乡村振兴视域下秦巴山区农村水环境治理政策研究——基于川东北B市P县S镇数据

唐学军，陈晓霞

（1.中共平昌县委机构编制委员会 办公室；2.平昌中学，四川 平昌 636400）

0 引言

2018年1月国务院颁布实施的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》的总体要求中提出要加快统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设.2018年2月，中央农村工作领导小组办公室颁布的《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》明确提出按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，走中国特色社会主义乡村振兴道路，让农村成为安居乐业的美丽家园.［1］在《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》第二十章规定要持续改善农村人居环境，要以建设美丽宜居村庄为导向，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，全面提升农村人居环境质量.同时，还要梯次推进农村生活污水治理，有条件的地区推动城镇污水管网向周边村庄延伸覆盖.逐步消除农村黑臭水体，加强农村饮用水水源地保护.

现阶段，我国农村水环境恶化趋势有所放缓，但是在经济社会落后的偏远农村地区水生态环境有进一步恶化的趋势，这一现象尤为严重，目前已经受到学界的关注.笔者在中国知网（2019年6月9日）以“农村”“水环境”为关键词进行检索，得到834个结果，最早的一篇为张裕辉于1997年发表在《江苏统计》上的农村水环境污染严重.而以“农村”“水环境”“政策”为关键词进行检索，得到23个结果.最早的一篇为孟雪靖2007年的博士毕业论农村水污染经济问题研究.考虑到我国农村水环境治理政策的复杂性和多元性，以及对农村居民生产生活的影响，当前的研究还远远不足，基于此，本研究试图通过对川东北B市P县S镇为调查研究对象，通过实地调查研究，揭示农水环境治理政策的困境，以期探索治理农村水环境的新路径.

需要进一步说明的是，S居民的生活水平在P县处于中等水平，因此S镇仅仅代表川东北地区经济发展相对较好的农村代表.这并不表示对S镇农村水生态环境治理政策的调查研究意义不大，相反，由于受到地域文化、社会经济、生活习俗等因素影响，对于S镇的调查研究更具调查研究的价值.

1 S镇农村水环境治理现状

S镇隶属P县，辖区总面积105平方公里，辖21个村，3个居委会，170个居民小组，2018年末人口总数51953万.辖区内自然资源丰富，工农业较为发达，2018年粮食产量1.2万吨，社会消费品零售1.5亿元，财政收入4824万元，依据四川省政府制定了《四川省城乡垃圾处理设施建设三年推进方案》，B市政府颁布实施了农村生活垃圾处理工作长效机制指导意见》、《农村生活垃圾处理工作资金使用办法》、《农村生活垃圾处理工作绩效考核》、《关于进一步加强农村垃圾治理工作的指导意见》，P县政府依据省市文件要求也制定了《P县城镇生活垃圾收运应急方案》.［2］可以看出农村水环境治理成为各级政府治理的重点，将分层次推进与全面覆盖相结合推进农村水环境治理.从S镇的调查研究情况来看，农村水污染主要体现在面源污染和水质不达标两方面.从水质来看，全镇170个地下水井的水质进行检测，98个水井的水质为优良，占57.6%，72个水井的水质标准较差，占比42.4%.大多数井位的水质受到不同程度的污染源影响，多数村庄未建立相对完善的排水系统，这就直接导致了S镇主干河流的水质差，Ⅳ类水质较差，河流不同层度的出现了富营养化.在污染源方面，S镇水环境污染主要为生活污水和生活垃圾，从相关部门公布的最新数据来看，S镇的污水处理率约为12.6%，生活垃圾处理率约为37.8%，能够对生活垃圾和污水进行利用的行政村约占10.8%.

S镇农村水环境治理的政策大致分为三个阶段：第一阶段，改革开放前，农村水环境治理存在政策真空，对于辖区内居民的行为约束力和水环境保护的执行力弱，大量的生产和生活污水排入河流，导致河流的氮磷超标，水质影响严重.第二阶段，为1989到2015年，在S镇组织下，全镇24个村（居委会）共同实施了区域内农村水污染治理行动计划，对于农村居民的生活垃圾和废水处理行为起到了一定的限制作用，但是该行动计划缺乏整体性的长远规划，很难形成政策的辐射效应.第三阶段，2015年至今，省、市、县都制定了一些列的规范性文件，S镇在积极落实上级政策的基础之上，进一步明确了辖区内农村水环境治理的原则，分别从“管、宣、考”方面进行落实，将农村水环境保护的工作常态化的固定下来.首先，加强管理，责任明确到人，S镇形成了“镇、村、社”完整的三级农村水环境管理模式.其次，加强水环境保护宣传，提高农村居民水环境保护意识，通过各种传统的宣传工具和自媒体，宣传农村水环境保护知识，营造良好的农村水环境保护氛围，提高农村居民保护农村水环境的意识.再次，强化农村水环境保护措施，积极推行“河长制”“井长制”“田长制”“库长制”等，［3］进行网格化管理，建立农村水环境保护工作台账，定期开展农村水环境专项检查，将“河长制”“井长制”“田长制”“库长制”和生活垃圾、废水的治理作为农村水环境督查的重点.最后，加大对辖区内各企事业单位的考核力度，对辖区内的水污染企业进行定期检测，对于检测不达标的企业要进行整改，整改未达标的企业禁止开工.目前，S镇已经对其辖区内的河流进行全部清淤，对于相应的养殖场进行了有效整改，对河两岸的企业进行严格监督，杜绝相应的污水和垃圾排入河道.

在政策的执行过程中，经常出现违反政策或政策无法落实的情况，辖区内污染农村水环境的行为时有发生.S镇通过构建“镇村两级干部+居民”的监督管理模式，将各方主体的利益紧紧扭在一起，形成农村水环境监督合理，一定程度上解决了农村水环境治理政策无法落实的情况.

2 S镇农村水环境治理政策执行难的困境

2.1 现行管理体制的能动性不强

首先，农村水生态环境治理政策执行难的关键在于政策执行主体的能动性不足，S镇在执行农村水生态环境治理的过程中，上级部门主要采用属地管辖的原则，来对农村水环境治理的责任区划和主体进行界定，乡镇水环境治理的责任主体是乡镇政府，村庄水环境治理的主体是村两委，直接导致村庄与乡镇交界处出现农村水环境治理真空.各个行政村仅仅对其辖区范围内的水环境治理有管理权限，对于邻村的农村居民的环境行为无法有效监督管理，村庄交界处的农村水环境治理职责缺失，管理混乱.其次，S镇基本上摆脱吃饭财政，正在向“稀饭财政”过渡，但本级财政预算结构不合理、分配不均衡的问题，致使农村水环境治理的资金出现“两头紧、中间松”的问题，制约了政府对农村水环境治理的资金投入，农村水环境治理的财政投入不稳定性也是一大隐患，2018年S镇财政收入4824万元，用于农村水生环境治理的资金约为200万，约占专项支出的5%，农村水环境治理政策执行主体的能力受到限制.

2.2 农村水环境治理的责信缺失

农村水环境治理政策执行难的根源在于干群之间的价值冲突，政策执行主体固有的“自利、推责”特性，进一步加大了这种价值冲突，致使农村水环境治理在“公益”和“自利”的价值驱动下，逐渐偏离了农村水环境保护的初衷.在应对上级环境保护督查或水污染高峰期时，S镇主要采取“堵、罚、禁”的强制手段进行治理，间接地加剧了干群之间的紧张关系.除此之外，农村水环境治理政策具有突击短期性特点，S政府迫于上级政府的考核，在高压之下被迫承担其辖区24个村（居委会）的农村水环境评估，在评估的过程中政府掌握了较多的话语权，致使大多数的评估仅仅流于形式，导致工业废水的排放（参见图1），农业化肥、农药的使用等现象时常出现（参见表1），责信缺失问题日益突出.

图1 S镇工业废水排放情况（2015-2018）

表1 2015—2018年S镇农村农药、化肥使用情况统计表

3 农村水环境治理政策落实的效率低下

S镇农村水环境治理本质上是乡镇政府管理权限的延伸，是一种较为被动的行政行为，往往导致乡镇在宣传农村水环境治理是出现宣传短板，仅仅停留在表面的宣传标语和宣传海报上，宣传深度和广度都不够.例如，宣传农村水环境治理时仅仅局限于政策灌输，缺乏系统的知识教育引导.农村居民作为农村水环境治理的直接主体，基于此，专门对S镇农村居民水环境保护意识进行调查研究，在S镇下辖的24个村（居委会）发放调查问卷1000份，收回984份，有效问卷978份，有效问卷率97.8%.（参见表2）调查对象中有124人愿意承担农村水环境治理责任，约占受访人数的12.7%；有463人认为农村水环境治理应当由政府、村两委、居民个体共同参与，约占受访对象的47.3%；有391人认为农村水环境治理应当由政府承担，约占受访对象的40%（参见图2）.由此能够得出，S镇的大部分农村居民对农村水环境治理持消极态度，对于农村水环境治理的重要性任然不清楚.

表2 农村水环境治理受访者基本情况统计表

图2 S镇农村居民水环境保护意识调查统计

4 农村水环境治理政策执行困难的对策

4.1 转变政府传统的水环境治理观念

农村水环境治理是一个复杂的系统工程，任何单位和个体都无法单一的完成，S镇人民政府作为农村水环境治理的管理主体，应当积极转变传统的管理模式，促使农村水环境治理有传统的控制管理型转变为引导取向型，进一步弱化政府在农村水环境治理中的控制作用，加强各个农村水环境治理主体之间的协作和联系.

在治理农村水环境面源污染方面，S镇结合地方实际，以“便民+水环境保护”为原则，打破各个行政村之间的传统分界线，统一规划建设“村、社、户”的农村生活垃圾分类回收机制，构建了10条农村垃圾清运专线.截止目前，S镇共计投入60万元用于农村垃圾专项分类，依据相关部门的测算，农村居民初次垃圾分类能有效减少垃圾量约为50%，社和村对生活垃圾进行再次分类，能有有效减少垃圾量约为31%，这在很大程度上减轻了S镇农村生活垃圾处理的成本，极大地节约了财政用于农村生活垃圾治理的专项经费支出.此外，本次调查数据显示，大多数农村居民还是愿意在一定的成本范围内支付污水处理和节水等措施产生的费用，政府应当对农村居民的行为进行全新的认识，转变原来的“经济人管理模式”为“理性人管理模式”，［4］以实现宣传、鼓励农村居民参与农村水环境治理的效果.

4.2 积极构架“1+X”农村水环境治理管理模式

S镇在农村水环境治理过程中，逐渐明晰了“疏”和“堵”的重要性，将水污染高效治理作为其农村水污染治理的重点，在摒弃原来的农村水环境治理模式的前提下，创造性的提出“1+X”农村水环境治理模式.“1”主要是指政府颁布实施的农村水环境治理政策，一方面通过“河长制”“井长制”“田长制”“库长制”等加大农村水环境的监督和管理，完善农村水环境检测系统的全覆盖.同时，利用现有的环境保护机构向村、社延伸，并配备相应的懂技术、懂环保政策的专人，积极开展农村水环境保护教育.“X”是指积极引入社会力量进入农村水环境保护领域，激励农村居民和企业积极参与农村水环境治理，进一步强化政府、社会、企业、居民之间的环境保护联系，最大限度的激活现有资源，突破制约农村水环境治理的困境.S镇主要采用两种方式来加强农村水环境的治理，首先，强化农村水环境治理的现实针对性，结合实际，强化农村水污染治理的理论和技术研究，针对不同的污染治标，制定不同的治理措施.其次，对农村水环境进行链条化治理，应当构建农村水环境保护平台，加强与高校、研究所及环保企业的交流合作，实现校、研、企、个人的有效互动，［5］积极构建农村水环境治理的新产业链.

4.3 重构全新的农村水环境政策评估体系

为了最大限度的改善传统的农村水环境治理政策评估体系存在的缺陷，应当积极引进第三方评估机制，应当将第三方评估机制贯穿整个农村水环境治理的各个环节，以动态的农村水环境治理考核为手段，将农村水环境治理的考核结果与政府的绩效考核相结合，以此来激励S镇的镇、村、社三级干部努力替身农村水环境治理的工作质量.同时，在农村水环境治理评估指标的制定方面，应当由农村水环境评估专家、政府、评估机构、村两委、农村居民共同协商制定，最大限度的保障农村水环境治理指标的客观性、科学性.综合性的评估指标有利于降低农村水环境治理评估过程中的不确定性风险，对于评估的标准要进一步的明确，以便农村水环境治理工作能够进行指标量化评估，对于农村水环境治理宣传工作的量化评估可以采用农村居民满意度来进行测评，［6］将农村居民对镇、村、社三级干部的农村水环境治理工作评价纳入绩效评估，农村居民对于农村水环境治理的满意度才是农村水环境治理政策执行的最终衡量标准.