我国农村宅基地“三权分置”改革路径选择的绩效分析

周佳玉

[摘 要]宅基地制度改革是我国乡村治理结构弊端、产权界定不清等因素作用下的必然结果，同时也是宅基地福利性与市场化矛盾激化的产物。在宅基地市场化的强烈需求下，我国对宅基地制度运用试点进行探索。然而，现行改革虽然运用制度设计放宽了对宅基地及其使用权流转的限制，但是囿于基层组织职能复杂、流转平台不完善等因素，宅基地经济属性不能充分发挥，现行制度设计不仅与农民的真实需求不相适应，而且也不利于宅基地利用效率最大化。本文运用法学与制度经济学的分析方法，以农民这一微观主体的需求性与有限理性入手，对试点运行的合理性、弊病以及完善路径进行分析，以探索农村宅基地制度“从身份到契约”的有效改革路径。

[关键词]宅基地使用权;有限理性;产权变迁

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A

改革开放以来，中国社会的经济、人口结构已经发生了巨大变化。城市以前所未有的速度向前发展，城乡之间的差距正在逐渐拉大，城乡二元结构倒逼乡村的变革。然而，这种外部因素所导致的剧烈变化给村庄带来的往往并非前进的动力，而是加剧了乡村的衰败。从人口因素分析，农村人口结构的代际变化体现为“农一代”与“农二代”“农三代”之间的差异性，这种代际变化正在逐步削弱农村宅基地的福利性功能。可见，城市的日益扩张正在不断吸干农村的年轻血液，“空心化”“老龄化”成了农村发展的最大阻碍。其中，宅基地的闲置与浪费则是其衰败的明显体现。随着农村年轻人口的迁移，大量宅基地由于无人居住而闲置，一户多宅、超占耕地的现象普遍存在。现行宅基地制度不仅限制其经济属性，同时也不利用农地效用的发挥。而宅基地的重整、利用及其财产属性的发挥可以增加农村经济收入，从而增加农村就业途径，也可以刺激农村创新创业，而且更能吸引城市资金的投入等，因此宅基地的改革成为了中国农村变革中的关键因素。

1 宅基地制度改革必要性分析：现行制度目标与农民需求不符

我国的宅基地制度是作为一种保障机制而存在的，其制度目标在于保障农民居住权。正是由于宅基地对于我国农村结构的福利色彩，国家对于宅基地的权能进行限制。然而，伴随我国经济社会的快速发展以及城市化水平的提高，农民更加注重生产生活水平的提高，而当前制度无法满足我国现代农民对于生活质量的要求。与此同时，城镇贯彻国有土地有偿取得制度使土地具有巨额经济效益，对比农村宅基地制度贯彻的无偿取得、长期使用、禁止流转制度，导致土地无法产生经济效益现象的发生对农民产生了强烈冲击。因此，农村人口代际变化的出现极大地弱化了农村宅基地的福利性，加之土地市场的强烈需求，农村宅基地使用权产生了远超其生活保障功能的经济价值，农民对于宅基地的需求性逐渐向经济价值转变。从逻辑上看，由于宅基地的福利性具有身份属性，宅基地的福利性与可流通性是不可相容的，可知矛盾的关键在于宅基地的身份性。因此，化解这一矛盾的一条路径就是要使其去身份性，使得宅基地使用权完全物权化，这样宅基地使用权的流转在法理上才是合理的。然而，这一路径在如今看来不具有可操作性。虽然宅基地的市场化需求是现有宅基地制度变革的契机，但是宅基地天然的福利性始终使得这两者相互抗衡。限于历史与国情，完全放开宅基地使用权的流转是一种过于冒险的行为，宅基地福利性与市场化的矛盾在限制宅基地财产属性的同时也制约着农民权益的保障。因此，是否“开禁”宅基地使用权切勿冒险，仍然需要以试点的方式逐步进行探索。

2 宅基地“三权分置”改革基准及试点地区运行模式

宅基地制度改革基准在于，应针对农户的差异化需求来构建改革模型。且对农村宅基地产权制度进行分析需要从农户这一微观主体入手。通过调研我们发现，不同类型的农户对于宅基地的需求呈现出显著的差异化。根据农户居住类型可以划分为三种类型。第一类是居住在山区、林区等条件较差地区农户。这一类型的农户多居住条件较差且以务农收入为主，对于宅基地的需求性主要体现在改善居住环境，其次为经济价值的转换;第二类农户则相对零散地聚居在村中，对于改革的需求性体现为完善基础设施与经济属性发挥并重;第三类农户通常已经在城镇购房或租赁房产，宅基地通常属于闲置状态，改革需求主要为财产价值的实现。根据对不同居住条件农户的类型化分析可以得知，农户对于宅基地改革的需求主要表现为财产属性发挥、居住环境改善、配套设施完善等几个方面。

泸县在成为改革试点县后对全县范围内的宅基地现状进行了摸底，发现以下问题：第一，宅基地无偿取得使耕地被占用;第二，宅基地有偿取得和有偿退出机制的缺失使宅基地大量闲置;第三，“一户多宅”的现象普遍;第四，宅基地无偿无限期使用。基于此，泸县政府初步建立了改革方向，包括制定宅基地有偿取得制度、探索宅基地有偿使用制度、探索宅基地有偿退出渠道、创新宅基地管理方式等。此外，改革中尝试拓宽宅基地使用权流转渠道，宅基地使用权可以用来进行出租、入股联营、互换、有条件转让或者托管、抵押等土地融资方式，而结余指标可以在县区域、省区域内流转使用，以提高土地利用效率;此外，在整体规划展开的同时，泸县从不同类型农户各自的需求性入手，提出了一系列应对宅基地退出的有针对性的模式供给。首先，面对居住在山中、林中的条件较差的农户，將生态搬迁、易地扶贫以及宅基地退出模式有效结合起来，放宽要求或无偿帮助贫困农户搬入集中居住区，改善居住环境;其次，对于在村中分散居住的农户采取有偿退出并统规统建的模式，鼓励农民退出宅基地并选择在中心村集中建房，可利用指标流转或转换进行盈利或开展持续经营模式;此外，针对已经或者即将定居城镇的农户，以经济补贴的行使鼓励其完全退出对宅基地资格权的享有，并结合进城购房补助、社保补助、就业培训等多元化补偿安置措施来满足其经济需求以及生活保障。泸县作为宅基地制度改革试点，其点面结合、分层规划的制度设计模式具有实践意义。

3 宅基地制度改革中的不足及原因分析

3.1 宅基地经济属性的实现效益低下

宅基地使用权财产属性的发挥是农民对于宅基地的重要需求，在实践做法中，通过提供宅基地退出补贴、放宽宅基地使用权流转用途等方式来激发经济属性的发挥。然而，由于宅基地退出补偿标准过低，农民把宅基地退出补贴用来购买集中居住区后往往不会有过多盈余，甚至会产生亏损，这对于农民财产收益收效甚微。此外，宅基地流转需求不足。宅基地通过出租、转让等方式流转范围及主体局限在本集体经济组织内部，但是本集体内的成员可以根据制度规定免费申请宅基地的使用权，所以在集体经济组织内部流转抑制了流转交易需求。故虽然制度设计看似给宅基地制度“松绑”，但实际取得的经济效益却仍需要进一步探索。

3.2 宅基地流转收益分配机制不完善

改革能否真正保护农民自身利益很大程度上取决于农民的知情权、参与权、表达权、监督权、收益权能否得以实现。实践中，由于主要决策主体为村委会成员，宅基地改革中存在信息不对称情况，使得村民的知情权难以得到保障。当部分权益分配信息不透明，土地收益分配则容易出现偏差。使得实践中集体土地获利主要流向参与决策的利益相关者，普通村民通过参与土地改革获取的合理经济收益被不当截取，造成了权益分配上的不公与低效。长久以来，农村社会中的公共意志的表达遇到了不少障碍，出现了干部个人决策现象，一定程度上阻却了农民集体意志和公共意志的表达。村民委员会的集体意志到底能够发挥到什么程度仍值得探讨，其中牵扯的厚重的集体利益也有待考量。

3.3 影响宅基地改革有效性原因在于制度性因素

导致土地利益分配不均的根本原因在于现行制度无法达到对权力的制约，故宅基地制度改革的根本措施在于变革农村基层管理体制。其中涉及宏观的制度本身以及微观的个体本身。从宏观角度表现为：村民自治体制与宅基地制度。村委会作为我国农村的基层组织，集乡村治理权力与集体资产管理权限于一体，是典型的我国“政社分离”的“改革烂尾楼”。这种经济控制权与行政权力的重合在进入市场经济时代以后更加彰显其弊端，乡村政治腐败现象难以抑制。而如今宅基地制度改革的展开使得土地运营以及收益权利集中到村委会手中，使得农民宅基地的部分收益权利不平等的被少数群体占有，影响土地指标流通的公平性与效率实现;根据新制度经济学的理论，不同形式的制度安排是由人们对更为有效的制度的需求所引致的。故从微观角度分析具有意义。根据经济学理论，资源若想实现效用最大化，须得由拥有无穷理性的经济人来进行理性选择。然而，人并非是符合效用函数的“无穷理性”，而是“有限理性”。比起实现集体宅基地产权效用最大化，村委会成员们往往会根据自己有限的认知与思维做出自己满意的选择。此外，由于人的自利性在运用资源时，他们会设法追求自己的福祉。成员个体的理性选择所求得的利益往往是符合自利的，并不一定符合集体组织成员的利益。此时，村委会成员的自利性加上监督、反馈机制的缺失使得个体理性行为的最大化损害集体土地利用效益。

4 宅基地制度改革制度性完善建议

影响我国的宅基地制度改革陷入困境的根本是制度性因素，若想进行改革，最重要的前提便是观念的转变。首先，需要我们摆脱“父爱主义”，正视农民的生存理性。用诺思教授的话说， 人们之所以有不同的选择 ，是因为有不同的制度框架 ，“制度框架约束着人们的选择集”。可见农户的经济行为实际上是一种行为选择 ，它既是对社会、经济和自然资源环境相适应的结果 ，也是根据环境调整自己行为方式的表现。也就是说，承认农民作为个体的理性选择，将如何利用宅基地的选择权与决定权归还给农民，让其决定是否对土地进行流转。其次，是要对基层政治体制进行改革。剥离行政村作为集体土地所有者管理人的职责，将其精简为一个具有政治属性的公共服务组织。至于集体资本则转化为股份制的形式在村民中按份配股，即实现集体经济组织自由人的自由经济联合属性，而并不是产权模糊、被强制捆绑的“一袋马铃薯”。

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