产业政策、人才密度与企业创新效率*——基于地区产业政策的视角

张婷婷，张新民，陈德球

一、引 言

结构转型是现代经济增长的重要特征之一，在经济新常态下，加快产业结构调整，推动产业转型升级是经济发展和经济增长的重要内容。产业结构升级，需要将经济发展动力从传统要素驱动转向创新驱动。创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。为加快创新驱动型经济的发展，2015年国务院发布了《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》。《意见》明确指出要形成有利于转型升级、鼓励创新的产业政策导向，强化产业技术政策的引导和监督作用。十九大工作报告进一步明确了创新在引领经济社会发展中的重要地位，提出坚定实施创新驱动发展战略，加快建设创新型国家。由此可见，作为国家调控经济活动的一个重要工具，当前产业政策的一个重要目标就是促进企业创新。理论上，市场本身存在信息外部性和协调失灵，通过实施产业政策，可以弥补市场这只“看不见的手”的缺陷，实现资源的有效配置，促进经济结构的调整和产业结构的转型升级。那么实践中，宏观产业政策如何影响企业创新行为？产业政策执行的效果如何？产业政策是否从实质上促进了企业的创新？学术界对此进行了激烈的论争。

对于产业政策效果的讨论有两种截然不同的观点和研究成果。一种观点认为产业政策是无效的。有学者指出东亚、拉美地区的经济增长政策是无效的甚至起到了反作用(Young et al., 1998)。还有研究发现，产业政策在对上游产业提供保护和补贴的同时，却增加了下游产业的成本，降低了下游产业的竞争力(Blonigen & Wilson，2010)。黎文靖和李耀淘(2014)从投资效率的角度出发，发现以行政手段进行的产业政策调控，会使得投资效率下降。毕晓方等(2015)认为应减少产业政策等政府资源配置手段的运用，发挥市场资源配置的决定作用。程俊杰(2015)指出创新补贴与产能利用率之间的关系显著为负，政府补贴对创新效率具有副作用。与此相反，一些研究表明产业政策是有效的。Lall(1994)充分肯定了产业政策的重要作用。宋凌云和王贤彬(2013)发现地方政府的重点产业政策总体上显著提高了地方产业的生产率。陆国庆等(2014)发现政府对战略性新兴产业创新补贴的绩效是显著的，创新的外溢效应也是显著的。

在中国，对于是否应该运用产业政策促进经济增长的讨论一直在激烈进行中，以往的研究对于产业政策实施效果的优劣也并未得出一致结论，需要进一步的研究来提供证据。此外，现有研究多从国家产业政策视角出发探讨宏观产业政策对企业的影响，鲜有研究对地方产业政策的实施效果进行探究。企业经营发展受到所在地区政治生态的重要影响，地区产业政策更符合地方实际，更具有针对性，对企业的行业准入、金融支持、财政补贴及税收政策等具有深刻的影响。本文从省级产业政策的视角出发，探讨地方产业政策对辖区内上市公司创新效率的影响，以期从不同的角度探索产业政策的执行效果。本文还进一步考察了人才这一创新驱动战略中的第一资源对产业政策效果的影响并深入探析产业政策影响、企业创新效率的途径和作用机制。

本文利用2007—2017年我国A股上市公司为样本，研究地方产业政策对企业创新效率的影响后果和作用机理。研究结果表明：第一，地方政府发布的产业政策显著提高了辖区内上市公司的创新效率，具体表现为，与未受到产业政策影响的企业相比，受到产业政策影响的企业专利申请总数、发明专利申请数以及实用新型和外观设计专利申请数均显著增加。进一步，我们发现地区人才密度对产业政策与企业创新效率的关系具有调节作用，具体表现在，与人才密度低的地区相比，在人才密度高的地区，产业政策对企业创新效率的影响更显著；第二，产业政策的扶持会拓宽企业创新的融资渠道，使企业更容易获得创新所需资金，减轻了企业创新对内部现金的依赖；第三，产业政策的施行提高了企业创新投入的水平，即受到产业政策影响的企业，创新投入——R&D显著增加。

本文的贡献主要体现在以下几个方面：第一，在我国，关于是否应该运用产业政策这一宏观政策手段来干预经济，进一步产业政策的应用是否能够促进经济发展的争论从未间断，近期关于产业政策存废问题的争论又出现了一个高潮。本文从创新的视角探讨了宏观产业政策对企业行为的影响，实证检验了产业政策的实施效果，为当前的争论提供了进一步的实证证据。第二，现有关于产业政策的研究主要从国家层面即中央政府产业政策的视角出发探讨宏观政策对企业的影响，而鲜有研究探讨地方政府产业政策的实施效果。在我国当前中央政府和地方政府分权治理的治理模式下，地方政府产业政策对辖区内企业具有直接而重要的影响。地方政府发布的产业政策更加符合当地情况，且更具有针对性，因而对辖区内企业的影响更为直接和重大。基于这一考虑，本文从地方政府产业政策出发，对产业政策影响企业创新效率的后果和机理进行了探讨，丰富了现有文献。第三，本文构建了产业政策影响企业创新效率的理论框架及传导机制，扩展了现有关于产业政策的经济后果的研究。第四，本文从产业政策这一视角出发，探析了政府宏观政策对企业行为的影响，深化了宏观政策与企业微观行为关系的研究。

本文剩余部分安排如下：第二部分是制度背景、理论分析与假设；第三部分是研究设计和描述性统计；第四部分和第五部分是实证检验结果与分析；第六部分对文章进行总结。

二、制度背景、理论分析与假设

产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。二战以后，为振兴发展经济，日本大量地使用了产业政策。学术界普遍认为，20世纪90年代以前，以赶超为主旨的产业政策是日本实现经济增长奇迹的关键(方晓霞等，2015)。改革开放以来，中国成为一个推行较多产业政策的国家(江小涓，1996)，产业政策成为政府宏观调控的重要手段(黎文靖和李耀淘，2014)。中国的产业政策主要分为两个层面：国家层面的产业政策和地方层面的产业政策。从1953年开始，全国人民代表大会每五年审议并通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第××个五年规划纲要》(以下简称《五年规划》)，《五年规划》对国家重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出长期规划。每个《五年规划》都会强调下一阶段重点发展的产业和行业，可以视为产业政策的一种。同时，国务院各部委根据经济发展实践和变化，会适时发布各类产业政策，例如，国务院于2013年发布《国务院关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》等。《五年规划》和国务院各部委发布的产业政策可视为国家层面的产业政策。另外，各省、自治区和直辖市每年也会根据当地经济发展情况发布相关的产业政策，即地方层面的产业政策。

改革开放以来，我国实行了分权化改革，改革的重要内容是中央向地方放权，激发地方积极性。分权化改革实现了中央和地方的财政分权，同时中央也将部分行政审批权下放到地方。目前，中国政府治理结构最重要的特征就是中央政府和地方政府的分权治理。在中央政府统一的政策安排下，地方政府可以结合地区的发展制定适合本地区的实施细则(孙早和席建成，2015)。在中央政府和地方政府分权治理的模式下，我国产业政策可以分为中央产业政策和地方产业政策。当国家制定《五年规划》或国务院各部委发布相关产业政策后，地方政府会以此为依据，并结合当地具体情况制定本地区的产业政策。当国家层面的产业政策发布后，如果地区有条件和优势发展政策支持的行业，地方政府会结合地区实际情况，发布本地区的产业政策。地方政府发布的产业政策虽然在很大程度上是以国家层面的产业政策为基础，但却更加符合地区实际，对辖区内的企业影响也更为直接和重要。因此，基于以下考虑，本文从地方政府产业政策的视角出发，探讨宏观产业政策对企业创新效率的影响：(1)我国各地区经济发展不均衡，国家发布的产业政策未必与地区实际相契合。在国家发布产业政策后，各地区往往会根据自身实际，制定符合地方实际的产业政策。例如，同为促进农业发展，湖南省于 2013年提出加快林业发展的意见，而辽宁省则提出促进海洋渔业持续健康发展的实施意见。在搜集各省产业政策的过程中，我们将地方产业政策与同期国家层面的产业政策进行了对比。结果发现如果中央产业政策不符合地方实际，地方政府并不会发布类似的产业政策。另外，对于有利于优化地区产业结构的行业，即使中央未出台相关政策，地方也会对该行业进行扶持。(2)国家层面的 “五年计划” 或国家发改委公布的重点产业目录通常只列出重点扶持的产业目录，并没有十分详细地指出具体支持手段，但省级产业政策往往明确指出了具体支持手段，这使得我们可以更深入地探讨宏观产业政策对企业创新效率的影响路径。(3)我国的分权化改革使得地方政府在经济发展中更具有话语权，地方政府发布的产业政策对辖区内企业的影响更为直接和深刻。

为了实证检验地方产业政策对企业创新效率的影响，本文手工搜集了我国各省2008—2015年发布的产业政策。数据显示2008年以来，我国地方政府每年发布产业政策的数量总体上呈现稳中上升的趋势。2009年出现了井喷式增长，这主要是各省为了应对金融危机纷纷出台产业政策刺激经济，其余各年产业政策数量均保持较平稳的态势。图1描绘了我国31个省、自治区和直辖市2008—2015年各年发布产业政策的数量总和。

图1 2008—2015年各省发布产业政策的数量总和

关于产业政策的实施效果，现有研究尚未得出一致结论。江飞涛和李晓萍(2010)认为中国的产业政策是典型意义的选择性产业政策，体现出强烈的直接干预市场，以政府选择代替市场机制和限制竞争的管制性特征和浓厚的计划经济色彩，而政府不可能比企业家或企业更有预见性，政府的选择也不可能比市场更有效率。基于此，中国应当放弃选择性产业政策，转为完善市场机制，发挥市场的作用进而达到调整产业结构，促进产业转型升级的目的。吴意云和朱希伟(2015)的研究发现，产业政策直接导致了中国工业的地理集中过低和地区间分工不足，带来了经济上的效率损失。然而，市场并不是万能的，市场本身也存在缺陷和失灵。政府的产业政策作为一种资源配置的方式，在一定程度上可以弥补市场缺陷。Greenwald & Stiglitz (2006)指出政府应该对市场进行政策干预以弥补市场缺陷。中国目前处于转型期，市场机制并不完善，因此作为资源配置的另一种方式，政府的干预也是十分必要的。黄先海等(2015)的研究发现在最优的实施空间内，适度有针对性的产业政策补贴可以提高企业的生产率。孙早和席建成(2015)指出，中央政府对地方政府的考核目标从经济增长到产业升级的转变，增加了产业政策对产业升级的促进效应。

传统增长理论认为，技术创新是经济增长和社会进步的重要动力。实现产业结构转型，技术进步和创新是关键。林毅夫(2016)指出，推动经济发展的技术创新和产业升级既要有企业家的个人努力，也需要有政府帮助企业家解决企业家自身所难于克服的外部性和相应软硬基础设施完善的协调问题，这就需要产业政策的存在。企业创新具有周期长，不确定性强、风险高等特点，需要大量的资金支持。创新的高风险及高不确定性在很大程度上限制了企业创新的外部融资，使得企业创新面临融资约束。此外，转轨经济时期的环境不确定性也在一定程度上抑制了企业创新。产业政策的出台主要从以下几个方面影响企业创新效率：

第一，地方产业政策的一个重要目标就是提升企业创新能力和创新效率。为此，各地政府在出台产业政策时均明确指出扶持手段，具体包括税收减免和税收返还等税收优惠、专项资金等财政补贴。企业获得专项资金补贴及税费优惠，减少了企业现金流出，增加了企业现金流入，使得企业内部现金流增加，这在一定程度上满足了企业创新所需资金，缓解了企业创新活动面临的融资约束。内生增长理论认为，技术创新是关于研发资金和研发人员投入的函数，只要增加这两方面的投入即可促进技术创新。税收优惠和财政补贴的实施有助于企业加大研发资金投入力度，进而促进企业创新，提高企业创新效率。

第二，地方政府产业政策的另一个重要扶持手段是增强金融支持。地方政府推行产业政策的重要手段之一是通过干预金融市场，鼓励或限制信贷资金在不同产业间的流动。产业政策鼓励信贷资金向产业政策支持的行业倾斜，减轻了受影响企业面临的外部融资约束。外部融资约束的减轻使得企业更容易获得创新所需资金，此时，企业更愿意进行创新，创新效率进一步提高。

第三，地方政府产业政策的出台为企业创新提供了强外部影响。转轨经济时期，不确定性因素较多，当公司对未来的产业发展前景不确定时，其进行创新的动机会减弱。政府的产业政策极大地改变了公司所处的宏观环境，为公司面临的不确定的信息环境提供了强外部影响。此时，社会对政策支持的产业拥有良好的前景预期，企业更愿意投资于创新活动，创新效率会得到提高。

第四，地方产业政策的出台加强了创新人才的培养。为了鼓励产业转型和升级，支持企业创新，地方产业政策往往以省级重点企业研究院为核心，支持企业加大对关键技术的研发投入，组织实施重大专项技术攻关。同时鼓励青年技术科技人才到省级重点企业研究院工作，并将这些青年技术科技人才列入青年科学家培养计划。此外，地方产业政策往往支持高等院校相关专业的开设，加大人才培养力度。创新人才的培养和投入有助于增强企业创新的动力和能力、提高创新效率。基于上述分析，我们提出假设1：

假设1：与未受到产业政策支持的企业相比，受到产业支持的企业创新效率更高。

企业创新效率的提高需要一定的环境支撑，创新活动所需的研发人才是其中一个重要方面，创新人才短缺始终被企业家认为是阻碍企业创新的最主要因素(中国企业家调查系统，2015)。2018年政府工作报告指出要把创新要素尤其是人才更加凸显出来，人才是整个创新驱动战略中的第一资源，要鼓励企业牵头实施重大科技项目，支持科研院所、高校与企业融通创新，加快创新成果转化应用。罗思平和于永达(2012)从“海归”的视角研究了人才对于企业创新的影响，结果表明人才有利于提高企业创新能力。王红云等(2016)的研究也发现人才支持是影响企业创新强度的重要因素。在中国，高校是培养高层次创新人才的重要基地，也是基础研究和高科技原始创新的主力军之一。一个地区的高校越多，与该地区企业对接的人才市场越强大，企业越容易获得创新所需人才。同时，一个地区的高校越多，该地区人才密度越高，该地区企业与当地高校进行技术合作，共同创新的可行性越高。中国企业家调查系统(2015)研究发现，与国内高校进行合作是我国企业进行创新的一种重要途径，其占企业创新途径的比例仅次于企业内部开发，因此地区高校数量及人才密度对企业创新活动和创新效率具有重要影响。一个地区的高校数量越多，其培养的创新人才越多，企业创新的人才需求更容易满足。企业与高校合作进行研究创新的可行性也越强。高校的人才培养、科研基础、科研设施为企业创新奠定了坚实的基础。综上，一个地区的高校数量越多，当地企业进行创新的基础越坚实。在此基础上，当政府发布产业政策之后，企业获得更多的政策优惠和创新所需资金，此时，该地企业的创新效率会更高。据此，我们提出假设2：

假设2：一个地区的高校数量越多，当该地区的企业受到产业政策影响时，其创新效率越高。

三、研究设计和描述性统计

(一)研究样本及数据来源

本文主要研究地方政府2008—2015年发布的产业政策对企业创新效率的影响，为了探索产业政策影响企业创新效率的动态效应，我们引入了产业政策发布前一年、发布当年、发布后第二年、发布后第三年四个虚拟变量，因此本文以2007—2017年我国A股上市公司为研究样本。本文按照以下标准对样本进行筛选：(1)由于金融行业的特殊性，剔除金融行业样本；(2)剔除主要研究变量观测值缺失的样本。为了消除极端值对本文结果的影响，对所有连续型变量在1%和99%水平上进行Winsorize处理。最终，得到了10270个公司—年度观测。

本文所需产业政策数据为我们手工搜集得到，其他数据从CSMAR数据库和WIND数据库获得。

(二)变量定义

1.创新效率

本文用上市公司专利申请数这一指标来衡量上市公司的创新效率。上市公司专利申请主要包括三种，分别是发明、实用新型和外观设计。具体以专利申请的自然对数来衡量企业创新效率。

2.产业政策

与以往研究不同，本文研究各省、自治区和直辖市发布的产业政策对企业创新效率的影响。为此，我们手工搜集各省2008—2015年发布的产业政策，当上市公司行业属于产业政策支持的行业时，即受到产业政策支持，具体地，如果产业政策没有明确有效期，我们将产业政策的有效期设置为5年，IP在产业政策发布5年内取值为1；否则取值为0；如果产业政策明确规定了实施年限，则IP在产业政策有效期内取值为1，否则为0。

产业政策收集的具体方法为登陆到各地区政府门户网站，逐年逐条地搜索地方政府文件，将标题诸如《××省人民政府支持××产业的意见》、《××省人民政府加快××行业发展的决定》、《××省人民政府关于印发××产业调整和振兴规划纲要的通知》、《关于印发××省××产业“十二五”规划的通知》等文件初步定义为产业政策支持文件。在此基础上逐条阅读产业政策支持文件的具体内容并据此明确文件支持的具体行业，将这些行业与《上市公司行业分类指引》规定的行业分类进行一一对应。最后，如果产业政策支持文件没有明确指出扶持行业，则将其剔除。以江苏省人民政府2011年12月19日发布的《省政府关于加快推进畜牧业转型升级的意见》这一文件为例，通过仔细阅读该文件发现，该政策的发布主要是为了加快畜牧业转型升级。为了实现这一目标，政府通过落实畜牧业发展税收优惠政策、拓宽畜牧业融资渠道、财政补助等方式促进畜牧业转型升级。据此，通过与《上市公司行业分类指引》规定的行业分类对应，我们确定该政策扶持的行业为A03，江苏省内行业代码为A03的上市公司在该政策发布后5年受到产业政策支持。又如陕西省人民政府于2014年9月17日发布的《陕西省人民政府关于推进建筑业转型升级加快改革发展的指导意见》，明确指出各级政府在安排产业扶持有关专项资金时要向建筑业倾斜，支持建筑业技术创新、人才引进以及产业园区建设，促进全省建筑业快速发展。根据上述标准，我们确定该政策扶持的行业为E，陕西省内行业代码为E的上市公司在该政策发布后5年受到产业政策支持。

(三)研究模型

为了检验假设1，我们构建了模型(1)分析产业政策的实施对企业创新效率的影响。为了检验假设2，我们进行了分组回归。以各地区大学数量的中位数为标准将全部样本分为两组，并利用模型(1)进行分组回归。其中，被解释变量Innovationi,t是公司i在t年的创新效率，分别用专利申请总数的自然对数、发明专利申请数的自然对数和实用新型和外观设计总数的自然对数衡量。IPi,t是产业政策，该变量取值为1时表明公司当年受到产业政策支持。其他控制变量主要包括营业收入、固定资产比率、股票年回报率、营业收入增长率、Tobin’s Q、ROA、资产负债率、现金比率、机构投资者比例等。本文主要变量定义及衡量具体见表1。

表1 主要变量定义及说明

Innovationi,t=α0+α1IPi,t+α2Salesi,t+α3PPEi,t+α4Returni,t+α5Salesgrowthi,t+α6Tobin’sQi,t+α7ROAi,t+α8Leveragei,t+α9Cashi,t+α10Iholdingi,t+∑Yeardummy+∑Industrydummy+εi,t

(1)

(四)主要变量描述性统计

表2是主要变量的描述性统计结果。平均而言，上市公司每年专利申请总数平均为2.661，其中发明的专利申请数平均为1.836，实用新型和外观设计的专利申请总数平均为1.932，二者数量大体上相当。IP的均值为0.292，表明平均而言我国上市公司受到地方产业政策支持的比例为29.2%。

表2 主要变量的描述性统计

四、实证结果与分析

(一)产业政策与企业创新效率

表3是产业政策对企业创新效率影响的回归结果。在回归模型(1)、(3)和(5)中，产业政策IP的系数均显著为正。表3结果表明地区产业政策的支持不仅提升了企业创新的数量，同时也提升了企业创新的质量，在我国，地方政府发布的产业政策显著提高了辖区内上市公司的创新能力和创新效率。从促进企业创新方面来看，各地区的产业政策总体是有效的，其实施效果是可观的。黎文靖和郑曼妮(2016)的研究考察了国家发改委发布的产业政策对企业创新的影响，结果发现产业政策的扶持促进了受影响企业的非发明专利的申请，而发明专利的申请并未受到显著影响。而本文研究发现地方产业政策的实施不仅提高了企业非发明专利的申请数，同时也提高了企业发明专利的申请数，表明在受到地方产业政策的影响后，企业创新能力和效率得到了实质性的提升。本文结果与黎文靖和郑曼妮(2016)研究结果不同的原因，可能是本文考察了各省、自治区和直辖市层面的产业政策，在中央政府和地方政府分权治理的模式下，地方政府有动力提升辖区内企业的创新能力，同时地方政府更了解当地企业的发展现状，其发布的产业政策较国家层面的产业政策更符合当地实际，也更有针对性，因此其实施效果更加显著。

表3中回归结果(1)、(3)和(5)中IP的系数可以解释为产业政策对企业创新效率的平均影响。为了进一步分析产业政策影响企业创新效率的动态效应(Dynamic Effect)，本文引入了四个年份虚拟变量，Before-1、Befoer0、After1和After2，其中如果公司在某一年首次受到产业政策的支持，则当年变量Befoer0取值为1，前一年Before-1取值为1，第二年After1取值为1，第三年After2取值为1。从表3中回归结果(2)、(4)和(6)可以看出，无论以专利申请总数、发明专利申请数还是实用新型和外观设计申请数作为被解释变量，After2的系数均为正，并且至少在5%的显著性水平下显著。这表明，地方政府产业政策的发布，显著提高了受影响企业的创新效率，并且这种影响在产业政策实施后的第三年最为显著。

表3 产业政策对企业创新效率影响分析——全样本回归

说明：***、**、*分别表示该变量估计系数在1%、5%、10%水平上显著，括号内为p值。

(二)分组检验

为了考察地区人才密度和科研水平对产业政策和企业创新效率二者之间关系的调节，本部分进行了分组检验。以地区大学数量作为该地区人才密度和科研水平的衡量标准，以样本大学数量中位数为标准进行分组并进行了分组检验。回归结果如表4所示，表4中控制变量同前。从回归结果(1)中我们可以看出，地区高校的数量对产业政策与企业创新效率的关系存在显著影响，人才密度和高校的科研力量可以促进产业政策对企业创新行为的影响。回归结果(2)和(3)进一步证实了上述分析。综上，表4的回归结果表明，在我国，高校是培养高层次创新人才的重要基地，高校的存在优化了地方产业政策的实施效果，高校和企业合作是提高企业创新能力的重要途径。

表4 产业政策对企业创新效率影响分析——分组回归

说明：***、**、*分别表示该变量估计系数在1%、5%、10%水平上显著，括号内为p值。

(三)稳健性检验

上述回归中，我们对产业政策IP的定义为当企业受到当地政府产业政策的支持时，产业政策发布后5年内IP取值为1。为确保本文研究结果的稳健，我们对产业政策进行了其他定义。在本部分中，我们将产业政策IP定义为当企业受到当地政府产业政策的支持时，产业政策发布后4年内IP取值为1，否则取值为0。利用新定义的产业政策IP，我们利用模型(1)对研究假设1和研究假设2进行检验，结果与前文一致，表明文章的结论是稳健的。为了节省空间，此处未列示回归结果表格。

五、进一步检验——产业政策影响企业创新效率的机理

(一)产业政策对企业现金持有量的影响

前述结果表明，地方政府的产业政策有效地提高了辖区内企业创新效率。本部分将进一步分析产业政策影响企业的创新效率的路径和机理。现金是企业维持生产经营和发展的基础，对企业至关重要。企业必须持有一定量的现金以满足日常经营和交易(Mulligan,1997)。同时企业必须保持一定的现金持有量以应对未来的不确定性及未来优质的投资机会(Han & Qiu, 2007; Acharya et al., 2007; Riddick & Whited, 2009)。企业创新具有周期长，风险高等特点。在经济转轨期，不确定性因素较多，在地方政府发布产业政策之前，对于不确定性高，风险高的创新项目，市场并没有一致的预期。因此，外部金融机构并不愿意贷款给公司进行这种高风险的创新活动。此时，公司主要依靠持有的内部现金来满足创新活动的资金需求，企业的现金持有量会增加。地方政府出台的产业政策，在很大程度上改变了企业所处的外部宏观环境，为公司面临的不确定信息环境提供了强外部影响。此时，外部金融机构更愿意贷款给受到产业政策支持的企业(金宇超等，2018)，因此受到产业政策支持的企业可以获得更多外部融资用于企业创新。同时，产业政策支持的企业可以获得更多的政府补助(金宇超等，2018)。此外，产业政策给予公司的税收优惠和专项资金等扶持也在一定程度上满足了企业创新资金的需要。综上，产业政策发布后，受扶持的企业可以得到信贷支持、税收减免、专项资金等优惠，企业创新对内部现金的依赖程度减轻，此时企业会降低现金持有水平。据此，我们认为内部现金持有量是地方产业政策影响企业创新效率的路径之一。为了检验这一路径，我们构建了模型(2)来检验产业政策对企业现金持有量的影响，具体回归结果见表5。表5中被解释变量为企业现金持有量，具体等于期末现金及现金等价物/(总资产-期末现金及现金等价物)。从表5我们可以看出产业政策IP的回归系数显著为负。表明受到产业政策影响的企业，在产业政策发布后其现金持有量显著降低。

表5 产业政策对企业现金持有量的影响

说明：***、**、*分别表示该变量估计系数在1%、5%、10%水平上显著，括号内为p值。

Cashholdingsi,t=α0+α1IP+α2Salesi,t+α3Agei,t+α4Liqi,t+α5MBi,t+α6CFOi,t+α7Capexi,t+∑Yeardummy+∑Industrydummy+εi,t

(2)

(二)产业政策对企业R&D的影响

前文结果表明受到地方产业政策支持的企业在受到金融扶持、税收减免、专项资金等扶持手段影响后，其现金持有量会显著降低。因此，企业在受到产业政策支持后，其创新活动对内部现金的依赖程度降低，转而主要依靠产业政策的各项支持政策。那么企业在受到产业政策影响后，其对创新的投入是否有所增加？本部分将对这一问题进行探讨。虽然创新是企业发展的第一动力，只有坚持创新企业才能持续发展。但由于创新活动需要大量的资金支持，同时创新活动的风险又比较高，因此，企业在进行创新活动时往往受到限制。在地方政府发布产业政策之前，由于受到融资限制，企业创新资金主要依赖于企业内部现金，创新投入会受到限制。在地方政府发布产业政策后，受到政策支持的企业筹集创新所需资金的渠道拓宽，更容易得到创新所需资金，因此企业的创新投入会增加。同时，产业政策的各项扶持措施使得企业对创新风险的承受能力更高，这将进一步促进企业加大创新投入力度。另外，产业政策的发布使得各方对产业的发展前景达成一致，各方对受到政策影响行业的前景持乐观态度，该行业的企业会提高行业预期，更愿意加大企业的创新投入力度。据此，我们认为产业政策通过影响企业R&D投入进而影响企业创新效率。为了检验这一路径，我们构建了模型(3)来检验产业政策对企业R&D投入的影响，具体回归结果见表6。从表6可以看出产业政策IP的系数显著为正。这一结果表明受到产业政策影响的企业，在产业政策发布后其R&D投入显著增加。这一结果表明产业政策的发布鼓励了企业创新，企业R&D投入显著增加。

表6 产业政策对企业R&D投入的影响

说明：***、**、*分别表示该变量估计系数在1%、5%、10%水平上显著，括号内为p值。

R&Di,t=α0+α1IPi,t+α2Salesi,t+α3PPEi,t+α4Returni,t+α5Salesgrowthi,t+α6Tobin’sQi,t+α7ROAi,t+α8Leveragei,t+α9Cashi,t+α10Iholdingi,t+∑Yeardummy+∑Industrydummy+εi,t

(3)

六、研究结论与政策建议

本文研究发现，地方政府发布的产业政策显著提高了辖区内受影响企业的创新效率，具体表现为：与未受到产业政策影响的企业相比，受影响企业的专利申请总数、发明专利申请数及实用新型和外观设计专利申请数显著增加。这一结果表明地方产业政策促进了企业的实质性创新，即受到产业政策影响的企业不仅追求创新的“数量”而且重视创新的“质量”，企业并非为“寻扶持”而创新。进一步分组研究表明，地区大学数量对产业政策与企业创新效率的关系具有显著影响。一个地区大学数量越多，产业政策对该地区企业创新效率的影响越显著。这一结果表明人才是整个创新驱动战略中的第一资源，是企业创新的核心要素，要鼓励企业牵头实施重大科技项目，支持科研院所、高校与企业融通创新，加快创新成果转化应用。在上述研究基础上，本文探析了产业政策影响企业创新效率的机理，结果发现产业政策的实施减轻了企业创新对内部现金持有的依赖，拓宽了企业创新的融资渠道，使得企业可以更容易获得创新所需资金，从而加大了对R&D的投入力度，最终提升了企业的创新效率。

本文研究结果表明，地方产业政策在促进企业创新方面是有效的，受到产业政策影响的企业不仅追求创新的“数量”而且重视创新的“质量”，地方产业政策促进了企业的实质性创新。这一结果为关于产业政策的争论提供了新的实证证据。根据本文的研究结果，我们提出以下政策建议：

第一，产业政策的制定应与地区实际相结合。在我国现有分权治理的模式下，地方政府在地方经济发展的过程中发挥了重要作用。地方政府制定的产业政策更加符合当地实际，因此对辖区内企业的影响尤为深刻。因此在产业政策制定过程中，应将政策与地区实际相结合，制定更切实际的产业政策以优化产业政策的实施效果。

第二，进一步促进企业与高校的创新合作。在中国，高校是培养高层次创新人才的重要基地，也是基础研究和高科技原始创新的主力军之一。高校的科研人才、科研基础与科研设施为创新奠定了坚实的基础，企业与高校的合作可以提高企业的创新效率。因此，在制定产业政策时，可以进一步促进企业与高校的合作，要鼓励企业牵头实施重大科技项目，支持科研院所、高校与企业融通创新，加快创新成果转化应用。