“幼有所育”中政府普惠性投入的必然性

王娅 宋映泉

[摘 要] 为了探讨政府投入对学前教育供给特别是公办园供给的影响，本研究基于可得的2002～2006年山东、浙江、河南、湖南、贵州及甘肃6省370个县级历史面板数据进行实证分析，结果显示学前教育政府分担比例与公办园的在园幼儿规模增长率之间存在一种“右凸模型”现象：公办园的政府分担比例对公办园的在园幼儿规模增长率有负向影响，在其他影响因素相同的情况下，政府分担比例越大，对公办园在园幼儿规模增长率的负效应越大。由于政府与公办园是“圈内人”的关系，政府对公办园的投入是一种社会性交换，所以政府会优先投入公办园。与此同时，进入公办园的多是包括政府公务员在内的社会经济地位较高家庭的幼儿，这也使得公办园更可能追求以“示范园”为目标的高质量，而非扩大在园幼儿规模。在当前要求大力发展普惠性学前教育的政策导向下，地方政府不能再走鼓励和支持公办园建设与发展“示范园”的老路。不仅中央政府应着力引导学前教育普惠性投入方向，而且地方政府应增加公办园的城乡覆盖范围，逐步将公办园学位数供给纳入政府考核评价体系，并尝试创新学前教育投入机制，促进我国学前教育普惠、安全、优质发展。

[关键词] 政府投入;公办园;示范园;普惠性学前教育

2017年11月22日，北京爆发了“红黄蓝幼儿园虐童事件”，将民办园存在的问题再次推向舆论风口浪尖。2018年7月6日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议，审议通过了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，强调“推动学前教育深化改革规范发展，是党和政府为老百姓办实事的重要民生工程。要全面贯彻党的教育方针，遵循学前教育规律，完善学前教育体制机制，健全学前教育政策保障体系，推进学前教育普及普惠安全优质发展，满足人民群众对幼有所育的期盼”。2018年11月15日，中共中央、国务院正式颁发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，指出“学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业”。党的十九大报告强调，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，其中，“幼有所育”放在多项民生事业之首。[1]大量研究（James J.Heckman，2005;Samuuel Berlinski，2015;Patrice L. Engle，et al， 2011）表明：人力资本形成最佳投资时期及投资回报率最高时期是学前教育阶段，高质量的学前教育是阻断贫困代际传递、增加社会平等的国家策略。[2][3][4]可见，大力发展学前教育的重要性已成为国内外共识。目前，学前教育仍是整个教育体系的短板，发展不平衡不充分问题十分突出，“入园难”“入园贵”（入公办园难，入民办园贵）依然是困扰老百姓的烦心事之一。[5]随着生活水平日益提高，以及“全面二孩”政策放开，人们对学前教育的需求随之提高。因此，研究政府如何推进学前教育普及普惠安全优质发展十分迫切。

一、学前教育“老”问题：公办园供不应求

教育经济学认为生均投入是体现教育质量的一个重要衡量指标。中国教育经费统计年鉴显示，2011年公办园生均投入为5718元，同比增加28.85%，民办园生均投入为173元，同比减少14.08%，2010年公办园生均投入是民办园的22倍，2011年增加到33倍，这反映了民办园平均质量较公办园存在差距，且差距呈扩大趋势。根据2016年北京市测算，公办园学费每月不超过1000元，民办园每月学费3000元至10000元，但上市企业红黄蓝幼儿园“虐童事件”再次提醒家长们，公办园仍是“质优价廉安全”学前教育的首选。但是，如图1所示，2009～2017年，公办园学位数占比持续下降，2017为44.08%，不到一半，不仅说明了公办园供不应求是学前教育存在的“老问题”，而且公办园满足“幼有所育”需求的程度日益下降。

根据国际上通用衡量政府对教育投入努力程度的重要指标“教育经费占国内生产总值（GDP）的比例”，[6]如图2所示，我国政府对学前教育发展的努力程度不断提高，学前教育财政投入占GDP的比例逐年上升，而学前教育财政投入主要流向了公办园，因而说明政府对公办园的投入逐年增加。综上，本文关注的问题是：在公办园政府投入持续增加的情况下，为何公办园满足需求的程度却在持续下降，公办园的供给不足是因为政府投入不够，还是因为政府投入方式不对，使得公办园没有意愿、没有压力提供更多学位数。

二、学前教育政府投入与公办园办学情况的研究综述

本文研究综述主要关注国外国内政府对公办园投入的相关研究。国外关于教育财政的研究较早且相对成体系，普遍关心的是学前教育供给的效率与公平，即如何让儿童获得适当福利、妇女就业以及提高人力资本的投资水平。马丁·卡诺伊（Martin Carnoy，2000）指出从经济学角度来说，与其他教育一样，学前教育应同时具有公共与私人效益。[7]亨利列文（Henry Levin，1973）认为教育财政遇到两个最大的挑战在于：其一，在维持教育质量的情况下降低单位产出的成本或在保持成本不变的情况下提高教育质量;其二，在不增加社会不公平程度的前提下，寻求新的经费来源。[8]本森（C.S.Benson，1978，1991）为研究教育财政问题总结了三个有代表性的领域：教育服务供给是否充分、教育资源分配是否有效率以及教育资源配置是否公平。[9][10]目前，国内关于学前教育财政投入的研究问题基本上都属于以上领域。本文根据本森的提法对国内有关学前教育政府投入与公办园办学情况的研究做了分类梳理。

（一）公办园供给不充分

宋映泉（2012）使用2001～2008年时间序列数据及2008年截面数据，通过多元回歸分析，指出通过财政投入等措施调整民办与公办学前教育机构协同提供数量足够且有质量的学前教育服务是我国各级政府面临的严峻挑战。[11]郑楚楚等（2017）利用GIS技术对上海16区学前教育资源配置进行研究，指出公办园存在教育资源分布相对集中、区域调配不合理等现象。[12]刘鸿昌（2018）通过访谈、问卷研究方式，指出政府不是学前教育公益性实现的唯一主体，其主要责任在于兜底、确保起点公平。[13]以上研究从财政投入不合理、资源配置不合理、投入主体单一等方面反映了公办园供给不充分的情况并进行了原因分析。

（二）学前教育财政投入低效

郭燕芬和柏维春（2017）对我国学前教育经费投入—产出效率进行DEA实证分析发现其综合效率值整体不高。[14]刘积亮（2018）通过分析学前教育财政投入政策是决定公办学前教育机会的重要因素，而市场化程度是影响民办园的重要因素，指出目前学前教育财政投入方式对其毛入园率作用较小。[15]张雪（2011）通过横向、纵向对比2000～2008年学前教育财政发展状况，得出学前教育成本政府承担比例较高的地区，其幼儿入园率反而较低的结论。[16]以上研究通过数据分析、文本分析等方式说明了学前教育财政投入的低效性。

（三）学前教育财政投入不公平

宋映泉（2011）通过对政府对不同类型幼儿园的成本分担分析发现，地方政府财政投入具有“马太效应”式不公平的“扶强扶优”倾向：县直机关园、事业单位办园和政府机关办园比其他幼儿园获得的财政投入显著高得多;[17]徐雨虹（2007）在博士论文中指出，示范性公办幼儿园建设导致了投入的不公平。[18]蔡迎旗和冯晓霞（2004）从公平理论分析出发，指出学前教育政府投入主要集中在县城幼儿园。[19]桂磊（2004）指出在当前的学前教育的财政投入的分配体制下，重点幼儿园可以分到更多资源，而倾斜性财政投入恰恰是导致少数质量很好的幼儿园和大量条件差、质量不高的幼儿园并存的主要原因。[20]以上研究从不同维度证明了我国学前教育财政投入的不公平性。

综上，国内研究关于公办园的政府投入基本形成了共识：即公办园供给不足、政府增加对公办园的投入更加倾向推进公办园“示范园”的建设，没有体现普惠性，却普遍呈现低效率性与不公平性。但是，现有研究存在两点不足：首先，现有研究数据维度较为单一，描述分析较多，缺少多维度面板数据层面的实证研究支撑，赫兹和肖莫（V. Joseph Hotz & Mo Xiao，2011）提出国外也少有文献通过面板数据来分析学前教育问题。[21]其次，现有研究缺少对公办园政府投入为何低效、为何难实现普惠的原因分析。因此，本文意在通过多维度的县级面板数据实证研究政府投入与公办园在园规模之间的关系，并通过“圈内人—圈外人”理论分析，解释公办园供给不足、学前教育财政投入低效不公的原因。本文创新之处体现在数据维度丰富、实证研究方法及理论分析框架上，为我国当前学前教育“入园难、入园贵”提出了新的分析框架，进而为推进学前教育普及普惠安全优质发展提出针对性政策建议。

三、理论框架、研究假设、研究数据与研究方法

（一）“圈内人—圈外人”的理论框架

“圈内人—圈外人”理论来源于领导—成员交换理论（Leader-member exchange，简称LMX理论）。1976年，葛伦（George Graeo）等为了研究新员工的组织社会化关系，率先提出领导—成员交换理论，该理论认为领导者和组织成员之间的关系，是通过在一定时间内一系列的观望、试探、互动、谈判等活动发展起来的。这一过程导致的结果，就会形成领导者与不同下属有不同的亲疏关系。当领导与下属之间的关系比较亲近时，领导与这些下属互相认为对方是“圈内人”，反之则为“圈外人”。认为领导者的行为会因成员是否属于圈内人而不同，圈内人能得到更多重视、支持、权力，而圈外人得到的重视很可能相对较少。[22]在组织成员关系中，斯巴若（Sparrowe，1997）等研究进一步提出存在高质量的交换关系（指圈内人之间的关系）及低质量的交换关系（指圈内人与圈外人的关系），社会性交换是高质量的领导者—成员交换关系（圈内人），经济性交换是低质量的领导者—成员交换关系（圈外人）。[23]因此，圈内人的社会性交换，会让圈内人受到领导更多关照，也更可能享有特权，圈外人的经济性交换关系则反之。[24]

依据谁出钱、谁办学的原则，可以较好区分公办园与民办园的本质特征，简而言之，公办园是公家出钱、公家办学，民办园则是私人出钱、私人办学。改革开放初期，为满足体制内职工对学前教育的需求，我国政府对学前教育采用分散性补助的投入机制，[25]各级政府的机关幼儿园和事业单位、国企等享受政府拨款建立的幼儿园形成了公办园，而民办园是在公办园不足的情况下，作为公办园的补充衍生出来的。因此，如图3所示，政府对公办园投入有一定的历史渊源，同时公办园也承担了政府普及学前教育的社会责任，形成了“圈内人”关系，政府对公办园投入是一种社会性交换，公办园能够获得绝大部分政府投入;而政府与民办园是一种“圈外人”的关系，政府对民办园是一种经济性交换，民办园难以获得政府投入。

（二）研究假设

从理论上讲，只要政府对公办园投入更多，政府分担比例更高，公办园的学位供给量就会增加。但在政府总投入不充分的情况下，政府分擔比例对公办规模增长率的影响就不易判断了。政府为实现“示范园”的政策目标，增加对公办园的财政投入，但公办园可能将增加的财政投入主要用于硬件提升等，以求更高教育质量来提高争取更多政府投入的游说能力，此时政府分担比例对公办园规模的增长率可能存在负效应。同时，公办规模越大的县，政府分担比例越高，其县级财政压力越大，进而导致对公办规模的负效应更大。进而说明在“圈内人”逻辑下，在追求“示范园”的理念下，增加政府分担比例政策对增加公办园在园规模是低效率的。本文重点关注政府对公办园的投入水平与公办园供给规模之间的关系，其中，政府对公办园的投入水平用“政府分担比例”表示，公办园提供的学位数用“公办园在园规模”表示，进而提出两个假设：

假设1：政府分担比例对公办园在园规模的增长率有负向的影响;数学表述——曲线L的二阶偏导？鄣2L/？鄣X2<0。

假设2：公办规模越大的县，政府分担比例对公办园在园规模增长率负向影响更大。

根据以上的假设，本文提出一个如图4所示的模型：横轴为政府分担比例，纵轴为公办园在园规模，曲线反映了政府分担比例与公办园在园规模的关系。图4主要反映了两点：其一，曲线L二阶偏导？鄣2L/？鄣X2<0，即政府分担比例的增量与公办园在园规模增量的负相关关系;其二，L与L′反映了两个公办规模不同的县A、B，B规模较大，在政府分担比例相同的情况下，A点的斜率大于B点，即在政府分担比例相同的情况下，A、B两点的政府分担比例都增加1单位时，B点（规模大）的公办园在园规模及其增长率减小的更快。也就是说，随着政府分担比例的增加，公办园在园规模的增长率会减少的越快;同时，公办园在园规模越大的县，其负效应就越大。由于曲线L呈现出凸函数右边的形状，所以本模型就称为“右凸模型”。因此，从数学表达方式来说，本研究意在验证学前教育政府分担比例与公办园在园规模是否存在如图4所示的“右凸模型”现象。

（三）研究数据

为验证图4中包含的两个假设，本文需要用到政府、学校、私人三个维度的数据，但受限于数据的可得性，本文只能获得2002～2006年的数据。2003年颁布的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》要求2003～2007年政府投入致力于形成公办园中的骨干园与示范园。依据现在的学前教育政府投入模式仍在走建设“示范园”的“老”路的实际情况，根据“圈内人—圈外人”的理论，只要政府对公办园的投入方式、政府与公办园关系没有发生根本性变化时，本研究认为近几年最新数据将得出与2002～2006年数据相似的研究结论。

本文使用了浙江、山东、河南、湖南、贵州及甘肃6个省2002～2006年的历史数据，数据包含了政府、学校及私人三个维度的丰富信息。本研究的数据主要来源于教育部收集到的教育经费管理数据以及公开发表的统计年鉴数据。2002～2006年6个省370个县的县级财政经费投入情况的面板数据，其中浙江省52县、山东省51县、河南92县、湖南省39县、贵州省70县及甘肃省66县。该数据主要涵盖了县级公办园在园规模、在园教师数、政府财政收入情况（政府财政性收入包括：教育事业费拨款、其他经费拨款、城市教育费附加、农村教育事业费附加、地方教育附加费、基建拨款等）、非财政性收入情况（非财政性经费收入为各项事业收入总和，包括：校办产业、勤工俭学、社会服务收入中用于教育的经费及其他，社会团体和公民个人办学经费、社会捐集资办学经费、学杂费及其他）、教师工资福利、学费、幼儿园占地面积、固定资产等信息，该数据为本研究提供了较为全面的解释变量与控制变量;同时，本文的人均GDP数据来源于《中国区域经济统计年鉴》。

本文以政府分担比例为解释变量，政府分担比例=政府对学前教育的财政性经费收入/学前教育总经费，其中，学前教育总收入=政府对学前教育的财政性收入+非财政性收入。公办园在园规模为被解释变量，用年末学前教育学位数衡量，计量模型中取在园规模的对数。

（四）研究方法：计量模型设计

本文建立了多元线性回归模型（OLS）及适合面板数据分析的模型，从政府、学校、私人三个维度来看公办园的政府投入与学位数的关系。具体来说，本文的关键解释变量为政府分担比例，控制变量为师生比、教师工资福利水平、生均占有面积、生均固定资本、人均GDP及学费。主要模型设计如下：

第一，建立适合OLS分析的混合数据的基础模型，如（1）所示：

lnYi = β0 + β1gfri + β2s-inputi + β3s_xfi + β4lgnpi + β5Di·gfi + μi  （1）

其中因变量lnY代表公办园在园规模的对数。自变量来自三个层面：一是政府层面，gfr代表政府分担比例，二是学校层面，s-input包括了师生比（s_teacher）、教师工资福利水平（wage）、生均占有面积（s_area）、生均固定资本（s_capital），三是私人层面，平均学费（s_xf ）;进一步控制宏观经济发展水平——人均GDP的对数（lgnp）。同时， 东、中、西三个地区虚拟变量与财政性投入的交互项，分别表示为db_f、zb_f、xb_f;t代表年份。

第二，建立适合面板数据分析的模型，如（2）所示：

lnYit = β0 + β1gfrit + β2s-inputit + β3s_xfit + β4lgnpit + β5Dit·gfit +νi + ωt + μit  （2）

四、研究發现与讨论

（一）研究结果与分析

首先，如表1所示，在第（1）栏混合数据的OLS分析中，利用方差膨胀因子的方法进行了多重共线性检验，所有解释变量的方差膨胀因子都小于10，表明模型中解释变量之间不存在多重共线性。其次，第（2）栏呈现了采用面板数据的回归结果，先检验样本中是否存在个体效应，布伦斯-帕甘（Breusch-Pagan）拉格朗日乘数检验结论为所有回归模型均拒绝零假设，表明样本中存在个体效应。然后，根据每个回归模型的豪斯曼（Hausman）检验结论，确定选用固定效应分析。

根据表1的回归结果，可以发现从政府投入层面来看：在混合数据的OLS分析及面板数据的固定效应分析中，第（1）（2）栏显示了公办园的政府分担比例对公办园在园规模增率的回归系数显著地为负数，验证了假设1——公办园的政府分担比例对公办园在园规模增长率起到负向的影响，即曲线L二阶偏导？鄣2L/？鄣X2<0。其中的含义表明：当以公办园在园规模的对数作为因变量时，随着政府投入比例的增加，公办园在园规模的增长率也会降低。根据“圈内人—圈外人”的理论分析框架，由于政府与公办园是“圈内人”的关系，故政府对公办园的投入是一种社会性交换，当增加学前教育政府投入时，政府会优先加大对公办园的投入。首先，由于历史原因政府一直是公办园的投入主体，公办园对政府投入具有高依附关系，同时，政府对公办园的投入更加名正言顺;其次，多数地区财政资金主要投到了体制内单位下属公办园中，而且进入这些公办园的多是社会经济地位较高的公务员、事业单位职工的子女，[26]这种需求比较稳定，而且偏好公办园提供小而精的“精英教育”，因此公办园更可能追求高质量，以求提高持续获得政府投入资源的游说能力;再次，在政府总投入不充分的情况下，为了实现“示范园”的政策目标，公办园将增加的政府投入用于改善教育质量而非扩大公办园规模。因此，在“示范园”的投入模式下，公办园没有激励、地方政府没有压力扩大公办园在园规模。

进一步引入分位数回归模型分析，观察公办规模分布中不同的县分位点上自变量的不同作用。当依次将公办园在园规模的分位数选择为0.1、0.2、0.3、0.4、0.5、0.6、0.7、0.8、0.9，进行9次分位数回归，可以得到各个分位数的回归结果。[27]结果如表2和图5所示，公办园在园规模在0.1的分位点上，其政府分担比例的分位数回归系数在1%的显著水平下与公办园在园规模增长率呈现负相关关系，在其他8个分位点上，在1%的显著水平下呈负相关关系，而且该系数随着分位点的提高呈现一致性的下降趋势。这表明在其他影响因素相同的情况下，公办规模越大的县政府分担比例对公办园在园规模增长率的负效应越大，进而验证了假设2。可能的解释是，公办规模越大的县，建设“示范园”的压力越大，政府分担比例越高，其县级财政压力越大，进而导致对公办规模增长率的负效应更大。

注：（1）因变量为公办园在园规模增长率。（2）在10个回归结果中，所有的回归系数的统计显著性水平均达到1%;各种分位数回归和OLS回归的拟合优度都处于0.11～0.37之间。（3）回归方程包括截距项（常数项）及其他控制变量，本表省略了其估计结果

（二）讨论

在政府与公办园“圈内人”的关系下，目前还有诸多现象证明公办园政府投入在走建设“示范园”的老路。因学前教育还未纳入义务教育体系，促进学前教育普惠制发展的“义务”主要由地方负责，但并没有配备足够的“财力”支撑，城市教育部门举办的教办园、政府和事业单位举办的政府机关幼儿园和部门园，其教育经费都在政府办公经费或事业单位预算中列支，只有有限的公办园才能获得稳定的财政支持。[28]如G省省直机关幼儿园，随着政府投入的增加，G省省直机关幼儿园规模并没有大幅增加，但生均投入日益增加，教学质量越来越好，非机关子弟入园门槛越来越高。又如，地方政府考核強调公办园的质量体系建设，而非增加数量。2018年4月河北唐山市强调建立幼儿园保教质量评估体系，启动优质园创建工程，实施“一县三示范，一乡双中心”工程，在50万以上人口的县（市）区，每县创建3所以上省级示范性幼儿园，全市所有乡镇创建2所公办中心园并全部达到农村示范园标准。因此，现有的公办园政府投入模式离促进学前教育普及普惠安全优质发展仍有较大差距。但在政府投入与公办园建设的关系中，最不恰当是其建立和发展示范园的投入思路与政策，这不仅使得政府主要投入公办园，而且投入公办园中的示范园，从而使得公办园都以追求高质量为目标，而不关心自己是否履行了公共财政理应承担的社会责任与普惠义务，同时因为缺少对政府投入“是否做到了普惠”的考核评价，进而导致公办园既无意愿也无压力办成普惠园。

五、研究启示

综上，本文通过6省2002～2006年的历史面板数据验证了政府倾向投入示范园，不利于学前教育的普惠性发展。由于本研究难以获得2010年国务院颁布《关于当前发展学前教育的若干意见》之后的政府、学校、个人三个维度的面板数据，无法得出2010年之后实证研究结果，因此在研究数据上尚存不足。尽管本研究使用的是2010年政府大力投入学前教育之前的数据，但笔者有理由相信目前学前教育财政投入体制和方式并没有根本改变。特别是2010年之后政府注重“示范园”的投入方式没有根本改变，本研究的结论应该基本可以应用到“新时代”，从而对这个时代的学前教育财政投入政策有启发意义。因此，本文的历史数据依然具有说服力、研究发现具有现实意义。根据本研究发现，本文认为重建政府与公办园之间的关系是促进学前教育普惠性发展的关键，应从以下几方面加强。

（一）中央政府应着力引导学前教育普惠性投入方向

中央政府应紧紧围绕学前教育阶段性目标，兼顾经费“来源、用途、效率”，健全学前教育投入保障机制。首先，针对学前教育发展“广覆盖、保基本”的基础任务，中央政府应坚持中央财政性学前教育资金分配的公共性，[29]对社会弱势群体的“幼有所育”的需求应设置专项资金，促进贫困地区增加公办园规模，并将贫困地区适龄儿童入园率纳入贫困摘帽的考核体系;其次，针对习近平总书记提出的“普及普惠安全优质学前教育”近期目标，根据各个省份财力物力的差异性，实行“一省一策”，建立中央、省、市、县四级政府合理的分担机制，并逐步将公办园的办学情况纳入义务教育保障与考核体系。

（二）地方政府应增加公办园的覆盖范围

地方政府应改变“圈内人”投入逻辑，坚持政府投入不建“示范园”的原则，扩大公办园在城镇与农村的覆盖范围。首先，针对城镇，地方政府新的投入应注重引导新建公办园，而非重复投入示范园或重点园，加大城镇新建小区的公办园建设力度;其次，针对农村，应将农村公办园建设纳入乡村振兴战略，特别是在留守儿童集聚区加强公办园的投入力度;再次，形成学前教育“一把手”负责制，逐步将公办园学位数供给纳入考核评价体系。

（三）尝试创新学前教育投入机制

既要实现扩大公办园招生规模，又要保证公办园办学质量，这就要求办学主体提高效率。根据美国佛罗里达州自2002年开始向州内所有4岁幼儿提供免费自愿的普惠性学前教育经验教训，该州虽然成为美国普惠性幼儿园覆盖范围最广的州，但由于投入不足及模式单一，质量标准较低。[30]可见，免费不一定是保障学前教育的最优方式。混合所有制是指国有经济和其他所有制经济共同发展的所有制经济。探索混合投入的保障机制，既要考虑学前教育供给的质量，又要提高政府投入的效率与公平，同时还要建立政府间事权划分清晰、政府与市场间责任边界清晰的学前教育财政保障制度。[31]公办园可以借鉴混合所有制模式，构建“公有控股+企业运营”的办学模式，通过“公有控股”保障普惠安全，通过“企业运营”保障优质，促进我国学前教育普及普惠安全优质发展。

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Governments Investment in Preschool Education Should Target Universality

—Empirical Evidence from Historical Panel County Level Data of Six Provinces

Ya Wang，1 Yingquan Song2

（1Graduate School of CPC Central Party School， Beijing 100091 China; 2Institute of Education and Finance Science， Peking University， Beijing 100871 China）

Abstract： In the new era， it is of great significance to promote the early childhood education（ECE） to be accessible， affordable， safe and of high quality to satisfy the peoples urgent expectation in Childhood Education Sector. In 2003， the Ministry of Education issued a policy to increase the governmental investment in Demonstration Kindergartens. Both central government and local governments have begun to increase investment in preschool education since 2010， but many locally governmental spending in preschool education nowadays still focuses on Demonstration Kindergartens. To empirically explore the relationship between governmental investment and the growth of scale of public kindergartens， according to the availability of data， this paper examines the relation using panel data at county level from 370 counties in Shandong， Zhejiang， Henan， Hunan， Guizhou and Gansu provinces in 2002～2006. The results show that there is a negative correlation between spending in preschool education and the growth of enrollments of public kindergartens. Particularly，the greater the share， the greater the negative effect. This is also a case in counties where there were larger enrollment in public kindergartens， there was a greater negative effect. That is， under the existing government investment model of preschool education， the governments increased investment in Demonstration Kindergartens does not contribute to expanding the enrollments of public kindergartens， and then this paper explains it under the theoretical analysis framework of “Insiders-Outsiders”. Therefore， in the context of the shortage of “education for all the children”， the government should reform its traditional way of investment in ECE sector. This study has significant policy implications for governmental strategies regarding spending in preschools to achieve the goal of universalization in early childhood education in China.

Key words： governments investment， public kindergarten， model kindergarten， universal preschool education