公有住房拆迁中使用权人补偿问题研究

樊宁

摘 要：近二十年来，我国城市房地产规划发展突飞猛进，与此同时常伴随公有住房的拆迁工作。公房承租使用权是我国特定历史时期遗留的产物，从1998年起，国家住房政策发生重大变化，停止了实物分配住房，转变为货币工资补偿，公有住房逐渐退出历史舞台。而实务中，因为历史遗留问题导致的产权不清晰，而发生公房使用权交易产生的房地产纠纷比例相当高。[1]这类案件政策性强，可供适用的法律不多，是审判案件的难点，本文拟就现有法律制度框架范围下，就如何保护征收过程中房屋承租人的利益进行探讨：

关键词：公有住房;物权法;拆迁;征收;补偿

中图分类号：D923.2文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）17-0096-02

一、公有住房（以下简称公房）的定义及主要特征

公房是指政府及国有企业、事业单位投资兴建、销售的住宅。在房屋未出售前，住房的产權归国有。按照管理权属的不同，分为单位自管公房与直管公房。公房的主要特征表现为：（1）主体的特定性。公有住房出租房为政府机关或者其授权的主体，承租人具备一定职务级别条件享受福利。（2）住房合同的确定性。公房租赁合同具有行政管理合同的属性，使用政府规章等规范性文件对租金、租赁期限、双方权利义务、违约责任等内容进行规定。（3）期限上的无期性。原则上，公房的租赁期限一般为房屋的使用寿命，无固定的期限限制。

二、公房承租权的法律性质

公有住房是政府提供给人民群众正常工作生活的基本条件。公房承租权作为一种民事权利，法律属性是当事人是否能够独立行使公房承租权的理论基础，学界代表的主流学说有：居住权说、债权说、自物权说、用益物权说。

（一）居住权说。大陆法系国家支持此学说。居住权，指对他人的住房及其附着物所享有的占有、使用、收益的权利。德国、瑞士、意大利、法国、日本等民法典是明确认可居住权的。我国公房使用权与其法律特征相似。但尚未在物权法中作为用益物权中居住权加以规定。

（二）债权说。认为国家作为公房所有权人，将房屋出租给职工使用，收取租金，形成一种租赁关系，从这个意义上讲公房承租权基于公房租赁产生，具有债权性质。

（三）自物权说。认为公房租赁是依据变相工资分配建立的租赁关系，是名是主体以自己劳动所得获得的权利，类似劳动报酬，本质是无权，具有所有权性质，是自物权。

（四）用益物权说。公房使用权人对公房具有实际的控制权、支配权，使用权没有期限限制并可以由遗属继续使用。公房的使用权凝结着职工的劳动价值，所有权的行使受其限制，与国有土地使用权类似，属于用益物权。

笔者同意第四种观点，既应将公房使用权定义为用益物权，理由如下：首先，公房使用权已经具备了物权的属性，不同于传统意义上的租赁权。能够成为公房使用权人的主体只能是城镇居民中政府机关、国有企事业单位的职工，其他居民无法获得这种使用权取得公房使用权必须为单位服务达到一定期限，所分配的住房面积与劳动者有密切的关系，本质上具有实物工资的属性。公房使用权与一般租赁合同承租使用权的不同是基于其产生的原因不同，导致其属性不同。其次，用益物权是在保持物的本质下，对他人之物使用和收益的权利。现阶段，公房使用权人对公房实际上行驶了一种永久的占有权、使用权、控制权，相对独立与国家所有权，具有排他性，是一种独立的物权。公房承租权作为永久使用权的效力强于《物权法》的有期物权。

三、承租人在拆迁征收工作中享有的权利

根据拆迁公房相关法律的规定公房承租人及其同住家属都享受拆迁利益，其权利都受到法律的同等保护。实践中纠纷大都是因为补偿标准不明确，补偿款不到位。与此同时，政府的监管还不够完善，与之相应的法律法规不够健全，拆迁涉及到的被征收人（公房使用权人）知情权、参与权没有有效保障，侵占截留行为时有发生，导致拆迁补偿不到位。《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益，征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”物权法只是规定应当给与补偿，究竟如何补偿没有明确的规定，法律规定在此处应当进一步细化才能使拆迁补偿落到实处。任何征收都要给与补偿，而且必须依法补偿。征收要转移所有权，征收应当考虑市场价格。征收是对土地及附属房屋相关权利的转移，对被征收人的权益造成的损失很大，在物权法中对于保护公民、法人的财产，维护被征收人的合法权益具有重要的意义。而行政法规、规章、司法解释只能在物权法的基本框架内规定，而不能违背其基本精神。

2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）公布前已经取得房屋拆迁许可证的项目，涉及承租关系的房屋，承租人是合法的拆迁补偿协议主体。《征收条例》开宗明义将补偿协议签订主体规定为房屋征收部门和被征收人，被征收人为房屋所有人，第二条对顶堆被征收房屋所有权人（被征收人）给于公平补偿，却将承租人排除在协议之外的立法现状对公房使用权人的权利保护不足。承租人对于房屋的装修、装潢、维护、停产停业等造成的损失都不在《征收条例》的明确保护范围之内，这种损失不能不说为公共利益的需要会造成特别牺牲或者奉献，当然对承租人是不公平的。《征收条例》作为国务院颁布的行政法规，为《宪法》和《物权法》等基本法之下位法。按照宪法13条的规定，为了公共利益的需要，对公民私有财产征收应当给予补偿。《物权法》对于用益物权也有同等征收补偿的权利。征收中，在房屋使用人（承租人）得不到补偿的情况下，仍然会拒绝搬迁，形成大量的纠纷。由此可见，房屋征收权仅以被征收人（房屋所有权人）为权利的保护对象，而不考虑被征收的房屋使用权人居住房屋所承载的住房权保障属性，现有法律未将公房使用权人（承租人）列为补偿协议主体，征地补偿为行政行为，改变了《拆迁条例》中拆迁协议可民事诉讼的民事合同效力，这样的救济途径意味着承租人救济落空彻底被遗弃的问题，是权利保障范围空间狭窄的重大缺失，承租人的救济途径空白，笔者认为应当建立起对公房使用人的保障制度。

在我国房地产政策持续调整的背景下，公房的承租人越来越多，这一群体的利益保障是“人权”的基本保障。公房的承租人和出租人，不是单纯的房屋租赁关系，拆迁补偿中主体双方地位不平等的条件下，房屋使用权人的利益得不到完整的保障，如房屋约定的补偿双方无法达成一致的情况下通过法律诉讼解决，必然导致给双造成不必要的麻烦，影响征收进程。这种问题，在现实中也常常是双方僵持不下的根本原因。

我国在1997年联合国签署了《经济、社会与文化权利公约》，其中提出了“适足住房权”。即在房屋征收过程中，必须同时保障被征收人的适足住房权。被征收房屋具有住房权利福利属性，即住房保障意義。土地征收制度是现代国家为了防止公共权力，对其他土地上权利的肆意侵害，必须完全符合正当法律程序，对相对人进行合理补偿。

应当符合以下四项基本原则：1.公共利益原则：以土地所有权行使应当受法律保护，同时负有法定义务，这种义务就是权力行使应当符合公共利益，当公共利益成为土地被征收，这一义务如何被履行、履行的准绳都将成为判断土地征收权力是否被滥用与合宪的标准。以公共利益为目的，公共用途为目的是土地征收合法性的基础。政府作为实现公共利益的主体，为实现公共利益可以借助公共权力;具体行政行为中，公共利益的体现为民意。[2]。2.比例原则：各国法律都遵循“财产权受法律保护”的原则，在征收土地时，应当规范政府征地中广泛的自由裁量权，贯彻合理的补偿原则，履行公正程序，防止土地征收中权利的滥用，保障使用权人的利益。3.合理补偿原则：征收土地过程是土地权利的转移过程，要对受损主体进行公平合理的补偿，无偿剥夺公民财产是严重违宪行为。“合理补偿原则“是土地征收过程的核心，有利于土地征收的顺利进行和土地权利的实现。4.正当程序原则：最早追溯到1215年英国《大宪章》，后被美国联邦宪法发展。正当程序原则是提出人权保障的根本原则，在剥夺个人的某种权利的同时，必须保障他享有被告知、陈述自己不同意见、得到倾听的权利;与程序结果有利害关系、可能因此受到不利影响的人都有参与程序，并有权提出自己的主张、证据。因此，土地征收程序应当公开、公平与公正，充分听取土地权益人本人的意见，使其能充分参与到整个土地征收程序中来，有效影响土地征收决策形成。相关权利人的申请参与权、知情权、申辩权、监督与救济权等都应受到保障，否则整个土地征收制度没有严格程序保障其设立的价值实现，土地征收制度将沦为侵犯权利人权利的罪恶工具。合理完善的土地征收制度，在程序上应当包括了事前调查与申请、论证与审批、听证与协议、补偿与征收、救济程序等内容。而物权法将房屋、土地权利进一步明确规定，保障城市居民对房屋产权的确认和保护，实现“纸面的法律”落到实处。规范土地征收权是以保护行政相对人基于居住房屋上的土地相关权益。而房屋使用权人（承租人）对于其居住的房屋使用权是财产权的一种。财产权是自由的基本要素，对财产权的无偿剥夺无异于对自由的剥夺。房屋使用权人始终处于弱势地位，对法律知之甚少，征收方常利用此达到降低补偿且快速拆迁的目的，未告知公房使用权人拆迁补偿费用包括土地补偿费、房屋建筑物和地上附着物以及因搬迁而损坏的机器设备补偿费中评估作价后享有的补偿份额和申请政府信息公开的权利。拆迁具体工作中涉及的细节很多，实际情况的复杂，征地拆迁过程中隐藏的利益导致的矛盾，以及现行管理体制的缺失与基层执行者的行为不当，导致被征收人维权困难重重。

而我国宪法规定对公民合法财产权进行保障，这也是我国建设社会主义法治国家、保障人权的基础。公房的使用权人，其权益理应与其他的所有权主体一样，收到公平、公开、公正的保护。拆迁工作执行过程中，应当转变观念，树立平等保护意识，保持执法工作的严肃性、与法律规定的一致性，严格执行公房拆迁补偿的法律、行政法规，不应有别于私房的拆迁补偿数额和利益分配方法，否则，有悖于法律法规保护拆迁当事人的合法权利的立法目的。

[ 参 考 文 献 ]

[1]薛峰，李玉斌.涉公有住房若干法律问题调查——从司法角度[J].东岳论丛，2013（12）.

[2]张素华.房屋强拆制度存在的问题及对策——兼评《国有土地上房屋征收与补偿条例》[J].法学评论双月刊，2012（3）（总第173期）.