行政事业资产管理与预算管理相结合的路径探析

●李 森 郑志东

一、当前解决行政事业资产管理与预算管理脱节的思路及存在的问题

在目前财政管理实践中，行政事业资产管理机构掌握行政事业资产管理权，但不负责预算编制，无权确定部门、单位的投资性支出指标，进而导致资产增量管理与存量管理脱节；预算机构具体掌握预算编制权，负责确定预算收支指标，但并不负责管理资产，由于没有掌握充分的存量资产信息导致投资性支出指标的确定带有很大的盲目性，进而难以优化增量资产配置。为解决资产管理与预算管理脱节的问题，通常的思路是在资产机构与预算机构各司其职、各负其责的前提下，通过二者的相互协调、相互配合来解决该问题。总结财政部和地方财政部门的实践经验，具体做法可概括为：各部门、单位上报的投资性支出指标首先要经过行政事业资产管理机构审核，因为其掌握较为充分的行政事业资产存量信息，根据这些存量资产信息可以相对容易地判定部门、单位上报的投资性支出指标到底在多大程度上是真实的，包含了多少水分，进而可以对部门、单位上报的投资性支出指标进行增减调整。然后预算机构再根据行政事业资产管理机构审核通过的指标确定最终的投资性支出指标，进而编制资产预算。从理论上看，这样的制度安排似乎可以轻松解决行政事业资产管理与预算管理脱节的问题。但是，在实践中并没有取得理想效果。究其原因主要在于：行政事业资产管理机构作为理性的经济人，倾向于管理更多的行政事业资产。一般而言，其所管理的行政事业资产规模越大、种类越多，越能体现其所从事的资产管理工作的重要地位。作为占有、使用行政事业资产的部门、单位，同时也是理性的经济人，既然资产由政府财政部门免费提供，价格为零，那么从理论上讲，其对资产的占有、使用要达到资产所能带来的边际效用为零为止，因此其倾向于尽可能多地占有行政事业资产。从这个意义上讲，行政事业资产管理机构与占有、使用行政事业资产的部门、单位具有相同的利益目标。因此，作为管理主体的行政事业资产管理机构放松对部门、单位投资性支出指标的审核，扩大财政投资性支出规模，促使行政事业资产规模扩张，可使其自身权力得到更为充分的体现。同时，行政事业资产管理机构虽然负责审核部门、单位的投资性支出指标，但自身并不负责安排支出，不需要承担平衡财政收支的压力，其放松对部门、单位投资性支出指标的审核，实际上是把平衡财政收支的压力甩给了预算管理机构，这会进一步促使其放松审核。另外，行政事业资产管理机构与各部门、单位的行政事业资产管理机构实行对口管理，彼此之间经常的业务往来也使得行政事业资产管理机构碍于人情世故而不便加大对部门、单位投资性支出指标的审核力度。因此，近年来虽然从中央到地方，各级政府财政部门为实现行政事业资产管理与预算管理的结合，提高增量资产配置效率，都采取了很多措施，但在行政事业资产管理权和预算管理权分属不同机构的制度安排下，并没有取得理想效果。

二、新思路一：将一般公共预算划分为经常预算和资产预算并由预算管理机构和资产管理机构分别负责编制

（一）一般公共预算分为经常预算和资产预算并分别由预算机构和资产机构负责编制的可能性分析

我国2015年实施的新《预算法》要求我国预算按复式预算编制，把我国的预算体系划分为一般公共预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算和政府性基金预算四大组成部分。但我国的复式预算体系并不完备，就涉及行政事业资产管理的一般公共预算而言，并没有强调按复式预算编制。这不便于对两类不同性质的公共预算支出即消费性支出和投资性支出实行分门别类的管理。同时，在预算机构掌握预算编制权而行政事业资产管理机构掌握资产管理权的制度安排下，还导致了行政事业资产管理与预算管理即事实上的行政事业资产存量管理与增量管理的脱节。本文认为，解决这一问题的根本出路是将一般公共预算也按复式预算编制，分为经常预算和资产预算两大组成部分：前者主要反映一般公共预算的消费性支出；后者主要反映一般公共预算的投资性支出。经常预算和资产预算分别由不同机构负责编制，其中预算机构负责编制经常预算。由于该预算安排消费性支出，确定消费性支出指标一般不需要掌握部门、单位的存量资产情况，由预算机构负责编制并不影响消费性支出的分配效率；资产预算则由行政事业资产管理机构负责编制，这会提高行政事业增量资产配置效率。因为该预算安排的是投资性支出，而合理确定投资性支出指标需要以掌握较为充分的部门、单位的存量资产信息为前提，由于行政事业资产管理机构掌握部门、单位较为充分的存量资产信息，由其负责编制可发挥比较优势，由此可以做到让行政事业资产管理机构与预算机构各司其职、各负其责，并通过二者的协调配合、相辅相成，来共同完成科学编制一般公共预算的任务。这样的预算管理制度改革不仅有助于高效分配消费性支出，而且也有助于高效分配投资性支出，既完善了一般公共预算体系，还解决了长期存在的行政事业资产管理与预算管理脱节、存量资产管理与增量资产管理脱节的问题。

（二）经常预算与资产预算分开编制、完善一般公共预算体系所要解决的问题

一是克服既定权力划分关系的制约。目前的制度安排是预算机构负责安排消费性支出和投资性支出，掌握一般公共预算全部的编制权。而一般公共预算如若实行复式预算，预算机构只掌握经常预算编制权，资产预算编制权由行政事业资产管理机构掌握。这对预算机构来说，职权范围被缩小，事实上侵犯了其既得利益，预算管理机构为维护自身利益极可能抵制此项改革。因此，通过完善一般公共预算体系，按照复式预算要求将其划分为经常预算和资产预算两部分，并分别由预算机构和资产机构负责编制，虽然有助于从根本上解决行政事业资产管理与预算管理脱节的问题，但的确需要克服既定权力划分关系的制约，需要改革方案的顶层设计。

二是从总体上协调经常预算与资产预算的资金分配关系。一般公共预算分为经常预算和资产预算两部分，经常预算安排消费性支出，资产预算安排投资性支出，这就需要财政支出的安排首先要从总体上确定二者的比例关系，即首先需要把财政支出分为消费性支出和投资性支出两大部分，然后由预算机构和行政事业资产管理机构分别负责编制经常预算和资产预算。这一比例关系能否合理确定会对社会需求结构①、政府公共经济部门的资源配置效率产生基础性影响，因此需要由国家权力机关、政府宏观经济管理部门、政府财政部门慎重抉择。较为谨慎的做法是采用基数法，即根据上年度财政支出中消费性支出和投资性支出的比例关系，结合当年的具体情况酌情确定。在消费性支出和投资性支出这一基本比例关系保持稳定的前提下，实现支出结构的优化调整。

三是要对一般公共预算收支合理分类。适应一般公共预算按照复式预算进行编制的要求，应将一般公共预算收支分别编入经常预算和资产预算两个收支对照表。支出划分较为简单，消费性支出列入经常预算，投资性支出列入资产预算即可。收入划分相对复杂，可参照其他国家复式预算的编制经验，将税收收入列入经常预算；将资产运营收入、资产处置收入、公债收入、经常预算结余等列入资产预算。

（三）实现经常预算与资产预算分开编制、完善一般公共预算体系的评价

1、采取这一思路的好处。这一思路的确可以在很大程度上解决资产管理与预算管理脱节的问题。由于采用这一思路，行政事业资产管理机构既负责资产管理又负责资产预算编制，资产管理与预算管理实际上就统一于一个主体，二者脱节问题可以在很大程度上得到纠正。行政事业资产管理机构可以充分利用其所掌握的资产信息，对部门、单位的资产需求信息进行审核，便于合理确定部门单位的增量资产配置指标。相对于目前制度安排下行政事业资产管理机构虽然掌握相对充分的资产信息但却不能确定部门、单位增量资产配置指标；预算管理机构虽然有权确定部门、单位的增量资产配置指标但却并不掌握部门、单位的存量资产信息的基本格局，显然可以在很大程度上解决资产存量管理与增量管理脱节、资产管理与预算管理脱节的问题。该思路的本质是在目前的机构设置和制度框架下，对管理主体的管理范围界定和管理权限划分进行了必要调整。之所以这样做是因为目前对作为管理主体的行政事业资产管理机构和预算机构管理范围的界定和管理权限的划分存在明显局限。作为资产管理机构，代表政府管理行政事业资产，理所当然应该掌握全部的资产管理权限，既需要管理存量资产，也需要管理增量资产。如果只管理其中的一个方面，意味着其完整的资产管理权限被肢解，由此必然带来一系列问题。从我国资产管理实践来看，从中央到地方，各级政府财政部门的行政事业资产管理机构都是只管理了存量资产，增量资产的管理权限事实上掌握在预算机构手中，这难免导致资产管理与预算管理的脱节。作为预算管理机构，根据预算完整性原则，要对全部财政活动强化预算管理，这不仅包括作为流量的财政收支预算管理，还包括作为存量的资产预算管理。如果只管理其中的一个方面，意味着其完整的预算管理权限被肢解，由此也带来一系列问题。从我国预算管理实践来看，从中央到地方，各级政府财政部门预算机构不仅对财政收支流量进行了预算管理，还加强了对增量资产的预算管理，但由于存量资产的管理权并不掌握在其手中，而是掌握在行政事业资产管理机构手中，这就难免导致增量资产管理与存量资产管理脱节，增量资产盲目配置、部门单位资产占有苦乐不均问题难以避免。显然，之所以出现这种局面，与财政部门内部机构设置及管理权限划分存在局限有直接关系，处于并列平行关系的机构不是按照统一标准设置的，彼此的管理权限必然存在交叉重叠。从理论上讲，资产管理机构是按照管理对象设置的管理机构；预算管理机构是按照管理手段设置的管理机构，管理手段肯定要作用于管理对象，对任何管理对象的管理都离不开特定的管理手段。让按照管理对象设置的管理机构与按照管理手段设置的管理机构处于并列关系，在开展具体工作时，要么导致一方的管理权限被另一方所肢解，要么导致彼此之间管理权限划分交叉重叠，你中有我，我中有你，难以做到各司其职、各负其责。如果管理工作能为自身带来实际利益，不同管理机构之间会对管理权限相互争夺；不能带来实际利益而更多体现为一种责任和义务时，相互之间就难免要推诿扯皮。

2、采取这一思路的局限。一是制度运作成本可能加大。部门、单位的公共预算事实上被划分为两部分：一为反映消费性支出的经常预算；二为反映投资性支出的资产预算。与之对应，一级政府的一般公共预算也被分为两个组成部分。由此可能要求部门、单位与财政部门一样配备两套人马来从事预算编制工作，经常预算与资产预算在审批、执行、总结、监督等方面相对独立运行，单位、部门上报预算要走并行的两个程序，分别与财政部门的预算管理机构和资产管理机构保持对应关系，由此可能会加大制度运作成本。二是编制复杂、整体性差。这种局限实际上体现为复式预算相对于单式预算所存在的局限，虽然有助于加强对不同性质预算支出的分类管理，但是整体性差，编制比较复杂，需要对财政收支进行分类，分别编入经常预算和资产预算两个收支对照表。三是经常预算与资产预算之间难以划出泾渭分明的界限。虽然从理论上分析，经常预算与资产预算界限清晰，但二者之间仍然存在交叉地带。比如存量资产需要安排维持性运转及维修保养支出，这属于经常性支出，需要纳入经常预算，但该支出的安排与资产管理有着密切联系，不了解存量资产的规模、结构及状态，难以做到合理安排。这为两个机构分别编制经常预算和资产预算带来一定障碍。

三、新思路二：将行政事业资产管理机构并入预算管理机构

（一）预算管理机构和资产管理机构并列的机构设置安排存在的局限

按照目前的机构设置，财政部预算司和资产司是并列关系，预算司负责预算管理，资产司负责除生产经营性国有资产、文化企业资产外的国有资产管理，具体包括行政事业资产、自然资源资产、金融性国有资产三大组成部分。从形式上看，这样的机构设置有助于二者各司其职、各负其责，按照职能分工做好各自分内之事。但是，预算管理和资产管理本身不是按照同一标准进行分类的结果，所以二者之间必然存在交叉重叠关系。预算不仅包括经常预算，还包括资产预算，资产不仅包括存量资产还包括增量资产，而增量资产的配置实际就是预算投资性支出的安排。在实践中，让预算机构负责管预算而不管资产，让资产机构负责管资产而不管预算，事实上是把资产管理与预算管理割裂开来。越是强调资产管理机构和预算管理机构各司其职、各负其责，资产管理与预算管理的脱节也就越严重。从这个意义上讲，我国目前行政事业资产管理与预算管理的脱节与财政部门内部的机构设置确实有一定关系。

在目前的机构设置下，强调预算机构与资产机构以及与各职能司的协调配合来实现资产管理与预算管理的结合存在难以克服的局限。资产管理机构相对预算管理机构肯定拥有相对充分的资产信息，由其负责审核部门、单位的增量资产需求信息能够发挥比较优势。但是，资产管理机构的地位和作用在一定程度上与其所管理的资产规模有一定联系。至少从形式上看，其地位的高低和作用的大小与其管理的资产规模成正比，即资产管理机构出于自身利益最大化考虑，对部门、单位的资产需求信息审核会相对宽松，由此形成的支出压力由预算机构承担。毕竟资产管理机构并不负责平衡预算收支关系。预算机构面对部门、单位规模庞大的资产需求信息，出于平衡预算考虑，会压缩部门、单位的资产需求指标，由于其并不负责管理资产，不能充分掌握部门、单位的存量资产信息，其对部门、单位资产需求指标的压缩若带有“一刀切”的性质，那么逆向选择就是必然结果，越是如实呈报资产需求信息的部门、单位越是吃亏，越是夸大资产需求信息的部门、单位越是沾光。部门、单位为了自身利益最大化会进一步加大资产需求指标，从而进一步恶化预算收支对比关系，形成恶性循环。各部门司来审核部门、单位的资产需求信息也会受到类似制约。部门司与政府特定的部门相对应，需要反映自己所对应部门的利益、愿望和要求，因此对对应部门的资产需求信息的审核也会倾向于宽松而不是严格，这也会对预算机构平衡收支关系带来压力。

（二）资产司行政事业资产处划归预算司可从根本上实现资产管理与预算管理的紧密结合

就资产司所负责管理的三大块资产来看，金融性资产和自然资源性资产与行政事业资产在性质上存在明显差别。行政事业资产作为由行政事业单位占有使用的资产，本质上是行政事业单位生产提供公共产品、满足公共需要的手段。金融性资产和自然资源性资产虽然也带有满足公共需要、实现公共利益的性质，但本身似乎并不能直接视作生产提供公共产品、满足公共需要的手段，其与预算支出的联系也远不如行政事业资产紧密。无论存量资产的形成还是增量资产的配置，行政事业资产都与预算支出有着千丝万缕的联系。事实上，行政事业资产的增量配置主要靠预算投资性支出的安排来实现，存量资产配置存在的问题也主要靠预算投资性支出所决定的增量资产配置来弥补和纠正。另外，行政事业资产的融资、投资、运营和处置环节，也都与预算管理紧密联系。从这个角度分析，如果把资产司行政事业资产处划归预算司，作为预算司的下属机构，无论对加强行政事业资产管理，还是对加强预算管理，抑或是对加强资产管理与预算管理的结合都具有其他改革手段所无法替代的重要意义。

首先，对资产管理而言，行政事业资产处充分掌握中央各部门、各单位的存量资产信息，包括资产的融资、投资、配置、运营和处置信息，可以对中央各部门、各单位的存量资产配置以及对增量资产的需求信息是否合理作出相对准确的判断，从而为预算机构确定投资性支出指标提供充分的信息支持。在行政事业资产处划归预算司的体制格局下，并不存在不同机构间信息传递而必须付出的交易成本，从而大大提高了制度运作效率。

其次，对预算管理而言，预算司下辖行政事业资产处，不仅可以充分掌握了解自己安排的投资性支出到底形成了多少资产以及资产的配置情况，而且根据行政事业资产处所掌握的各部门、各单位的存量资产信息，可以合理安排投资性支出的资金分配结构，从而避免增量资产配置与存量资产配置的脱节。

最后，行政事业资产管理与预算管理的结合就不再是不同机构之间的协调配合，而是一个机构内部相互联系的两项工作的关系处理问题，负责资产管理的行政事业资产处与负责预算编制的处室由于同归预算司领导，所以决策主体是统一的，彼此之间的工作协调就变得相对轻松而无需付出较大交易成本。这为彻底解决资产管理与预算管理脱节的问题提供了坚实的组织制度基础。

四、解决资产管理与预算管理脱节治本之策的两大思路比较

本文认为，解决行政事业资产管理与预算管理的脱节问题，仅仅采取治标的办法只能减轻问题的严重程度，而不能从根本上解决问题。采取治本的办法可以有上述两种思路，这两种思路严格来说各有利弊得失，需要综合权衡作出慎重选择。

（一）思路一的优缺点

由资产管理机构和预算管理机构分别负责编制资产预算和经常预算的思路，本质是在管理机构设置和权限划分没有采用统一标准而导致不同管理主体职能范围交叉重叠的约束条件下，尊重了资产管理权限的完整性，把预算机构的部分预算管理权划给了资产管理机构，从而使资产管理机构也可以运用预算手段来管理资产。该思路的优点体现在：一是适应了完善复式预算制度的改革要求。2014年通过的新《预算法》明确了我国预算体系的四大组成部分，即一般公共预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算和政府性基金预算。该思路在目前预算四大组成部分的基础上把一般公共预算进一步细化为经常预算和资产预算，这可视作是对我国复式预算制度的进一步完善和发展，容易得到较为充分的理解和支持。同时，在世界范围内考察，也有较为成熟的复式预算编制经验可供借鉴，这为经常预算和资产预算的编制提供了有利条件。二是强调了资产管理在财政管理体系中的地位和作用。长期以来，无论是理论界还是财政实际工作部门，通常把财政管理等同于财政收支流量管理，对作为存量的资产管理重视程度不够。这明显不适应现代财政制度的发展要求和变化趋势。随着经济总量和财政收支规模的扩张，我国行政事业资产的存量规模越来越大、资产存在形式及结构越来越复杂，资产管理在财政管理体系中的地位日趋重要。在这样的背景下，通过完善一般公共预算体系，将其分为经常预算和资产预算两大部分，适应了现代财政制度要强化资产管理的客观要求。三是没有拘泥于治标的传统思路，而是针对资产管理与预算管理脱节的深层成因提出了治本的对策。通常，治标的传统思路虽然不能从根本上解决问题，但是推行起来难度不大，短时间内可以取得一定效果。所以无论是财政理论界还是实际工作部门，就笔者所见，基本上都是遵循传统治标思路提出一些细节性建议。

该思路的缺点体现在：一是其并不是按照帕累托增进标准进行改革，触犯了既得利益，在具体实施过程中容易受到抵制。由行政事业资产管理机构负责编制资产预算实际意味着把预算机构的管理权限划出一部分交给资产管理机构。目前的制度安排则是预算机构掌握全部的预算管理权限，不仅负责安排消费性支出，也负责安排投资性支出，两种不同性质的支出管理权限全都由预算机构掌握。现在按照新思路，要把在支出体系中占有重要地位的投资性支出的管理权划给资产机构，这明显是对预算机构管理地位的弱化。为维护自身利益，预算机构抵制此项改革的可能性很大。二是行政事业资产管理机构成立时间并不是很长，人员配备尚未完全到位，特别是一些基层财政部门，甚至没有专门机构和人员来从事行政事业资产管理，而且长期以来一直习惯于管理存量资产，对增量资产的预算配置管理工作较为生疏，难以承担完成编制资产预算的繁重任务。三是预算支出科目划分存在一定技术难度。把一般公共预算分为经常预算和资产预算两部分意味着所有的支出科目必须编入两个收支对照表。如果只是编制一般公共预算，一个支出科目到底是不是形成资产并不十分重要，形成资产的科目与不形成资产的科目划分不清晰不影响一般公共预算编制。但是在一般公共预算按复式预算编制的制度框架下则必须予以明确划分。虽然大部分支出科目的支出性质比较明确，但还有少部分支出科目是否形成资产并没有明确答案，这为支出科目的分类带来障碍。四是部门、单位预算编制工作量可能会加大。目前编制一般公共预算，部门、单位主要与预算机构打交道，而在经常预算和资产预算分别由不同机构负责管理的制度框架下，部门单位编制预算不仅要与预算机构打交道，而且还要与资产机构打交道，可能会增加部门、单位的工作量，加大交易成本。五是预算支出在消费和投资之间比例关系的确定有一定难度。在目前一般公共预算按照单式预算编制的条件下，财政部门只需把资金切块给部门，部门切块给单位，单位把预算上报给部门，部门汇总后上报财政，财政汇总后形成本级预算（草案）即可。但在一般公共预算按照复式预算编制的条件下，财政部门首先需要把支出分为消费性支出和投资性支出两大块，然后再分别由预算机构和资产机构把消费性支出和投资性支出切块给部门。对财政部门来说，需要协调消费性支出和投资性支出的比例关系，需要确定到底多少支出用于消费，多少支出用于投资。对财政部门来说，虽然可以轻易决定，但是如何做到科学合理地确定支出在两大用途之间的比例关系并不容易。另外，下达给部门单位的支出指标分为消费性支出指标和投资性支出指标两类，两类支出指标不能调剂，可能会束缚部门、单位的手脚而不能灵活使用资金，部门、单位编制预算的信息优势可能难以充分发挥。

（二）思路二的优缺点

将资产管理机构并入预算机构的思路，本质是在管理机构设置和权限划分没有采用统一标准而导致不同管理主体职能范围交叉重叠的约束条件下，尊重了预算管理权限的完整性，把资产管理权划给了预算管理机构，从而使预算管理机构不仅掌握收支流量的预算管理权，而且掌握作为存量的资产预算管理权。该思路的优点体现在：一是避免了投资性支出指标确定的盲目性。行政事业资产管理机构并入预算管理机构可使后者掌握较为充分的部门、单位存量资产信息，从而可以更为有效地确定部门、单位资产需求信息的真实合理程度，更为有效地分配投资资金。二是纠正了机构设置存在局限而导致的机构职能实现过程中的交叉重叠。按照目前财政部门的机构设置，行政事业资产管理机构与预算机构是平级的并列关系，但是二者并不是按照统一标准分类设置的。资产管理机构是按照管理的具体对象、内容而创设的机构；预算管理机构是按照管理的手段所创设的机构，由此导致二者在职能实现过程中必然存在交叉重叠，简单来说问题的症结体现在：资产管理机构管理资产也需要运用预算手段；预算管理机构管理预算也需要管理资产预算。因此，为避免这种因机构设置而导致的职能实现过程中的交叉重叠，最合适的办法莫过于对机构设置进行调整。三是充分尊重和体现了预算机构在财政部门机构设置中所处的地位和重要性。纵观市场经济发展成熟、财政制度较为健全的先进国家，虽然财政部门机构设置并不完全相同，但预算机构都不可或缺。资产管理机构则可能有，也可能没有。当二者的职能实现存在交叉冲突时，将资产机构并入预算机构，不仅有助于加强收支流量管理，也有助于加强资产存量管理。而将预算机构并入资产机构则是不可能的，因为资产机构虽然可以管理属于流量的投资性支出，毕竟该支出要形成资产，这属于管理范围的自然延伸，但是不可能管理作为流量的消费性支出。如果资产管理机构管理了消费性支出，那么资产管理机构的性质就发生了变化，不单纯是资产管理机构，而蜕变为预算管理机构。

该思路的缺点体现在：一是行政事业资产管理机构成立时间并不太长，并入预算机构，容易给人以机构设置调整变动频繁，缺少相对稳定性的直观感受，可能会对政府形象造成不利影响。二是与行政事业资产规模越来越大、形式结构越来越复杂的发展势头不相适应，形势的发展要求成立专门机构来管理行政事业资产。在这样的背景下，这样的改革思路不仅没有使行政事业资产管理机构的地位、作用得以强化，而且作为一个管理机构，已没有独立存在的余地。这可能不利于在新的历史时期强化行政事业资产管理。三是行政事业资产管理机构并入预算机构在中央层面操作起来虽然难度相对较小，但在地方财政层面操作起来难度却相对较大。在国家层面，财政部行政事业资产处负责全国范围内的行政事业资产管理，属于资产司；预算司负责预算管理，即在中央层面行政事业资产的主管机构与预算管理机构在级别上并不对等，一个是处级单位，一个是司局级单位。将前者并入后者，只是行政隶属关系发生变化和调整，行政级别并无变化。但在地方层面，行政事业资产管理机构与预算机构在行政上是平级的，将行政事业资产管理机构并入预算机构，事实上侵犯了行政事业资产管理人员的既得利益，其会倾向于反对这项改革。

（三）选择第二种思路相对合适

既然两种治本思路各有利弊得失，那么结合我国行政事业资产管理和预算管理的具体实践，到底选择哪种思路更好一些？本文认为，采用第二种思路将行政事业资产管理机构并入预算机构相对较好些。这是因为：第一，行政事业资产管理机构并入预算机构操作难度较小。从历史上看，行政事业资产管理主体一直处于变化调整的过程中。1988年9月，国务院组建国家国有资产管理局，归口财政部。国资局内设行政事业资源司，统一行使行政事业资产所有权职能。名义上国资局要行使对全部国有资产的管理权，但实际工作中主要管理生产经营性国有资产，非生产经营性的行政事业资产一般委托给财政部门和政府机关事务管理局管理。1991年2月，国资局发布《关于委托国务院机关事务管理局管理中央国家机关国有资产的通知》，事业单位的国有资产管理权限划分并不明确，一般由财政部门和主管部门代行管理权。1998年国资局并入财政部，相当于由财政部承担了经营性国有资产管理职能，行政事业资产管理仍维持原办法。2002年国务院机构改革方案议定设立国家国有资产监督管理委员会，由其负责管理经营性国有资产。2004年财政部在行政政法司下设行政资产处，在科教文卫司下设事业资产处，明确了非生产经营性的行政事业资产与生产经营性企业资产分开管理的制度安排。此后多数地方政府财政部门都成立了专门的行政事业资产管理机构。与地方行政事业资产一般由一个部门负责管理不同，中央层面的行政事业资产隶属不同部门管理：国务院系统中央机关及服务中心资产由国务院机关事务管理局负责管理；垂直管理部门、中央部门所属事业单位资产由财政部负责管理；党的机关、人大和政协资产由财政部分别和中直管理局、全国人大机关事务管理局、全国政协机关事务管理局共同管理（谭静，2013）。后来财政部成立资产管理司，下设行政事业资产处，专门负责行政事业资产管理工作。纵观这么多年我国行政事业资产管理的机构设置和管理权限划分，不难看出行政事业资产管理机构及权限划分确实处于动态的变化调整过程中，并未形成稳定的制度安排。经过长期的摸索，一旦发现合理的制度安排，调整完善现行制度也是理所当然。与行政事业资产管理机构不同，纵观世界各国政府财政预算管理机构都是必不可少的机构设置，其在财政管理工作中的地位是根深蒂固的。因此，把行政事业资产管理机构划归预算机构，使预算机构得以充实强化，不仅有利于科学编制财政预算，而且有利于强化资产管理，真正做到资产管理与预算管理相结合。

第二，改变不按统一标准多头设置综合性管理机构的不合适做法。财政部门内部的机构设置可分为两类：一类是综合性管理机构，其面向政府的各个职能部门提供综合性管理服务；一类是根据政府部门构成所设置的部门司处，其管理的对象是政府特定部门的财政收支。按照这样的分类，行政事业资产管理机构和预算机构都属于综合性管理机构。但二者并不是按照统一标准设置的，资产管理机构是按照管理对象设置的；预算管理机构是按照管理手段设置的。对财政管理工作而言，一方面无论管理什么对象一般都需要借助预算手段，资产管理也不例外；另一方面无论运用何种管理手段，都离不开特定的管理对象。因此，如果保留资产机构与预算机构并列的机构设置，目前治标的办法或许是唯一选择，即部门单位的资产需求指标先由资产管理机构审核认可，再报预算机构，但如前所述，这种做法存在明显弊端。部门单位既要和预算机构打交道，又要和资产机构打交道，交易成本增加。而把资产机构并入预算机构，资产管理与预算管理的结合就不是两个并列机构之间协调配合的问题，而是一个机构内部流量管理和存量管理的结合问题。无论是从管理机构之间关系的协调还是从作为管理对象的部门单位业务办理的便捷程度考虑，都不失为一个合理选择。

第三，资产机构并入预算机构将提高资产需求指标审核的效果。在资产管理机构与预算管理机构处于并列关系的制度安排下，资产管理机构对部门单位资产需求指标的审核难以取得理想效果。因为资产管理机构作为与预算机构并列的管理主体，二者的利益目标并不兼容。预算机构代表政府财政对整体的财政收支进行管理，负责平衡预算收支关系，其倾向于节约使用财政资金，少花钱、多办事、事办好，这有助于减轻平衡预算的压力；但资产管理机构倾向于管理更多的资产，资产规模越大、种类越多，其作为管理主体的地位和作用越能得到充分体现，其在审核部门单位的资产需求指标时，采取较为宽松的标准和态度，使部门单位配置更多资产，有利于自身利益目标的实现。至于平衡财政收支的压力则交由预算机构。这种机会主义动机和行为会制约资产机构与预算机构双头并举管理增量资产配置的效果。而在资产机构并入预算机构之后，资产管理机构作为预算机构的一个组成部分，工作性质就发生变化，由单纯的资产管理转向资产管理与预算管理并重，资产管理就成为加强预算管理的一个手段。其地位和作用并不体现在管理的资产规模有多大，而在于对资产的预算管理是否能达到理想状态。在目前的制度安排下资产机构有意放松部门单位资产需求指标审核的做法在很大程度上可以得到纠正。

五、关于行政事业资产管理的基础性工作的建议

一是需要健全行政事业资产管理制度。从资产管理所涉及的各个环节来看，无论是资产的融资、投资，还是资产的配置、运营和处置，都需要有健全的制度作为基本的行为依据，特别是资产配置，需要针对不同部门、不同单位的具体情况制订合理的资产配置标准，才能根据存量资产的情况来判断其对增量资产的需求是否合理，进而才可以合理确定投资性支出指标；而资产预算运作所涉及的各个环节，包括资产预算的编制、审批、执行和决算更是需要依据《预算法》等法律法规予以规范和约束。这一系列制度、规定的完善构成实现行政事业存量资产管理与增量资产管理紧密结合的制度基础。

二是强化行政事业资产信息管理系统建设。强化行政事业资产管理、编制资产预算离不开强大的信息系统的支持。行政事业资产管理信息系统建设需加强顶层设计，在省级层面构建全省统一的信息管理系统的基础上，应逐步创造条件，构建全国统一的行政事业资产管理信息系统；在强化硬件建设的同时，应大力加强软件建设，紧密结合行政事业资产管理所涉及的各个环节和工作流程，强化系统的数据更新、汇总、分析及审核功能，并能够根据设定的评判指标体系自动预测和预警；应加大信息共享程度，由一级政府内部行政事业资产管理机构与部门单位之间、部门与部门之间、单位与单位之间的信息共享，扩大到不同级次政府之间、政府与社会之间的信息共享，不断扩大信息共享范围并提高信息共享程度，以提高行政事业资产管理工作的透明度，为加强资产监督、做好资产管理工作创造基础条件。

三是加强行政事业资产管理人才队伍建设。经济活动中人是起决定作用的因素。无论是行政事业资产管理还是政府预算管理，都是技术性、专业性非常强的工作，对从业人员的政治思想业务素质要求很高。而要做好行政事业资产管理与预算管理的结合工作，对从业人员素质则有更高要求：其对行政事业资产管理与政府预算管理两方面的业务和技术要求都要熟悉并掌握。而我国长期存在的资产管理与预算管理由不同机构分工负责的管理模式，使得不少从业人员的知识储备和业务能力在适用范围方面存在局限，其对行政事业资产管理和预算管理这两项工作中的一项可能较为熟悉，但对另一项可能较为生疏，这是加强人才队伍建设必须着力解决的问题。■

注释：

①政府财政支出结构必须考虑社会供求结构而相机确定。在社会投资需求过旺而消费需求不足时，政府在预算编制时应加大经常预算支出规模以刺激消费，压缩资产预算支出规模以抑制投资。