从通航到“路空一体”，打造立体交通出行路径

文／本刊记者 祁娟

2016年9月，从浙江安吉杭垓镇到七管村开通了无人机邮路，全长10.5公里，一次可载重5公斤，最大续航里程20公里。

2018年5月17日，湖北荆门漳河机场，一架印有“中国邮政EMS”标志的水陆两栖无人机装载着200公斤快递邮件，从陆上机场缓缓起飞，最终在水上机场成功着陆，完成了首次试飞。这架无人机续航时间可长达15小时，最大载荷为250公斤。

2018年5月16日，四川阿坝州红原县月亮湾景区，一只绚丽的热气球冉冉升空，并圆满完成了试飞任务，成为名副其实的“阿坝第一飞”。湛蓝的天空、高耸的雪峰、辽阔的草原、浩瀚的花海，加上热气球的映衬，就像镶嵌在川西草原上的一幅流动的油画，还加速了当地旅游产业发展。

从小型无人机投递报刊到大中型无人机运货，从低空热气球观光旅游到搭建物流运输链，“路空一体”自2016年提出以来，伴随我国在无人机物流、通航旅游、应急救援等方面越来越多的示范与实践探索，其研究与产业体系建设正在不断加快脚步。

“路空一体”的持续推进，离不开我国通用航空（以下简称“通航”）的发展。之前我国低空空域一直处于管制状态，导致通用航空“起飞难，落地难”，其广泛商业应用也并未正式启动，是我国改革开放以来唯一没有开放的大产业。近年来，我国政府加大对通航产业的引导与扶持力度，其中，低空空域作为通航的主要活动区域成为变革的突破口，利好政策的接连出台、试点工作的全面展开，都让通航产业迎来前所未有的历史机遇，也为“路空一体”发展打开了广阔天地。

“路空一体”≠通航

“路空一体”与通航的发展密切相关，二者之间可谓既区别又联系。

中国航空运输协会通用航空分会副总干事孙卫国介绍说，根据国际民用航空组织定义，通用航空是指“定期航班和用于取酬的或在租用合同下进行的不定期航空运输以外的任何民用航空活动”，具体是指对社会公众开放使用的定期和不定期航空运输以外的民用航空活动的统称。

在所产生的产业集群效应与对地方经济的带动作用上，正是“路空一体”与通航之间的最大区别之处

从2017年10月至2018年4月，中国民航局相继出台60余项有关通航领域的改革措施。2018年年初，民航局着手构建独立的通航法规体系，并提出了构建“两个框架”——通航业务框架和通航法规框架，形成通航法规体系，对促进通航产业高质量发展具有重要的指导作用和实践意义。

通航政策的密集出台、高层指示都表明了从国家层面对通航产业的逐步重视，彰显着国家要大力发展通航产业的决心与信心。根据前瞻产业研究院调查数据显示，航空产业可以带动地区科学技术发展，从而推动带动区域经济发展。由飞机制造技术派生的衍生产品销售额是航空产品本身的15倍，而航空业带动技术升级、产业延伸的效应则更大。

得益于我国全面深化改革带来的政策红利，“路空一体”有了更多施展拳脚的可能。据“路空一体”项目组（由交通运输部科学研究院牵头研究并进行试点推进）专家介绍，“路空一体”正着力打造新一代基础设施建设，包含路网体系建设与网络信息体系建设。同时结合实际应用需求，设计出“骨干网-支线网-末端网”的三级立体式联运网络模式，形成一张“一专多能”的大网，促进产业集群效应。

与传统产业集群不同，在“路空一体”项目为地方所作的规划中，“路空一体”要打造的是临空经济体与产业的联动区域，这种发展方式被定义为“路空经济港”，而通过“路空经济港”建设，促进更多节点地区向“临空经济”功能转变，最终形成“1+N”的模式和“路空经济港”产业生态。

可见，在所产生的产业集群效应与对地方经济的带动作用上，正是“路空一体”与通航之间的最大区别之处。

“路空一体”项目组专家表示，开展“路空一体”建设是一项全局性、前瞻性的系统工程，不仅是构建综合立体交通体系的重要组成部分，还是我国通航产业的有效补充，是具有中国特色的典型案例。

政策吹动通航产业“春天”

长期以来，我国低空空域开放不足、利用率不高、难以满足现实需求，严重制约我国通航产业发展。

2010年10月，国务院《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，首次把通用航空确立为重点发展的战略性新兴产业。同年，低空空域管理改革正式启动，全国先后有14个省自治区和直辖市集中开展了先行试点，试点地区占全国空域的33%，加快了通航产业发展的脚步。

2016年5月，国务院《关于促进通用航空业发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）的重磅发布，民航局作为行业主管单位，专门成立通用航空工作领导小组，确立“放管结合、以放为主”的管理理念，出台百余项相关改革措施，着力破除制约产业发展的体制机制性障碍，为通航产业发展带来前所未有的历史机遇。

在政策的支持与推动下，我国通航已实现了由部门行为向政府行为、由行业行为向社会行为的转变，并逐步形成了国家主导、地方担纲、企业参与、市场推动的产业发展新格局。

民航西南地区管理局通航处处长赖文强指出，除了量的增长，我国通用航空的需求也正在发生结构性变化，由传统的工、农、林业作业需求向社会公益和娱乐消费需求转变，“一是通用航空正在成为部分边远地区居民出行新方式；二是通用航空正在成为应急救援、医疗救护的新手段；三是通用航空正在引领大众消费新趋势”。

“截至2018年年底，全国已有88个景区开展低空旅游，另有132个正在规划建设，全国已建成200多家航空飞行营地，大众飞行正在成为新的消费增长点。”赖文强说。

不过，有业内人士认为，虽然我国通航产业发展的热情很高，看似发展很快，但与通航发达国家相比，国内通航产业仅处于起步阶段，应用市场还远未打开，发展空间巨大，但市场还没有做大。

开展“路空一体”建设是我国发展通用航空的有效补充

对此，孙卫国指出，我国通航产业发展仍然面临诸多困难与挑战，主要表现在通航市场规模还较小，整体作用还没有充分体现；通航企业盈利能力普遍不强，缺乏发展的内生动力；通航基础设施和各项保障能力薄弱，缺乏综合保障环境支撑；通航制度层面的制约因素仍然存在，加大了通航的运营成本，等等。

“这些都要通过顶层设计转化为立法要求，全社会共同参与、共同遵循一套科学规范的通用航空法律法规和标准体系，在法治的框架下推动中国通用航空事业的全面发展。”赖文强表示。

从2017年年中起，有关通用航空的政策开始不断从中国民航局内释出，从2017年10月至2018年4月，中国民航局相继出台60余项有关通航领域的改革措施。2018年年初，民航局着手构建独立的通航法规体系，并提出了构建“两个框架”——通航业务框架和通航法规框架，形成通航法规体系，对促进通航产业高质量发展具有重要的指导作用和实践意义，也为“路空一体”功能拓展和体系建设奠定了前提和基础。

低空空域管理改革的“四川经验”

通航产业要实现跨越式发展，低空空域开放成为一个重要的先决条件。

2017年12月，四川省获批为全国首个开展低空空域协同管理的试点省份，犹如一剂强心针为通航产业带来新变化。不久后，全国首家省级低空空域协同管理机构——四川省低空空域协同管理委员会办公室组建成立，建立了全国首个低空空域协同管理运行中心，标志着低空空域协同管理试点工作迈出关键一步。

中国民用航空局相关负责人表示，“低空空域的有效开发利用和低空飞行服务保障体系是通航发展的重要前提，此次试点的最终目的就是实现空域资源的充分使用”。

2018年四川省建立了全国首个低空空域协同管理运行中心，标志着低空空域协同管理试点工作迈出关键一步

2018年12月底，首批划出的“四点三片一通道”协同管理低空空域成功完成首飞，满足了通航用户“飞得出去”“飞得顺畅”的迫切需求，为最大限度释放低空空域资源走出了一条新路，试点成效开始逐步显现。

截至2018年底，四川省取得通用航空经营许可证的通航企业为17家，通用航空器的数量达317架，飞行时间约为32.63万飞行小时。其中，通航企业的航空器占比为29.3%，飞行小时占比为11.3%。同时，在过去一年中，四川省还实现了由“管控为主”向“放管服结合”的历史性转变，其协同管理机制、审批流程简化、低空目视飞行、数字技术革新等全新管理模式与举措，都为通航产业的创新发展指明了方向。

“我们将积极支持地方政府继续验证新构建的低空空域协同管理新机制和新模式，形成一整套低空空域协同管理的政策法规和标准体系，为我国深化空域管理体制改革积累可复制可推广的‘四川经验’。”赖文强说。

“路空一体”带动通航产业发展

《指导意见》曾提出，“到2020年，建成500个以上通用机场；通用航空器达到5000架以上；年飞行量200万小时以上”。而据中国通航协会统计数字显示，截至2018年12月底，全国已颁证通用机场202个，在用通用航空器2581架，通用航空作业飞行94.1万小时。

“虽然我们与《指导意见》的目标愿景仍有较大差距，而开展‘路空一体’建设无疑将对通航产业发展产生积极的促进作用。”孙卫国认为。他表示，“路空一体”的促进作用主要表现在以下几个方面：

一是有助于解决通用航空基础设施不足的问题。由于通用机场少，通航飞机的飞行作业和转场受到很大限制，而利用高速公路服务区建设通航起降场，可多快好省地解决通航基础设施不足的问题，完善全国通用航空机场网络。

二是有助于推动低空空域使用和管理改革的深入。我国低空空域的使用管理仍是制约通航产业发展的瓶颈之一。2018年四川省开展的低空空域协同管理改革试点，为“路空一体”空域使用积累了有益经验。在试点的带动下，今后有关“路空一体”建设的政策法规也将不断完善，进一步助推低空空域使用和管理改革的深入发展。

三是有助于拓展通用航空新的作业领域。近年来，随着通用航空的快速发展，通航短途运输、航空医疗救援、空中旅游已成为通用航空新的三大作业领域。此外，无人机的兴起，特别是无人机物流运输正在改变传统的航空物流方式。民航局从2017年以来，先后批准在内蒙古地区进行通航短途运输试点，在新疆地区进行“通用航空+旅游”试点，在江西省和陕西省进行无人机物流配送试点，还与卫健委联合下发在全国12个省市开展航空医疗救援试点，“路空一体”建设将为这些新兴的通航市场提供有力支撑。

四是有助于保障通用航空的飞行安全。通用航空飞机飞行高度低、起降场地少，遇有飞机故障等突发情况通常只能临时迫降，安全风险大。而高速路服务区起降点的建设和广泛布点，可有效补充通航机场少、通航飞机应急备降时的需要，供通航飞机在遇有突发情况时应急使用，保障通航飞机的飞行安全。

“作为一种综合的、立体的运输形式，‘路空一体’并没有成熟的经验和依据可供借鉴，因此现阶段要做好总体规划和顶层设计，谋篇布局，汇聚各方力量促进项目入驻落地。”中国交通运输协会副会长、交通运输部政策研究室原主任李刚表示。

孙卫国则表达了对“路空一体”未来的期待：“希望‘路空一体’建设能够有效带动高速公路服务区和通用航空产业转型升级，为通用航空良性发展注入全新动力，推动通用航空基础网络的完善以及交通产业体系的优化，为经济社会的高质量发展做出新的贡献。”