华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康：走向“现代国家治理”的财税配套改革

财税配套改革是使市场充分发挥作用的重头戏

“以政控财，以财行政”的财政分配体系，是以政府体系为主体处理公共资源配置问题，所涉及的是公共事务和政府必须承担的公共服务职责。大到国家安全、国土开发，小到老百姓过日子不可缺少的各种公共设施、生活条件，包括教育、医疗、住房、养老等，都需要财政作为后盾给予支持。财政在这些领域发挥作用，又必然影响、辐射、拉动整个社会资源的配置。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）最核心、最浓缩的理念，就是要实现“国家治理体系和治理能力现代化”。在此，我将该理念简称为“现代国家治理”。在这一核心理念之后，《决定》提出了与之对接的另一概念，即“现代市场体系”，并明确了市场在资源配置中的决定性作用。

我在供给侧研究中所提出的新供给经济学框架，十分推崇“守正出奇”的理念：“守正”是指秉持“市场决定论”，这是人类文明发展到市场经济阶段后必须遵循的基本规律;“出奇”，是指在中国必须在处理好市场与政府的关系中，使政府更好地发挥作用，创新出奇而致胜。

在“现代市场体系”概念之后，中央强调了财政的定位——“财政是国家治理的基础和重要支柱”，提出了构建“现代财政制度”的命题。这是首次在最高级别的文件中如此强调财政的重要性。在让市场充分发挥作用的配套改革过程中，财政改革必然要被作为重头戏。实际进程也正如此，在党的十八届三中全会召开后，中央政治局首先审批通过的配套改革方案就是财税改革方案。

财税改革方案的主要内容

中央政治局審批通过的财税改革方案包括以下三个方面的改革内容。

（一）预算管理改革

预算管理改革的内容大致包括如下几个方面：

一是预算管理改革的取向首先强调透明度和完整性。透明度是指要让公众知情，还要逐渐提高信息的细致程度。中央及各地方政府的预算应被公布在网上，接受公众的质询、监督。完整性是指要编制全口径的预算，所有的政府财力都必须进预算体系，不再允许有预算外资金存在。具体来说，就是要求政府在履行职能的过程中，把相关信息披露出来让公众知情，在透明度、完整性后面跟着的是公众参与，公众意愿必须有表达的通道、形式，新闻媒体监督政府是理所当然的。这是使社会“走向共和”的途径，最终使公共资源配置的绩效得以提升。

二是预算体系包括四个相对独立又相互协调的部分。根据《中华人民共和国预算法（2018修正）》，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四个部分。这四个预算相对独立，但又必须协调合成一个预算体系，表现为政府财力通通在预算里统筹安排。

三是要发展三年期、跨年度的滚动预算。后来，这一提法有调整，表述改为三年滚动规划。编预算，要求预测能提供细致数据，而目前我们的预测能力还有待提高，因此调整为先做粗线条的三年滚动规划，以更好地体现瞻前顾后，更好地适应现实生活和发挥预算对政府履行职能的指导功能。实际上，这种跨年度滚动安排的预算对政府的预测能力提出了相当高的要求，如果政府对三年、五年期的未来经济社会发展做不出像样的预测，那也就做不出应有的高水平规划和预算。对此，我们必须由粗到细做多年的努力。

四是完善转移支付。转移支付是财政体制的重要组成部分。在我国这样区域差异非常明显的大国，转移支付应该处理为中央和省两级自上而下发挥维护国家统一和民族团结、推进各个区域共同富裕等重要功能的制度安排。如何完善转移支付？最重要的是，一般性转移支付的具体机制应该是比较客观的因素法，用统计数据可以代入的一系列指标形成计算公式，而不是“跑部钱进”¹。下级在收到一般性转移支付后，有权将其与本级的收入合在一起统一安排使用，上级不对资金用途作具体要求。另外一种是专项转移支付，上级在转移支付给下级时已规定好资金用途。总体来说，建议降低专项转移支付的比重，可以合并的专项要合并，特别是不能在地方拿专项转移支付时要求其承诺配套资金。

除以上几方面，预算管理改革还包括加强执行管理、规范地方债务及规范税收优惠等方面的内容。

（二）税制改革

税收要解决政府发挥职能所需的钱从哪里来、怎么来的问题。这一轮税制改革方案规定了六大任务，截至2019年5月，这六大任务还有一些待完成的事项。分别来看：

一是营业税改增值税，简称营改增。这项改革已自2016年 5月1日起全面推行。

二是消费税改革。消费税具体怎么改，还有待有关部门推出方案。

三是资源税改革。这项改革在比较普遍地按照从量征收变成从价征收，可以更好地适应市场经济中自然资源要素价值表现、比价关系演变规律的同时，做了扩大覆盖面的努力。例如，先在河北试点征收水资源税，然后扩大到十个省级行政区域，前瞻是全面铺开，尽可能地把水资源及其他自然资源统统纳入资源税调节的覆盖范围。

四是环境保护税改革。在《环境保护税法》正式发布后，由环保部门和税务部门配合，于2018年开始以“费改税”负担平移的设计原则依法征收环境保护税。说是负担平移，实际上因为税务部门的管理比原来环保部门的管理更有约束效应，所以对于排污主体来说，压力增大了。未来，环境保护税还要进一步优化，以对接环境税制体系更全面的建设。

五是个人所得税改革。2018年，个人所得税新一轮改革正式启动，在“综合”机制与税率、专项附加扣除、起征点等方面，都有明显进步和改善。

六是房地产税改革。对于房地产税，中央要求加快立法，但怎么改，还没有正式启动立法程序。

总的来说，目前六大任务中的一半左右，仍需我们攻坚克难，继续推进“税收法定”轨道上的改革。

（三）优化调整中央地方体制

优化调整中央地方体制包括理顺事权和理顺收入划分。在事权方面，按道理来说，应该是从划分原则一直对接到可操作的状态;在收入划分方面，最关键的是处理好分税制概念下税基怎样合理化配置。

优化调整中央地方体制未来应该是财税改革逻辑链条上最靠前的部分——财税改革首先要解决的是财政管理体制合理化的问题。财政管理体制看起来是中央和地方的财力分配问题，但我的研究结果认为，一开始就应在认识的起点上强调，财政管理体制是把政府和企业、中央和地方、公权主体和公民（包括作为自然人的纳税人）三大关系汇合在一起来加以优化、处理和把握的一套制度安排。

1994年开始实施的财税体制改革以分税制为核心，实现了中央和地方的经济性分权。在分税制下，最值得肯定的首先还不是中央和地方的关系变化，而是所有的企业无论大小、不分经济性质、不看行政级别、不讲隶属关系，作为市场法人在税法面前一律平等，依法该交国税交国税，该交地方税交地方税。这样一来，真正划出了公平竞争的“一条起跑线”，打开了之后企业跨隶属关系、跨行政区划兼并重组的广阔天地。另外，居民作为自然人，其收入由规范的个人所得税来调节，也是在1994年形成较清楚的框架的。

1994年之后，分税制带来了政府间财政关系的新格局。依法的税收和非税收入合在一起，是财政收入的来源，分为中央的本级收入和收入划分原则下的地方收入两大块。在全国财政收入的大盘子里，中央拿的部分在开始阶段是一半或一半出头，现在是一半略低，即中央财政收入占全国财政收入的45%左右。同时，中央本级支出占全部财政支出的比重之前是近20%，最近一两年只有15%，地方支出占85%。于是就有人说，地方拥有这么大的事权，却只有这么小的财权，这不是证明体制不合理吗？这个说法存在实质性的偏差，因为其没有理解到全国各地区现实差异所造成的“横向不平等”极其明显，需要中央政府来安排一套纵向调整机制，以校正横向不平等。

这些年，我们特别看重财政为维系全局而做的政府间转移支付，在纵向的财力分配上，中央本级拿到的钱明显多于本级支出需要，腾出来一块财力，做自上而下、区别对待的转移支付。这不是过去条块分割情况下行政性分权的结果，而是把依法的税基尽可能合理配置之后，使中央获得履行中央政府职能更好的财力保障，更有利于使之发挥维护国家统一和民族团结的作用，所以总体来说是值得肯定的。从全球其他经济体来看，这种情况有共性。比如美国，在财力大盘子中，联邦拿70%，支出正好反过来，州和地方层级支出占政府总支出的70%;日本的中央和地方之间财力分配，也是这样的格局。

关于这个制度安排，分税制恰恰是它的优点。如果分税制能贯彻到底，即中央对省级如此，省以下也一样，省一级在完成本级支出安排以后，以多出的财力自上而下支持下面各级，以实现区域内均衡的目的，分税制的正面效应就能得到更充分的发挥。至于说要怎么样优化这一机制，肯定要针对其中不完善之处，动态地进行改进。如专项转移支付比重过高、项目过细，及对地方提出资金配套要求促使地方弄虚作假等，就是要改进之处。

除了前面所说的自上而下转移支付之外，中国还发展了横向转移支付，如“对口支援”就是中央牵头安排的横向转移支付;以后还会发展“生态补偿”，这是按经济原则做的横向转移支付。

现在必须认清楚，搞市场经济，财政体制必须是分税制为基础的分级财政。认清楚这一条后，就必须坚定不移地继续按照1994年的基本框架往下深化改革，而深化改革要“攻坚”的关键问题，就是要使分税制在省级以下落地，以使其正面效应得以充分发挥。

1994年以后，分税制在省级以下为什么迟迟不能落地？对此，只有做出中肯分析，找到问题症结，才能对症下药。我们做了广泛调研，认为其实病理分析很简单，就是五级框架（即中央、省、市、县、乡镇五级）使省级以下分税制无解。其他经济体搞分税制匹配市场经济，都是三级框架，比如说联邦制的美国是三级，单一制的日本是三级，法国、英国税基配置大同小异，也都是三级，没有哪国经验涉及五级框架的分税制。而1994年中国已经是五级框架，五级合在一起怎么分稅？当时寄希望于地方自己试，走出中国特色的五级分税之路，但最终这条路没有走通。在这一尝试过程中，我们碰到了三大问题，即基层财政收入困难、地方隐性负债和土地财政短期行为。但这些问题或弊病不是分税制造成的，是分税制在省级以下落地受阻带来的。

如果说省级以下还有四级、合在一起五级分税无解的话，能不能想办法让它有解？其实解决路径已经呼之欲出。一个就是农村税费改革之后，一般的农村区域实行乡财县管，实际上是把乡镇财政废了——乡镇一级变成县级财政下管的预算单位。在中国广大的地方基层，乡财县管已经被推开²，这样就减了一级。

另一个是以浙江经验为基础的财政省直管县。2012年，财政部要求全国省级行政区域除了少数民族地区之外通通推行省直管县，有些地方至今还停留在试点，没有完全铺开，但这个方向是既定的。从分税制来说，上面是中央，下面是省和市县两个平台，合在一起三级，于是便有了可借鉴的国际经验，我们就可能提出比较像模像样的分税制在省级以下落实的方案了。

如果这么分析，财政体制改革基本思路应该是按照三级扁平化的框架，结合大部制改革、扁平化改革，贯彻“财权与事权相顺应，财力与事权相匹配”的原则，在促进基本公共服务均等化的取向下，从理清事权开始，落到支出责任的合理化。基本思路可表述为：在三级框架下，每级政权得到最高权力机构授权的事权，并使事权形成具体的一览表;每一级政权有一级事权，后面跟着的是一级财权，财权最关键的是税基，因为它是依法稳定、大宗的收入来源;最后再带出三级框架下每一级的预算。

现代意义上的预算必须结合中国的客观需要，让它透明、完整、事前决定、有充分的公众参与，经过最高权力机构审批以后形成有法律效力的执行文件，并得到严格执行，而且以后要编制三年滚动预算，贯彻绩效考评的原则和问责机制。这一套制度安排如能环环相扣打通了，当然还要匹配上国有资产管理的产权——我国在前些年实际上已经明确了，中央、省、市县（就是按照三级）配备国有资产管理的人格化代表机构，即国资委、国资局、国资办，负责编制国有资本预算。国有资本预算也是三级扁平化的框架，是预算体系的一个有机组成部分。还有就是举债权，在《预算法》修订后，地方的举债权首先体现在省级，省级拿到资金后再分配给市县。未来不完全排除一种可能，即在市场经济成熟后，市县在一定约束情况下可以举债，这一问题还有待探讨。

总体来说，在三级框架下贯彻“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的制度建设要领，再加上自上而下两级转移支付和辅助性的横向转移支付，就可以达到“财权与事权相顺应，财力与事权相匹配”的较为理想的分税制境界。这个境界一定是服务于全局资源配置优化、长治久安的。

财税配套改革要服务全面深化改革

在已有的探索、党的十八届三中全会给出指导，以及中央政治局审批通过的配套改革方案执行的基础上，党的十九大报告结合现实情况，对财税改革有言简意赅的指导性表述，即“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系”。由此可见，在财税配套改革的三大任务中，现阶段排在第一位的是建立现代财政制度，理顺中央和地方的财政关系。

在财税配套改革承担着服务全局重任的前提下，我们应顺应党的十九大以后的发展大势，在回应市场主体诉求的同时，做好宏观政策协调，如财政政策和货币政策的协调。宏观的协调是一定要在服务全局的意识下尽量摆脱部门自己的局限性，在服务全局、服务配套改革的视角下把握好部门工作。

在宏观层面两大政策（即财政政策和货币政策）的协调配合中，一定要强调以配套改革来保障政策合理实施，这其中就要特别注意优化区域发展战略、投融资机制、预算硬约束及各种各样的政策组合。党的十八届三中全会对全面深化改革作出系统部署，要求到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果。因此在理念上我们应强调，财税改革一定要服务全面深化改革，要在攻坚克难方面有清醒的大局意识、担当意識、机遇意识，争取有所作为，力争取得决定性成果。虽然现在从实际情况来看，一些硬骨头还没有被啃下来，时间表可能会往后移一移，但我们在大方向上要坚定不移，不要太计较时间表是2020年还是2022年。不过，拖到2030年是肯定不行的，那样跨越中等收入陷井可能就没有后劲了，实现现代化全局不允许以这种态度拖延。所以我们别无选择，要力争在审时度势的情况下，积极主动取得财税改革的决定性成果。

注：

1.所谓“跑部钱进”，是指地方工作人员自己，或利用地方驻京办的关系网，在各部委部门跑动“沟通”，以达到要项目要资金的目的。

2.特别发达的地方如广东东莞，另当别论。东莞原来是县，后来上升为地级市，下面并没有设区，还是那么多镇，以后怎么归并这些镇、是否考虑市以下设区建制等还需具体研究，不能套用乡财县管方式。

特约编辑：胡媛

责任编辑：罗邦敏  鹿宁宁