群众精神脱贫的有机结合，由此更好地深化两者的协同推进与发展。

关键词：新时代;农村基层党建;精准扶贫;协同推进;基层治理

中图分类号：D267.2

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2019）06-0075-05

党的十九大报告指出，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽。这是新时代打赢脱贫攻坚战的总目标。当前，精准扶贫、精准脱贫已成为我国基层治理乃至国家治理的基本议题之一。新中国成立近70年来尤其是改革开放以来，我国的扶贫治理体系不断完善，精准扶贫和精准脱贫工作也取得了很大实效，但当前农村地区尤其是偏远农村地区的贫困问题依然是新时代彻底打赢脱贫攻坚战的重中之重。有学者曾提出过这种隐忧：农村扶贫治理的主要问题从上世纪90年代已经开始出现，各种政策在如何瞄准穷人和扶贫资源如何有效传递到真正的穷人这些问题上一直未能有根本的突破[1]。因此，如何更好地落实扶贫脱贫相关工作，切实提高扶贫治理绩效，仍是今后一段时期我国彻底摆脱“贫困陷阱”（poverty trap）[2]的主攻方向。对此，习近平强调要把扶贫开发同基层组织建设有机结合起来，抓好以村党组织为核心的村级组织配套建设，把基层组织建设成为带领乡亲们脱贫致富、维护农村稳定的坚强领导核心[3]。这为新时代打赢脱贫攻坚战提供了一条具体思路。那么，扶贫工作与我国农村基层党组织建设的关系是如何演变的？两者在当前的实践中有哪些互动形式？它们为何能够实现良性互动，以及怎样才能进一步深化农村基层党建和精准扶贫的协同推进？笔者将对此作一分析，以期更好地筑牢基层党组织的坚强战斗堡垒，助力打赢脱贫攻坚战。

一、农村基层党建与扶贫工作的关系演进

党的建设是党领导中国革命取得伟大胜利的三大法宝之一。改革开放40年来，党的建设在实践中不断完善，逐步形成了以思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设为基本内容的一整套理论体系。基层党组织是党的全部工作和战斗力的基础，而“三个有机结合”揭示了基层党组织建设的演变轨迹，即实体领域党建与网络虚拟领域党建有机结合，单位党建与社区党建有机结合，有行政权力依托下的农村基层党建与无行政权力依托下的农村基层党建有机结合[4]。党的十八大以来，党中央又作出了全面从严治党的重大战略部署，并将其作为“四个全面”战略布局的基本构成之一。全面从严治党纵深推进的关键在于基层党组织建设。党的十九大报告进一步强调，要把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。因此，在考察治理关系时，“要充分考量到党作为一种特殊的政治力量在国家生活、社会生活以及国家与社会关系中的重要作用”[5]。着力提升基层党组织的凝聚力和战斗力，已经成为当前农村基层党建和基层治理的基本内容之一。

我国的大规模扶贫工作严格来说是从改革开放以后开始的，大体上经历了五个发展阶段，即体制改革推动期（1978—1985年）、開发式扶贫期（1986—1993年）、扶贫巩固期（1994—2000年）、扶贫综合开发期（2001—2012年）以及扶贫脱贫冲刺期（2013—至今）。伴随着这一发展历程，扶贫关键词相应地从“救济式”“开发式”“区域性”“贫困县”“整村推进”变化为当前的“精准化”，扶贫主体也从“政府主导”“政府参与”演变到了如今的“党政主导”。随着政策的不断调整，贫困也已远远超越了特困群体的日常生活层面，上升到了国家和政治的高度被重新审视和诠释。当前的精准扶贫战略已被纳入到了国家治理体系和治理能力现代化的进程之中，也事关全面建成小康社会的整体实现，事关基层民主和基层治理的纵深发展。

对农村基层党建和扶贫工作的发展脉络进行简单梳理，我们可以发现：在过去较长的一段时期内，不论是农村基层党建还是扶贫工作，既存在着各自文本与实践相偏离的问题，也存在着两者之间的悖离与契合问题。就扶贫而讲扶贫抓扶贫，就党建而讲党建抓党建，成了一些地区农村治理中的两大问题。党建与扶贫的不契合，一方面使得扶贫政策和工作在治理实践中，因缺乏必要的组织依托而无法得到落实，原子化的贫困村民在遭遇利益被截留时无法及时有序地进行维权，由此造成了贫困治理的效能打折。另一方面也加重了农村基层党建的形式化。一些基层党组织因缺少必要的工作着力点，无法将治理理念予以传达并将执政水平予以彰显，最终陷入内卷化的发展状态。

因此，农村基层党建与精准扶贫的互动与协同推进，是当前及今后一段时期内激发农村基层党建与精准扶贫治理效能的主要方向。在学术成果中，以CNKI数据库为样本，以“基层党建”“精准扶贫”为主题词，选择“并含”关系进行搜索，截止2018年12月28日，文献分布为2014年1篇，2015年21篇，2016年49篇，2017年75篇，2018年50篇，核心词汇有“契合”“融合”“双融共促”“双重推进”“协同推进”等。在实践中，一些地方主导部门也将“夯实农村基层党建，撬动扶贫大业”“抓好党建促扶贫”作为打赢脱贫攻坚战的新标语，并纷纷探索农村基层党建与精准扶贫互促共进的新形式。可见，自2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》实施以来，农村基层党建与精准扶贫的良性互动态势愈发明显。

二、实践中农村基层党建与精准扶贫的互动形式

农村基层党建与精准扶贫的互促共进是当前基层治理的一个基本特征。广西、云南、河南、陕西、河北、四川等地在实践中也探索出了不同的互动形式，总体上为“党建+扶贫”模式，主要包括三大类。

1.党支部+结对帮扶。结对帮扶是用“结对子”的方法来帮助扶持贫困群众的一类扶贫方式。它的原则是先进带动后进，其手段也很灵活，可以是“一对一”“多对一”或者是“多对多”进行结对。“党支部+结对帮扶”是当前地方实践中应用很广泛的一种形式，主要有四种形式：一是城乡党支部结对帮扶，即城乡先进党支部结对帮扶后进村党支部，每个单位选派一名或几名年富力强、农村工作经验丰富的班子成员来担任结对村的指导员，牵头开展帮扶工作，强化后进村的党建和扶贫能力。二是村村党支部结对帮扶，即先进村党支部对后进村党支部进行对口帮扶，通过签署党支部共建协议，开展党建及扶贫相关座谈会，进行“心贴心”的沟通，给后进村党员讲解党的各项惠民政策，使其树信心、懂政策、活思路，以此来提升后进村党支部带领群众脱贫致富的能力。三是非公企业结对帮扶，即党建先进、效益良好的非公企业党支部对后进村党支部及贫困户进行对口帮扶，着力为后进村党支部的建设提出改进意见和建议，为后进村开展精准扶贫脱贫工作提供经验和指导。四是党员干部结对帮扶。党员干部对贫困户进行“一对一”或“一对多”的对口帮扶，给特困党员和其他特困村民送温暖，解决其生活困难。对技能不高的党员和村民，帮劳动传技能，着力解决他们的生产难题。

2.党支部+合作社。“党支部+合作社”是党支部和合作社之间形成帮助扶持关系的一类形式，具体表现为：一种是党支部成员兼任合作社成员，这是一种常规方式。党支部成员同时担任经济合作社的职务，来发挥党员优势，建立健全合作社的各項规章制度，并为经济合作社寻求各项资源，完善经营，扩大销路，以增加经济合作社的创收能力。例如，河北省石家庄市行唐县将成立合作社作为扶贫的重要抓手，通过“党支部+股份经济合作社”的扶贫新模式，进一步改善了农村生产经营机制，在松散的农民与大市场之间建立密切联系，激活资源要素，重塑经营体系，进而让分散的资金聚集起来，让贫困群众增收的渠道也多了起来[6]。另一种是合作社上建支部，即直接把党支部或党小组建在合作社上，这是一种新探索。据笔者调研获悉，四川省广安市岳庙中心村下辖4个服务型党支部，即岳庙村社区党支部、岳庙村农村党支部、方佳山果蔬产销专业合作社党支部和创辉生猪养殖专业合作社党支部，后两个党支部是直接将专业合作社建立在了党支部之上。不仅如此，方佳山党支部又包含长远花卉党小组等5个党小组，创辉党支部也下设岳庙村家禽养殖党小组等3个党小组，这些党小组也直接建立在产业上。这种将党支部和党小组直接建立在产业合作社上的做法，激活了党小组这一基层党组织“神经末梢”的功能，使党小组和党支部成为带领群众致富、密切联系群众的“前沿阵地”，也在增加村民收入过程中取得了良好实效。

3.党支部+X+贫困户。“党支部+X+贫困户”的关键在于做大做好“X”来实现农村基层党建与精准脱贫的相得益彰。这类互动形式的差别在于“X”，它可以是企业、农业园区、理事会、村集体、家庭农场或扶贫基地等单一型载体，也可以是“企业+村集体”式的复合型载体。这种形式旨在通过打好“党支部+X+贫困户”的“组合拳”，充分发挥党支部的核心领导功能，把“X”这些新型的经营主体作为产业脱贫的有效载体，来撬动致富能手对贫困群体脱贫的带动能力。例如，陕西省渭南市潼关县依托“党支部+合作社+扶贫基地+贫困户”的发展模式，以村党支部为龙头，大力发展村集体综合产业，全力提升扶贫产业的主动力。其中，欧家城村合作社种鸭养殖场已纳入贫困户84户，贫困户小额贷款每户50000元，入股煜欣鸭养殖合作社，按照10%保底分红，每户每年3000元保底分红;种植产业园可以为贫困户提供多个劳动力岗位，工资按照每人每天男工80元、女工50元的标准计算，并均享受利润10%股金的分红[7]。这种实践形式为贫困村的农村基层党建工作提供了着力点和突破口，为壮大村集体经济、增加村民收入找到了新路子，也有利于把扶贫和党建工作落到实处。

三、“党建+扶贫”模式实现了农村基层党建与精准扶贫的优势互补

我国各地的探索在整体上都采用“党建+扶贫”的模式来推动农村群众的脱贫致富并提升基层治理能力。其原因在于，农村基层党组织和精准扶贫能够在乡村地域中发挥优势叠加和互补功能，即党建带扶贫、扶贫促党建、党建与扶贫协同推进。

1.党建带扶贫。党建引领扶贫主要体现在农村基层党组织能够为精准扶贫提供组织依托，发挥在精准扶贫工作中的动员能力和资源调配能力。首先，在既有的“乡政村治”结构框架下，乡镇政府无法越过村治主体实现直接管理，而村民自治也陷入了组织权威缺失的现实困境。尤其是在当前我国中西部地区农村“空心化”的社会情境中，村民自治组织的弱化甚至虚置，使部分贫困群众难以找到有效的组织平台来表达和实现利益诉求。农村基层党组织由此成为弥补性的活动平台，为贫困群众实现扶贫利益提供了强有力的组织依托。其次，在“政党—国家互嵌结构”[8]的语境里，党组织拥有强大的动员能力和资源调配能力，再加上德才兼备的农村党员通常拥有良好的社会声望，因而能够发挥社会动员能力和资源整合能力，组织并带领贫困群体完成精准扶贫的工作任务。例如，云南省楚雄州禄丰县黑井镇培养脱贫致富带头人60人、农村经纪人19人，使一大批农村党员成为了脱贫攻坚的先行者和生力军[9]。总之，农村基层党组织可以在对上反馈、对外联系和对内沟通协调等方面发挥自身独特优势，推动了精准脱贫任务的顺利落实。

2.扶贫促党建。精准扶贫为农村基层党组织提升战斗力提供了突破口，增加了它与基层群众的密切联系，夯实了农村基层党组织的执政之基。首先，访贫问苦是执政党贯彻群众路线的基本工作方法[10]。农村党员与贫困户“一对一”的结对入户帮扶活动，使他们对贫困群体的生活疾苦有了更直观、更深刻的感知，从而深化了对扶贫脱贫工作的理解和认识。同时，基层党组织成员对贫困群体的帮助和扶持，使贫困群体更能真切地感受到基层党组织对他们的关怀，从而强化了基层党组织的公共权威。其次，打赢脱贫攻坚战，内在要求党员群体必须提高对扶贫脱贫工作的执行能力。精准扶贫工作的开展，对一些软弱涣散的农村基层党组织提出了新要求，迫使其必须改变现状，加强自身组织建设。例如，河南省三门峡市陕州区硖石乡在10个贫困发生率7%以上的村建立脱贫攻坚责任小组，履行“包村包干”责任，并对3个软弱涣散村专门成立了整顿工作小组，最后使这3个村党支部的软弱涣散形象得到了明显改变[11]。最后，精准扶贫激发了农村党员的工作动力和活力，使他们不仅要做好组织内部的各项事务，也要开动脑筋思考治理贫困的有效对策，以带动帮扶对象刨掉“穷”根子、甩掉“穷”帽子，这也潜在地提升了基层党组织的战斗力和治理能力。

3.党建与扶贫协同推进。农村基层党建与精准扶贫的协同推进，既不同于以往党建与扶贫的各自推进，也不同于单向度的党建带扶贫或扶贫促党建，而是党建与扶贫的有机结合与互动发展。在以往的农村实践中，惯用的做法倾向于单一维度地改善农村基层党建或精准扶贫，但一个维度的提升，因时空错位很难带动另一个维度相继发生变化。在这种两相“隔离”的状态下，农村社会的治理绩效始终难以得到大幅度提升。党的十八大以来，农村基层党组织要构筑坚强战斗堡垒，精准扶贫也进入了攻坚拔寨期，两者的现实需要在同一时空领域内的叠加，为它们的有机互动创造了良好契机。“党建+扶贫”的发展模式既可以克服农村基层党组织工作无抓手、组织资源不足的缺点，也能够消解精准扶贫缺乏组织依托、持续发展无力的现实困境。在具体工作开展中，农村基层党建的组织基础以及基层党员的先锋模范带头作用，为精准扶贫工作的有效开展提供了强而有效的支撑力和带动力。而精准扶贫政策带来的资源外溢和密切联系群众的机会也进一步提升了农村基层党组织的公共权威和治理绩效。因此，当前的“党建+扶贫”模式的实质是实现了它们的“双向再生产”[12]，两者既各自提升，又相互补充，协同推进，发挥出了双向的良好外部性，这种“捆绑式”的发展模式凝聚了农村社会的强大治理合力。

四、农村基层党建与精准扶贫协同推进的进一步深化

习近平强调，全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。因此，当前亟需深化农村基层党建与精准扶贫的协同推进，来提升农村社会的现代化治理水平。其中的关键在于找准它们的结合点，为此，可以从以下“四个有机结合”做起。

1.农村基层党建的目标与精准扶贫的目标实现有机结合。农村基层党组织建设和精准扶贫都是需要稳步推进的系统性工程，离不开整体规划和阶段性落实。实现农村基层党建和精准扶贫的目标有机结合，首先要对两者实行精细化管理，绘制路线图，排出时间表，从而将庞大的长时段的目标任务细分为短期的、阶段性小目标，提升执行的可操作性。在此基础上，确保精准扶贫的阶段性目标和基层服务型党组织建设的阶段性工作目标同步开展，以实现两者的同安排、同部署、同落实、同监督。它既要求农村基层党组织的目标设置避免太超前或太滞后，保证在适度的范围内起到引领精准扶贫工作有序开展的作用，也要求精准扶贫工作实现精准识别、精准落实和精准脱贫，从而保持与农村基层党建共同推进的发展节奏。这样，通过精准扶贫和农村基层党建目标任务的深度结合，确保精准扶贫做到哪里农村基层党组织的服务工作就开展到哪里，进而避免两者在农村社會实践中出现错位和“两张皮”的问题，由此实现两者的“有效对接”。

2.农村基层党组织的制度落实与贫困户利益保障实现有机结合。农村基层党组织的制度建设与贫困户利益保障制度建设的本质在于维护并实现农村群众的根本利益。要建立健全两者有效结合的配套性制度措施，例如“第一书记”全覆盖制度、书记责任制等。更为重要的是，两者的制度安排要杜绝“挂在墙上”，要严抓精准落实。当前，农村基层党组织制度落实的关键点是要强化执纪问责，精准扶贫则要严抓精准识别和精准落实。因此，一方面要用强化执纪问责来为贫困户利益实现保驾护航。例如，广东省韶关市纪委自2017年以来，根据问题线索建立台账，实行动态管理。抽查贫困村，对党员干部违法违纪线索和扶贫政策落实情况进行入户核查，对扶贫资金拨付和发放情况进行“大起底”，并以案释纪，定期通报典型案例[13]，收到了良好实效。另一方面，通过切实保障贫困户的扶贫利益，来压缩违法乱纪行为的滋生空间，倒逼农村基层党组织执纪问责的精准落实，由此来真正实现农村基层党组织的制度建设与贫困户利益保障制度的“同频共振”。

3.农村党员队伍建设与扶贫干部选拔工作实现有机结合。农村党员队伍建设和扶贫干部选拔工作实现有机结合的关键在于增加人才资源。习近平指出，我们党历来高度重视选贤任能，始终把选人用人作为关系党和人民事业的关键性、根本性问题来抓[14]。一是把党员标准和扶贫干部选拔标准整合起来，严把质量关，把真正德才兼备的人才选拔出来担任党支部和精准扶贫工作的关键职务，发挥他们的“带头人”作用。二是注重挖掘致富能力强、威信好的村庄能人，把他们吸纳到党员队伍和扶贫队伍中来，改善当前农村管理队伍的年龄结构不合理、知识技能结构失衡的状况。三是把扶贫脱贫工作作为检验并提升农村党员和扶贫工作人员各项能力和素质的训练场，强化责任担当，通过提升他们的组织、宣传、凝聚和服务群众能力来发挥党员干部的标杆功能。四是建立不合格党员和扶贫人员的淘汰制和“传、帮、带”培养机制，激发农村党员、干部队伍的工作能力，缩短人才培养周期，从而为农村党员队伍和扶贫干部队伍提供有力的智力支持。

4.农村党员干部作风建设与贫困群众精神脱贫实现有机结合。农村党员干部作风建设与贫困群众精神脱贫实现有机结合的重点是要治理“精神贫困”问题。农村党员干部的精神贫困主要表现为理想信念缺乏、精神迷茫、思想懈怠、工作涣散等。贫困户的精神贫困主要是指“等靠要”思想严重，好恶逸劳，脱贫积极性和主动性不足。对此，一方面需强化农村党员干部的作风建设，把它作为贫困群众脱贫致富的精神引领力量。习近平强调，领导干部要努力成为全社会的道德楷模，带头践行社会主义核心价值观，讲党性、重品行、作表率，带头注重家庭、家教、家风[15]，由此以家风促党风，以党风带民风，使贫困群众展现出勤劳致富、积极向上的精神面貌。另一方面，通过激发贫困群众的精神脱贫动力来推动农村基层党组织的党风廉政建设。例如，陕西省铜川市耀州区采用“八星励志促脱贫”[16]的工作方法，激发贫困户自立自强和奋发有为，提高了他们的内生脱贫积极性和主动性，创造出了党群互动促脱贫的良好社会局面。以民风促党风，也进一步优化了农村基层党组织的政治生态，进而为农村基层党组织和精准扶贫的协同共进营造良好的社会风气。

参考文献：

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[9] 人民网-中国共产党新闻网.党建带扶贫扶贫促党建——云南禄丰县以“三个三”力创党建扶贫“协同推进”示范镇[EB/OL].（2016-10-25）.http：//dangjian.people.com.cn/GB/n1/2016/1025/c117092-28806730.html.

[10] 李放春.苦、革命教化与思想权力——北方土改期间的“翻心”实践[J].开放时代，2010（10）∶5-35.

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