新时代企业信访法治化建设的路径选择

摘 要：信访制度作为我国畅听民意和化解矛盾的一种有效纠错机制，之所以在我国长期存在，有其内在经济、文化背景和社会意识基础。信访工作是党的一项重要的群众工作，在切实维护信访群众合法权益、及时反映群众意愿、着力化解社会矛盾等方面发挥着重要作用。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。本文以某中央骨干企业信访法治化建设的经验为例，探索新时代企业信访法制化建设的反思和路径选择。

关键词：信访;法治化;困境;理论基础;路径选择

中图分类号：D922.182文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）17-0150-03

作者简介：王萌，女，河南安阳人，中国石化销售有限公司河南石油分公司人力资源处，处长助理，政工师，研究方向：企业信访稳定。

信访权利是公民享有的一项宪法权利，习近平总书记要求“要切实依法及时就地解决群众合理诉求，注重源头预防，夯实基层基础，加强法治建设，健全化解机制，不断增强工作的前瞻性、系统性、针对性，真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程。”①某中央骨干企业以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚定不移深化改革，积极推进公司治理现代化，在实现建设具有全球竞争力的世界一流企业的进程中，信访法治化也凸显了其重要地位。实现信访法治化要求群众反映诉求要“依法、逐级、理性”，信访工作人员办理案件要“依法、及时、就地”，这既是我们追求信访法治化的工作目标，也是党的群众路线的落地实施，是维护群众合法权益、化解社会矛盾的具体体现。

一、信访法治化建设困境的检视

（一）片面的“结果导向”产生负面影响

信访不同于程序严格规范的诉讼、复议等权利救济途径，它具有强烈的政治功能。鉴于当前信访考核指标，信访工作被视为政治任务，特别是在敏感时期，直接与“乌纱帽”、绩效挂钩，正是这种“结果导向”加剧了信访人“大闹大解决”、“信訪不信法”、“信上不信下”。很多群众一遇到问题和矛盾，不管是什么性质的，就一窝蜂越级信访甚至进京，找“当官的”，“大领导”一句话能胜过法与理。即使法院的判决也可以不服，也可以找“北京领导”闹一闹，缠一缠，给涉事企业施加压力，以寻求法外救济。

（二）信访受理范围外延过大

不能把信访当成个筐，无论什么矛盾都通过信访来解决。对于一些本应通过诉讼、仲裁、行政复议等途径解决的问题，信访人不愿走法律程序，而是反复向信访部门反映要求处理，导致信访部门管了许多不该管、也管不好的事项。例如涉法涉诉问题，按照《信访条例》规定，涉法涉诉信访问题应通过法律规定的途径（如诉讼、仲裁等）等解决，很多涉法涉诉或已经进入司法程序的问题被当事人带到信访渠道来，涉法涉诉问题几乎能占到该大型国企疑难信访突出问题总量的四分之一。

（三）信访事项办理过程中存在瑕疵

在办理群众诉求的过程中，有的企业还存在着“推诿扯皮”、“踢皮球”的现象;在与信访群众的接谈过程中有时还会有态度不端正的问题，甚至偶尔会有不够冷静被信访人激怒的情况;在某些环节把关不严，履行职责不到位，形同虚设;企业改革政策出台前稳定风险评估流于表面、流于形式，执行过程不透明、信息公开的不全面不及时，致使企业党委、行政的公信力下降，引起群众强烈不满导致新的诉求。有时，信访事项的办理更注重程序性，对实质性结果关注不多，导致“案结事不了”，信访人反复上访。

二、企业信访法治化困境的成因剖析

（一）企业信访制度的功能错位

信访制度的初衷是增开一个意见表达的渠道和收集社情民意的窗口。企业信访从机构设置、职权配备到处理方法，主要是为反映和汇集民意、评判政策得失服务，而国务院《信访条例》规定的“属地管理”“谁主管谁负责”，相当于对所有信访事项增加了一个兜底条款，国有企业的政治责任和社会责任驱动着大型国企信访工作的权利救济功能被不断放大，原本作为社会救济的补充，却演变成了某种程度的替代，这种内在的功能结构性矛盾在企业经营困难时期表现尤为突出。

（二）群众法治意识淡薄

一是对法治权限的错误理解。受长期计划经济社会的影响，现实生活中，领导批示比政策文件管用的现象依然存在，信访人总是期望通过信访获取上级部门的重视，特别是上级领导关注、批示。企业在来自于上级部门或领导的压力下，可以尽快的解决自身利益诉权，甚至是并不合理合法的诉求。②二是对信访部门职责的片面认知。信访部门承担着密切联系群众的“桥梁”作用，群众片面认为信访机构可以直接处理他们的诉求问题。信访部门承担的是对信访事项的协调、督办、建议权，并没有直接处理信访事项的权力，对其他职能部门也没有强有力的制约，常常陷入责重权轻、“小马拉大车”的尴尬境地。同时，群众对《信访条例》的规定有自己的理解，认定他的问题就该由信访途径解决，而不是寻求相应的法定途径依法维护自身权益。

（三）信访与诉讼、行政复议、仲裁等法定途径衔接不畅

在信访工作中，对于应走法律程序处理的事项，信访部门只能通过引导群众通过诉讼、行政复议、仲裁等途径解决，但没有强制力，使得这些问题在信访渠道滞留。信访部门与法院、仲裁机构等单位之间尚未建立起通畅的沟通对接机制，使得一些事项在信访与法定途径间交叉进行，既浪费了信访部门的有限资源，也影响了权力机关的公信力。特别是大部分行政法规，没有将涉诉信访纳入，导致处理涉诉信访的法律依据缺失。其结果是：整个“信访法治”进程，某种程度成为政府、大型国有企业单边的推进行动，民众被动参与或不愿参与，结果不仅未达到信访法治化的预期目的，反而起到了负作用。

三、信访法治化建设的理论基础与企业探索

（一）信访法治化建设的理论基础

1.信訪问题是法治问题。信访古亦有之，是社会管理高度中央集权和权力一元体制下带来的产物。③从信访的实质看，信访现象某种程度是公权力行使过程中直接或间接侵害了群众的私权利，受侵害的群众为了维护自身权益，才通过信访寻求救济。法治国家的一项核心要义就是限制公权，保障私权。在我国的社会主义法律体系已基本建成的今天，群众合法权益侵害后都有比较畅通的法律救济途径，而信访只能是穷尽这些法律途径后仍不能获得救济的一种补充性渠道。所以，从某种程度上说，一些信访事项的发生，与权力行使者未能秉公执法、不作为、乱作为有着密切关联。

2.信访问题是社会问题。从法律社会学的角度来看，不同的社会阶层都会有不同的社会压力，这些压力不断累积就形成社会矛盾，所以必须通过一定的途径释放压力、化解矛盾，信访制度应运而生，成为富有中国特色的宣泄压力、化解社会矛盾的“社会安全阀”。④近年来，某中央骨干企业信访工作成效突出，主要就在于企业总部和下属企业能够严格依法规范信访行为，敞开信访途径，通过公开电话、短信、信访APP等途径畅听群众呼声，上下级单位、干部员工群策群力在法律允许的框架内全力解决好群众反映的切身利益问题，从根本上解决“缠访闹访”“反复访”问题。

3.信访问题是经济问题。信访法治化建设具有法律经济学的机理，制度的经济分析是以资源的稀缺性为基础的，所以法律经济学的核心要义在于这一假设：所有法律活动，无论是立法还是司法，事实上都是进行着资源的配置和利用，理应以效益最大化为目标。为了达到这个目标，就要从宏观上就社会整体和公民权利救济在经济及社会方面的得失进行考量比较。以某中央骨干企业为例，近年每年发放协解群体“两险”帮扶资金数亿元，主动承担了数万名协解人员的帮扶救助职责，尽管付出的经济成本远大于收益，表面上不符企业市场化运营的理性选择。但是，我们并不能因此而否定成本支出的价值，“净收益小于零”毕竟使得社会收益达到最大化，凸显了大型国有企业的责任与担当。

（二）某中央企业信访法治化建设的探索

近年来，企业集团公司、二级企业各级信访维稳部门和法律部门严格按照中央和国家关于依法治访的工作要求，积极工作、迎难而上，主动运用法治思维和法治方式完善工作机制、创新工作模式、定纷止争，规范了信访工作秩序，提高信访法治化水平，依法治访工作初步成效。

1.出台“两项制度”。依据中央和国家相关精神，企业总部制定了《关于做好涉法涉诉信访与普通信访分离工作的指导意见》、《关于引导来访人依法逐级走访暨规范信访事项受理办理程序试行办法》，为总部和各企业依法治访工作的开展提供了政策依据与工作抓手，依法治访工作实现有章可循、有理可依。

2.初步建立共同甄别涉法涉诉信访事项机制。集团公司办公厅、法律部联合下发《关于运用法治思维推动依法治访工作深入开展的通知》，明确建立健全企业内部的矛盾预警、利益表达、协商沟通、诉访分离等机制，引导各类群体理性表达诉求，依法按程序反映问题、化解矛盾纠纷，为信访法治化建设顺利推进创造了更加良好的外部环境。企业信访部门与法律部门就共同甄别涉法涉诉信访案件，明确专职法律人员作为依法治访工作联络员参与处理涉法涉诉信访，强化了法律在维护群众权益和化解矛盾中的权威地位。

3.依法处置机制进一步完善。集团公司《关于做好涉法涉诉信访与普通信访分离工作的指导意见》实施后，部分企业建立了依法处置工作流程，一些单位在运用法治思维和方式维护群众合法权益、化解矛盾纠纷、维护企业稳定等方面做了许多有益探索。

四、企业信访法治化建设的路径选择

（一）信访理念的法治化

企业的非正常上访，不仅扰乱了企业正常的生产经营秩序，造成了难以估量的经济损失和社会影响，也扭曲了的法治国家下有法必依的价值导向。长此累积，信访群众往往作出一些极端行为，严重影响了企业正常的生产经营和社会的安定团结，使原本释放压力、化解矛盾的信访制度，很难发挥期望的“减压阀”的作用。⑤要想实现企业和社会的长治久安，就必须采取有效手段来治理企业信访活动中的信“上”不信“下”、信“访”不信“法”、信“利”不信“理”、信“多”不信“少”的乱象，根除阻碍稳定的“致病因子”。从油田律师“坐诊”为涉法信访开具法律“药方”，到油田与市中级人民法院、市人民法院开展企法联动工作，“腾笼换鸟”已经成为治理该大型国企信访活动中“越级访、重复访、滞留访、违法访”的一道“良方”。

（二）源头治理的法治化

1.完善信访立法，实现信访功能的正确归位，即政治动员与参与、权力监督和权利救济三项功能的同向发力，具体来说就是“了解社情民意、汇集意见建议，分析稳定风险、评判政策得失，排查矛盾隐患、解决合理诉求”;通过信访立法，明确信访工作受理范围，厘清职责边界，明晰权责清单，培育“法定职责必须为，法无授权不可为”的法治思维，实现开展工作依法有据，解决问题依法依规，诉求表达依法有序，合法权益依法维护，形成有利于做好信访工作的法治风尚和法治环境。

2.严格落实诉访分离制度，厘清信访与行政复议、仲裁、诉讼的受理范围，严格按照受理范围处理群众诉求，引导群众自觉守法，树立依法维权意识。信访部门及其他职能部门负责受理一般诉求类信访事项，对涉法涉诉信访事项积极引导群众通过司法途径解决。对非法律性质的信访，运用法治方式解决。清晰界定信访部门与职能部门的责任，信访部门负责及时受理、转送、交办信访事项，协调、督导职能部门切实承担起化解法定职责范围内信访事项的主体责任，并推动责任部门按照“三到位一处理”依法处理信访问题，不突破法律政策底线，不留隐患。

（三）运行机制的法治化

1.建立全员参与及稳定风险评估长效机制，积极探索全员维稳机制建设，完善跨部门、跨区域协调联动

机制，形成全员自觉维护企业和谐稳定的良好局面。

2.建立信访、工会、纪检、综治、劳资、法律等部门参与的综合调解机制，各渠道依法作为，最大限度地引导群众通过法定途径化解纠纷。

3.建立企地联动长效机制，推行企业全国范围不同地区企地协调共同维护稳定机制的基础上，推动区域牵头工作，完善与地方党委政府在政策、信息、化解、处置的协同联动，发挥机制效用。

4.建立信访事项依法终结长效机制，细化信访事项终结认定标准，通过法定程序予以终结认定，并建立终结退出机制，结束党委政府、属地企业对信访事项“无限兜底”的责任。

5.建立督查督办长效机制，开展信访维稳督查工作，实现信访事项全程跟踪、全面检查、及时反馈。

6.建立考核问责长效机制，实施信访工作责任制，通过年度绩效考核、诫勉谈话、纪律处分等多种手段，做到有责要担当、失责必追究、追究必从严。

7.建立智能化建设长效机制，完善企业信访信息管理系统，充分发掘和释放信访大数据资源价值，综合分析信访形势，提高对信访风险因素的感知、预测、防范能力，更好服务科学决策，全力打造大型国企信访系统升级版，不断提高信访工作智能化、规范化、标准化水平。

[ 注 释 ]

①2017年7月习近平总书记对信访工作的重要指示.

②杨小军.信访法制化改革与完善研究[J].中国法学，2013（1）.

③张洋.把信访纳入法治化轨道[J].人民日报，2015-03-25.

④祝佳.信访法治化研究[D].长春理工大学，2006.

⑤王帅.涉诉信访法治化研究[J].理论视野，2017（3）.