基层科技支出政策绩效评估——以山东省某高新区为例

陈少强 李美玲 于艺培

一、引言

科技进步是助推经济高质量发展的内生动力。科技创新既是供给侧结构性改革“四条主线”的重点，又是新旧动能转换的“活力源”和“加速器”，支撑和引领着地区经济。多年来，我国对科技领域的支持力度很大，并形成了数量繁多、种类丰富的科技支出政策。

随着国家对科技工作投入力度的不断加大，评估科技支出效果成为国家政策管理的重点内容之一。2018年9月的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》将政策绩效管理纳入预算绩效管理体系之中，并要求对覆盖面广、关注度高、作用时间长的政府政策从数量、质量、时效、成本、效益等方面评估政策绩效。由此看来，科技支出政策绩效评估成为政策绩效评估和预算绩效管理的题中之义。与此同时，有关科技支出和科技政策绩效评估的研究也逐步纳入更多学者的研究视野。

关于科技支出绩效评估，有学者指出，应当首先明确其绩效目标，必须符合公共财政体制要求、支撑地方经济可持续发展，同时适应地方科技发展计划体系（余振乾、余小方，2005:63-69）。财政科技资金绩效评价要尊重客观规律，厘清科学研究、技术创新的内在联系，充分考虑我国的特定政体、科技管理体制、经济增长趋势和社会发展水平（白景明，2004:2-4）。科技支出绩效应该从项目技术成效、管理业绩、直接效益、间接效益、经济效益和社会效益等多个方面综合评估（袁志明、虞锡君，2004:20-22）。

关于科技支出绩效，有学者提出，科技支出绩效的内涵包括效果、经济、效率和效益四个方面,同时权重各不相同（王超，2011:12-13）。科技支出项目绩效评价指标体系由目标层、准则层3个要素和指标层14个要素组成（田时中等，2015：365-370）。科技投入绩效评价指标体系的构造分为指标初选和体系完善两个过程,分别采用定性分析和定量分析方法来筛选指标,分析内容包括指标的相关性分析、指标重要性和完整性测验（谢福泉，2008:15-21）。科技支出绩效评价体系构建的难点在于绩效评价方法尚未统一、指标设计不确定性较强、评价实施机构较为分散、原始数据缺乏可靠性、动态调整机制较为复杂等（王刚、池翔，2014：34-37）。针对评估结果应当建立追踪问责机制（李松庆、张毕西，2007:138-140）等内容。

关于科技政策绩效评估，有学者提出，公共科技政策工具可以分为战略层、综合层和基本层（赵筱媛、苏竣，2005）三个层面。科技政策组合存在协同效应，不同类型政策组合对创新的影响在程度上存在区域差异（徐喆、李春艳，2017:45-53）。财政支出政策形成和产生的结果，可能是公共产品和服务的增加，也可能是社会价值观念和价值判断（贺丽娟，2017:7）。

从已有文献来看，对科技支出绩效的研究较多，对科技支出政策绩效的研究较少；从国家和省级层面研究多，从地方特别是县级层面研究少；从一般性研究科技支出政策绩效多，从特定地区科技支出政策研究少；从科技支出总量研究多，从科技支出结构性研究少。总之，现有科技支出政策的研究大多缺少地气，不利于地方政府准确了解自身资金支出绩效，也难以通过绩效评价结果优化科技政策，满足基层财政和科技部门现实的工作需求。

本文以山东省某高新区（以下简称“X高新区”）为例进行研究。X高新区是1992年批准设立的国家级高新区，主要发展科技型企业和相关科技产业。2017年，X高新区科技支出在一般公共预算支出中的占比为23.6%，科技进步对经济增长的贡献率高达58%。当地政府也通过一系列支出政策，对科技创新给予了大量资金支持。本文拟对该区2015、2016年科技支出政策绩效作全面评估，为地方政府探索科技支出政策绩效评估的理论和实践提供经验借鉴，以期增加绩效评估的针对性、导向性和现实性。

二、 X高新区科技支出政策及管理基本情况

X高新区对于科技资金的使用方式和管理模式有诸多探索，其中以2015年颁布的《加快实施创新驱动战略支持企业健康发展暂行办法》（以下简称“2号文”）和相应的《实施细则》（以下简称“8号文”），以及2016年颁布的两份同名文件（《暂行办法》简称“3号文”，《实施细则》简称“4号文”）最具代表性，是本文的研究重点。

（一）政策分类及要义

从X高新区2015年和2016年颁布的《暂行办法》来看，该区从支持企业科技创新和成果转化、完善创新创业服务体系、鼓励高层次人才创新创业、促进产学研合作和科技资源集聚和推进科技金融深度融合五个方面对科技创新予以支持。本文借鉴相关学者（赵筱媛、苏竣，2007:52-56）对政策工具的分析框架，将科技支出政策划分为需求型、供给型和环境型三类（见表1）。专项资金采取无偿资助、后补助、贷款贴息等方式，在分配领域引入竞争机制，以财政资金撬动社会资本共同促进科技发展。

为提高资金使用效率，X高新区比较注重支出政策的优化调整，每年都会深入总结政策落实中遇到的实际问题，思索对策，并相应调节政策表述。2016年的“3号文”是2015年“2号文”的延续和进一步升级，逻辑框架保持了稳定性，同时为了提高政策质量，“3号文”在补贴力度、支持范围和补助手段上进行了微调（见表2）。具体来说：“3号文”在项目配套支出的给付上更加谨慎，以实收金额作为补助依据，同时下调了补贴比例；规定了信用业务保费最低返还比；明显加大了对人才的招揽力度；扩展了知识产权补贴覆盖面，提升了政策合理性。

表2： “2号文”和“3号文”政策对比

《实施细则》是执行手册，起到了详细解释和补充的作用。“8号文”和“4号文”对科技创新创业券、科技计划项目、知识产权资助和科技金融结合四方面政策要素进行了相关规定。相比而言，“4号文”有诸多优化之处。例如，“4号文”新增创业券资金安排，对满足条件的创业企业和众创空间运营机构，给予房租、物业、水电等费用补贴，明确了创新创业券推荐机构名单。这不仅是对创新激励体系的完善和补充，也符合培植创新创业发展土壤的政策定位。

创新券申领条件的“两项新规”最值得关注：第一，创新服务机构必须为列入教育部全国普通高等学校名单且办学层次为本科的高等学校，或具有资质并经备案认可的科研院所和第三方机构。第二，创新服务合同须通过“全国技术合同网上登记系统”登记确认。通过调研，当地的中小企业普遍感觉申领难度过大，大企业仍然是补助政策的最大受益方。创新券的最高补助限额是30万元，对于大企业只能锦上添花，但对于小微企业，却可能雪中送炭。

（二）政策管理

一是改革经费管理方式。近年来，X高新区不断探索和优化科技专项资金管理制度，根据《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）精神，改革和创新科研经费使用及管理方式，力求提高资金使用效率。具体包括：（1）放手让市场“说话”，充分引入竞争机制，激发各类主体参与创新的积极性，让市场在资金流向中发挥决定性作用；（2）切实优化资金管理流程。自2016年9月起，X高新区科技专项资金由财政部门按照政策规定，及时足额拨付至企业资金账户，由项目承接单位自行分配使用。各业务单位需精简审批流程并提供指导帮助；（3）进一步强化资金监管。一方面把好资金申请审核关口，严格按照《山东省财政厅关于在财政专项资金管理领域实行信用负面清单制度的通知》（鲁财预〔2014〕15号）的规定，对失信、失范行为予以处罚。另一方面，对于挤占、挪用、套取专项资金的行为，按照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）进行相关处罚。

二是体现绩效管理理念。虽然X高新区尚未建立预算绩效管理制度，但该区科技支出政策中，多处渗透绩效思维。具体表现如下：（1）在主体责任方面，X高新区财政局负责专项资金预算和拨付，科技局组织受理和审批科技项目和奖励惩处。（2）在政策目标方面，扶持政策目标清晰明确，既有长期目标、又有年度目标，目标具有可行性。（3）在事前评估和事中监控方面，X高新区通过签订合同和对申报条件的限制，对科技活动进行合规性审查，属于事前评估的内容。在项目进行中，科技局会对科技项目全程跟踪调度。（4）在事后评估方面，科技局在项目结束后组织专家或委托第三方机构进行项目验收或结题，出具验收结论。（5） 在第三方评估方面，X高新区在项目申请和验收阶段均实施第三方评审制度。（6）在绩效评估结果应用方面，X高新区对违反法律、财经法规，不当使用专项资金的行为，追回资金甚至追究法律责任，3年内不能享受各类资金支持。

三、科技支出政策效果分析

总体来看，X高新区科技支出政策实现了目标定位，较好地发挥了提高创新需求、增加创新供给、优化创新环境的激励作用。当然，X高新区科技支出政策也存在需要完善之处。

（一）政策效果初步显现

1. 经济效益

（1）项目产出状况良好

科技计划项目是政策补助的重点，集中反映了当地科技创造活力。从表3可以看出，2016年的指标几乎全线上涨，科技发展势头良好。经过调研，截至2016年9月底，区拨经费的69%落实顺利。其中16个项目累计利税3.8亿元，科技创业项目实现收入1433万元。项目任务指标完成情况良好，累计授权专利54件，发明专利高达44%。总体实现了依托项目带动创新创业的目标。

表3 ：科技计划项目实施情况

（2）知识产权综合能力不断提升

专利是自主创新能力的象征，专利的数量和质量是地区和企业核心竞争力的体现。随着X高新区支出政策不断加码，专利表现也愈加亮眼。由表4可知，2012-2016年间，专利申请量和授权量持续呈现大幅增长，前者的增长率长期高于20%，创新活力毋庸置疑。

表4：2012-2016X高新区专利申请、授权数量

（3）技术市场持续活跃

技术合同成交额是指只针对技术开发、技术转让、技术咨询和技术服务类合同的成交额，它反映了地区科技活动的市场转化能力。从表5可知，X高新区技术合同成交额持续高涨，2012-2017年间，普遍维持在2亿元左右，科技成果的竞争力和市场转化能力较强。

表5：2012-2017年X高新区技术合同成交额 单位：千万元

2. 社会效益

（1）高端人才队伍不断扩充

科技产业多为人才密集型产业，对从业人员的文化素质和专业技能要求较高。X高新区培育了众多科技型企业，在创造区内就业的同时，也能吸引高端人才在区内聚集，提升人力资本，释放发展活力。仅2016年，科技计划项目就实现了新增就业300余人。2017年，成功吸引“两院”院士等7名省级以上高层次人才来区等。X高新区还推出了各种形式的人才补贴政策，增加了人才粘性。

（2）创新券示范引领效果好

X高新区对科技资金使用方式进行创新，推出了创新券政策。政策给予企业一定的资金数额，支持企业向高等院校、科研院所及科技中介服务机构等创新服务机构购买创新服务。截至2017年底，X高新区已累计兑现科技创新券资金1500多万元，扶持企业189家（次），有力地推动了产学研深度合作。经人民网、中国高新技术产业导报等多个国家级媒体宣传推介，在全国产生了较大反响，被多地借鉴效仿，创造了巨大的社会效益。

（二）政策不足之处

1.企业对政策依赖度较高

随着X高新区多年来不断加大辖区内企业的科技投入，但由此也产生了企业的道德风险问题，即，企业较多依赖X高新区的科技支出政策和其他支出政策方面的支持。以X高新区孵化器内企业为例，与全国相比，X高新区孵化器投资来源单一，且以财政为主。X高新区孵化器获投资总额为1.12亿元，其中财政投入1.05亿元，占比93.75%，企业投资700万元，占比6.25%，无社会组织投资和其他投资。从全国孵化器投资情况看，企业投资最多，占比58.59%，投资结构也更为多元。

2. 企业科技创新能力不强

与全国平均水平相比，X高新区孵化器还未实现盈亏平衡。2017年，X高新区孵化器总收入为4296.43万元，平均每家孵化器实现收入771.57万元， 低于全国平均水平169.94万元；X高新区孵化器运营成本为5076.29万元，均值为846.05万元，高于全国平均水平164.56万元；全年亏损806.86万元。从全国层面看，孵化器已实现全面盈利，盈利水平为260.01万元（参见图1和图2）。

图1： 园区的收入与成本（2017年）

图2 ：单个孵化器的成本、收入与全国平均水平的比较

统计结果显示，各园区2015-2017年收入水平逐年增长，但支出水平增长幅度更大，各园区在2015-2017年均入不敷出，处于亏损状态。其中，蓝色智谷亏损幅度逐年增大，由2015年的3.58万元，增长到2016年的60.45万元，到2017年亏损幅度达到136.22万元；生物医药园在2016年亏损幅度有了大幅改善，从2015年的313.7万元缩减到42.7万元，但到2017年，亏损幅度进一步扩大，增长到170.6万元；光电园2015年亏损238.27万元，2016年达到480.88万元，创三年新高，在2017年有所降低，达到279.49万元，整体来看，光电园亏损最多。

四、完善科技支出政策的建议

基层地方政府财力有限，财政科技支出需要体现效率原则，把资金用在刀刃上，以支持那些更应该支持的园区和企业。针对X高新区存在上述问题，笔者拟提出如下意见和建议。

（一）强化绩效管理

根据《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的要求，科技政策支出必须全面纳入预算绩效管理，通过自评和外部评价相结合的方式，对预算资金开展绩效评价。对于评价结果，要及时报送本级财政部门、及时反馈给业务单位，并由评价方提出整改意见。上一年的政策评价结果，应当与下一年的预算编制相挂钩。具体做法为：优先保障绩效评价高的支出安排；对于绩效评价不理想的，应该相应削减，将财政资金投入经济和社会效益更高的方面，避免由于涉及领域的特殊性，或者触动到既得利益而固守原态，造成财政支出路径依赖，降低资金使用效率。

（二）突出政策重点

与资本雄厚、人才济济的一线城市的高新区不同，一般的基层高新区缺少足够的资金和人才，资本市场也发育不完善，所在企业的发展也参差不齐，因此，基层科技支出的支持方式不应是“撒胡椒面”，而应体现政策意图。具体说来，基础地方政府科技支出的重点更应放在有一定潜力的成长型企业，而非孵化一般性的企业，以更好地体现科技支出政策支持重点。

（三）强化人才支持

习近平总书记指出“发展是第一要务，创新是第一动力，人才是第一资源”。产业竞争力说到底是人才的竞争，目前各地都意识到人才对一个地方的发展、对园区发展的重要性，纷纷开展抢人大战。为此，基层地方政府也要有针对性地引进产业发展所需人才，人才计划要基于市场导向，并在职称评聘、购房、子女入学入托、家属就业等方面提供必要的人才吸引措施。

（四）优化配套安排

配套政策的妥善安排对于科技支出政策绩效的提升意义重大。2006年，国务院颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》，将“配套政策”列为突出重点，在“引进消化吸收再创新”“人才队伍”“科技创新基地与平台”等10个政策方面予以积极推动。对于《暂行办法》中操作性不强的政策措施，应当进一步通过《实施细则》对关键要素进行详细规定。《实施细则》应该尽量避免与原有政策及其他政策的重复和冲突。对于先行先试的政策，实践中必须“摸着石头过河”，建立跟踪机制，根据企业反馈和实施效果及时进行调整，避免出现条款设置违背政策初衷的现象。同时各相关部门要加强沟通协作，确保政策按流程顺利落实。