ABO模式解析及相关思考

文/赵周杰 倪政

一、ABO模式的界定

ABO指授权(Authorize)-建设(Build)-运营(Operate)模式。目前，对ABO模式尚无统一规范的概念，不少文章给ABO模式下的定义基本相同，大体是“地方政府通过竞争性程序或直接授权相关企业作为项目业主，由其向政府方提供项目投融资、建设及运营服务，合作期满将项目设施移交给政府方，政府方按约定给予一定财政资金支持的合作方式”。

（一）ABO模式与PPP模式的区别

从概念上看，ABO似乎与PPP较为相似，但两者之间存在显著差异。

1.适用范围不同。现阶段PPP模式应用重点转向了有一定收益和市场化条件较好的项目，特别是《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)进一步强调了PPP的收益性特征，导致PPP的覆盖面进一步收窄。ABO模式通过与地方国有企业合作，重点应是处理市场发育程度不好、有政府垄断经营特征、对社会资本吸引力不强、区域性特征显著的大型公共服务项目。这类项目一般在区域建设发展中的占比较大，要么收益来源不足，高度依赖地方财政；要么属于政府垄断经营范围，市场化不充分，采用ABO模式在一定程度上能填补PPP模式的应用缺口。

2.实施模式不同。PPP项目因受制于严格的过程监管，要求项目边界条件清楚。这决定了PPP项目包构成不会很复杂，一般体现为单个项目或几个相关子项目的简单打包。ABO模式应以实现区域内同类项目的统筹安排为突出优势之一。被授权企业要能成为辖区内特定领域的统一业主，以更好地实现区域同类项目的整体规划、分期实施，科学处理项目进度和区域发展需求的关系，平衡资金使用安排。

3.对合作对象的要求不同。PPP模式要求社会资本为本级政府所属融资平台之外的市场化企业，本质上鼓励公私合作，要求社会资本提供投融资、建设、运营管理等专业服务。ABO模式重点应聚焦公公合作，授权合作对象应以行业经验和资源优势突出的属地大型国企为主，在通过资源整合实现项目投融资、建设、运营管理等专业服务之外，还要兼顾国有资产管理、资本运营、相关资源开发等职能。在ABO模式下，被授权企业可以做PPP或业务分包，也可以自行投资、建设、运营，自主性较强。

4.确定合作对象的方式不同。PPP模式下确定社会资本必须经过政府采购。而ABO模式在确定项目业主时可以直接授权。笔者认为，甚至可以说ABO模式的典型特点之一就是直接授权。从合理性上看，地方政府对属地国企的授权经营是约定俗成的惯例，也是内部自主权的体现，不少地方国企通过长期的授权经营积累了丰富的行业经验和区域资源，盲目要求公开竞争不但不现实，而且未必有益；从合规性上说，地方政府对属地国企的直接授权符合以管资本为主的国有资本授权经营体制改革方向。

（二）ABO模式的特性

业界一般认为，北京市交通委员会与北京市基础设施投资有限公司（以下简称京投公司）签署的《北京市轨道交通授权经营协议》，首次明确提出了ABO模式。这种说法有一定道理。京投公司的案例首次将地方政府与属地国企之间的授权经营公开化和契约化了，改变了原有的通过内部授权惯常做法，这将更有利于做出相关隔离安排。笔者认为在一定程度上可以说，ABO模式属于契约化的授权经营模式。通过上述对比分析，笔者认为与PPP模式相比，ABO模式至少应具备以下特性。

1.属地专营特性。诚如上文分析，本文所界定的ABO模式属于对PPP模式和特许经营的补充。重点不应在于通过竞争性程序引进外来社会资本，否则与PPP模式的界限难以划分清楚。ABO模式的重点应该在于属地大型国企对特定领域的专属经营。

2.区域统筹特性。ABO模式不适合于独立项目的分别实施。属地专营特征也决定了区域目标项目的整体授权经营才是ABO模式的优势所在，以方便大型地方国企对本地特定领域所有项目的统筹规划、统一建设、统一运营和系统做好资产管理以及资源开发。

3.弱市场化特性。既然说ABO模式是PPP模式的补充，所以即使二者在实践上不可避免有所重叠，ABO模式的重点也不能落在PPP模式所聚焦的“市场化条件较好的”领域上。ABO模式大展拳脚的地方应在收益属性不明显、对社会资本吸引力不强、区域统筹实施必要性突出的领域，或者虽然收益性好，但政府垄断经营特征明显的领域。

4.国资管理特性。根据笔者的解读，ABO模式既不属于PPP模式和特许经营，也不属于政府采购。它更像国有资产授权经营体制的衍生产物，通过地方大型国企的专属经营，实现所有权和经营权的分离，被授权国企不但需要统筹提供区域内所需的特定公共服务，还可能会承担国有资产管理等其他职能。

二、ABO模式的一般性操作要点

现有很多文章对于ABO模式的运作模式的描述，与PPP模式高度类似，在一定程度上混淆了ABO与PPP的关系。不但无法体现ABO在操作上的独特性，还存在以ABO的名义实施PPP项目以规避PPP相关监管流程的嫌疑。本文基于上文对ABO模式的界定，尝试梳理出其在操作上应有的流程，特别是突出与PPP模式的不同之处。

（一）确定授权签约主体

ABO模式下，实质授权主体为地方政府。在实际操作中，一般由地方政府授权行业主管部门代表自己签署授权经营协议。如果授权范围内的项目所涉及的行业构成较为复杂，也可以由地方政府直接作为签约主体。

（二）确定被授权对象

如上文所述，ABO模式下的被授权对象应该以属地大型国有企业为主，因此不存在通过公开竞争方式引入所谓社会投资人的问题。只是该阶段需要评估当地国有企业的综合情况。一是为实现债务和风险隔离，属地平台公司应已完成与政府的脱钩改制；二是并非所有属地国企都有能力承担ABO业务，ABO以区域特定领域的整体建设运营为主，对合作对象在本地的经验和资源积累的要求远大于PPP，需要在本地某一行业有区域综合服务能力的大型国企才具备承担ABO的条件。

（三）确定协议核心条款

基于新预算法和全面落实财政资金绩效评价的政策背景。ABO项目需完善授权经营范围及转让授权的权利、项目的绩效考核方案、财政补贴方案等内容，确定授权经营协议核心条款，约束政企双方的边界。

（四）签署授权经营协议

由获得政府授权的签约主体和属地大型国企签署授权经营协议。目前有些文章对授权经营协议核心交易条款的设想与PPP协议极为类似。笔者认为PPP协议可以作为借鉴，但是授权经营协议主要还是对原有的国有资产授权经营机制的一种创新，并非是PPP的变种。通过该协议的签署，简化了原有的“国有资产监管机构→国有资产授权运营机构→被授权的国有企业”的三层次的授权运营模式。赋予了被授权国有企业业主职权，更好地实现了国有资产所有权和经营权的分离。在ABO模式下，政府履行规则制定、绩效考核等职责；被授权地方国企履行项目投融资、建设、运营、资产管理等业主职责。

如果从国有资产授权经营体制创新角度分析，就会发现，有些文章中呈现的照搬PPP模式对合作期限、资产移交、回报机制等合作机制的做法未必合理。ABO模式可以不设置确定的合作期限。ABO模式下，将形成区域特定领域内国有资产授权经营的长期稳定安排，体现了资产所有权和经营权的分离，并不发生资产所有权的转移。被授权国企虽然负责相关资产的经营，但本质上地方国企和项目本身都有公益属性，重点在于约定资金来源和相关额度。

（五）提供区域整体服务

由被授权地方国企作为项目业主，充分整合行业资源，通过竞争性方式选择项目建设、运营等相关单位。部分地方国企，在本行业运营管理中有丰富的经验积累，也可以自主运营，同时做好资产管理和相关资源开发管理工作。

由于ABO项目具有区域统筹实施的特征，授权范围大，区域项目构成复杂，并且可能存在授权经营与自主经营之间的交叉问题，在具体项目运作中可能涉及到“ABO+PPP”“ABO+商业开发”“ABO+政府债券”等多种方式。项目融资可以被授权国企名义进行，也可以针对具体项目成立专门的负责项目建设运营管理的项目公司，由项目公司通过股权融资、债权融资或多种方式的组合，获取项目实施所需要的资金。

三、相关操作建议

（一）重视对被授权对象的评估审查

目前，对于ABO模式下是采用竞争性方式还是直接授权方式，存在争议。笔者认为ABO模式下不需要设置专门的竞争性采购程序，但需要在授权之前充分评估拟授权地方国企的综合服务能力。如上文所言，ABO模式以区域统筹实施为主，影响面广，对被授权对象在本行业和本地区经验及资源积累要求极高，这也正是外来社会资本所不具备的。因此，在确定授权对象之前，要充分考虑政府所需要的专业服务需求，考查被授权对象对相关行业的实施管理经验和资源整合能力，评估二者之间的匹配程度。这也将为地方国有企业和平台公司市场化转型提供方向。

（二）遵守现有的程序性管理规定

PPP模式需严格履行项目识别、准备、采购、执行、移交等环节，按规范进行财政承受能力论证和物有所值评价，政府支出责任不超过一般公共预算支出的10%等；而ABO模式因目前无规可依，理论上无这些限制，但在实践中还是需要遵守项目审批、债务控制、预算管理等相关规范性要求。

（三）做好区域内资金的统筹使用安排

如上文所述，ABO模式主要针对两类项目：一是政府垄断经营；二是收益性不足，对社会资本吸引力弱。前者一般可以通过项目本身实现盈亏平衡，后者自身收益不足，往往需要做好区域内资金使用平衡。好在ABO模式下，授权经营范围大，项目结构复杂，区域资金平衡和项目搭配实施的操作空间较大。这就要被授权单位算好总账，以区域收支平衡为基本目标，积极开发区域内经营性资源，做好肥瘦搭配，合理安排项目进度，做好区域统筹实施规划。

如果在ABO项目中确实需要政府进行财政补贴，就会产生一个颇受争议问题，这种由政府支付给被授权单位的经营服务费是否应该被界定为债务？笔者认为，通过公开采购程序从更广的范围内引入合作伙伴的情况下更容易被界定为一种融资行为，进而认定为违规举债。ABO模式提供了基于国资授权经营体制的另一个分析角度。因为对ABO当前没有严格的过程管理要求，方便通过相关政策创新和方案设计规避违规举债嫌疑。首先，政府对属地国企进行专项经营补贴也是很多地方财政预算的一种常规支出，原有的国资授权经营体制下就存在对部分授权经营领域的专项补贴机制；其次，通过政府对被授权企业提供的公共服务质量的考核结果安排财政补贴，保持定时定向不定量的原则，被认定债务也依据不充分；此外，地方政府还可以配套出台对应领域专项资金的支持政策，以专项资金通道用于项目建设等过程中。当然被授权企业也应该具有良好的资源整合能力和较强的自主融资能力，做好政府与企业之间的融资隔离。

四、结束语

ABO模式现阶段有少量探索性案例，目前认可度不一。总体上ABO模式在解决大型公益性基础设施项目统筹实施问题上有PPP所不具备的突出优势；合作企业最好是在行业内有多年行业经验的属地大型国企。在现有的政策环境下，尤其需要通过相关预算安排和机制设计规避违规举债风险，如果这一问题得到妥善解决，ABO模式无疑是符合国资授权经营体制改革方向的一种有益探索，也将为大量地方国企和融资平台的转型提供新的思路。