共享经济视阙下民宿业治安风险的回应性监管研究

□范佳华，杨晟杭，范冠中

(中国人民公安大学，北京 100038)

随着近年来以互联网为载体的资源配置方式迅速发展，以共享为目标的经营模式搭乘互联网资源配置方式的快车，发展迅猛。民宿业作为非传统住宿业的典型代表，迅速与互联网资源配置方式结合，生成了具有新业态属性的共享民宿业，目前共享民宿业已经成为游客所热衷的主流住宿方式之一。《2017民宿产业发展研究报告》中的官方调查数据显示，截止到2017年11月，经行政管理部门注册认可的民宿商家总数已经达到20万家，同比增长300%。笔者为了对民宿业研究现状有一个准确把握，通过文献研究方法对过往的民宿业研究文献进行了细致梳理，结果发现过往的民宿业研究在治安风险防范领域存在明显的缺陷。为此，笔者选取华东地区的H市对民宿业治安风险进行了田野调查，在此基础上借鉴回应性监管理论，尝试构建起了共享民宿业治安风险的回应性监管模型。

一、文献梳理

笔者选取CNKI期刊论文数据库，检索篇名含有“民宿”的论文，截止到2019年3月，发表在北大核心期刊或CSSCI期刊的学术论文共计54篇。其中有10篇为艺术作品，对文献研究价值不大。为此，笔者在论文梳理中将这10篇文献排除到梳理范围之外，共计梳理有效文献44篇。在文献梳理中，发现过往的研究学术中对民宿业理论研究存在严重不足。为此，笔者以过往研究文献为基础对民宿业相关理论进行了梳理，明晰了民宿业的发展历程、不同国家和地区对民宿业的内涵界定，准确识别出了民宿业经营过程中可能存在的新型治安风险隐患，尤其是搭载在共享经济载体上的共享民宿业可能存在的治安风险隐患。

(一)民宿概念的梳理与界定

文献梳理表明，民宿行业最早生成于欧美发达国家，目前B&B是绝大多数西方国家民宿行业的专有名词，但也有一些西方国家在日常行政监管中使用Guest House、Home Stay等专用名词来指代民宿业。文献梳理中发现由于不同国家间的经济社会发展水平不同，导致不同国家的民宿产业发展阶段和样态存在差异明显，进而导致不同国家对民宿概念的内涵界定有明显不同。以下四组概念是笔者梳理出的具有典型性的域外民宿概念的代表：一是，杰˙克拉克从基本服务产品供给的视角来理解民宿业，认为民宿是游客在旅游过程中用以领略旅游目的地自然风光和人文风光的一种基本住宿产品；二是，达伦˙提莫西从日常生活视角来理解民宿业，并将民宿业的内涵界定为可以提供饮食和住宿服务的居住场域，游客能够借助这一场域领略到旅游目的地社区文化传统和生活习惯；三是，日本是从家庭经营的视角对民宿业的内涵进行界定的，认为民宿业是以家庭为核心的生产经营单位，供游客游览当地风景的民宅；四是，瑞士的民宿业内涵界定，突出国家和行业协会监管对于民宿业发展的重要意义，将民宿业内涵界定为家庭营业的小规模旅舍，但必须要接受来自国家正式力量的行政监管和行业组织的行业监管，住宿环境、卫生条件和基础设施要满足政府和行业组织确定的基本标准。503-507

国内民宿行业率先发展，并取得良好经济效果的地理区域是台湾。其实行的《民宿管理办法》突出了民宿行业的自用住宅和乡村生活特征，将民宿行业定义为乡村居民利用自用住宅的空闲房间，结合当地人文、自然景观、生态、环境资源和家庭副业方式，提供游客乡野生活的住宿场所。大陆的民宿产业发展相对较晚，开始于上世纪的80年代人口大规模流动之后，并经历了四个主要发展阶段。第一阶段是农家乐阶段，始于80年代，这一时期农家乐的主要内容是为顾客提供基本的餐饮服务，住宿业务尚处于边缘性的服务范围；第二阶段是家庭旅馆阶段，始于90年代，这一时期家庭旅馆的核心功能是在基础设施相对不足的城区和郊区为旅客提供最基本的住宿服务；第三阶段是客栈阶段，始于90年代末，这一时期客栈的主要内容是在具有鲜明特色旅游名区为顾客提供基本的餐饮、住宿、娱乐等多元服务；第四阶段是现在的民宿阶段，始于21世纪初，目前的民宿业强调餐饮、住宿、娱乐的综合性服务，并根据行业规范逐步发展出标准、优品、精品等不同等级的民宿产业。大陆学者和政府部门现阶段将民宿行业界定为乡村居民利用自有的乡村住宅，结合当地的乡村旅游资源特色，按照安全生产标准自行设计改造与周围环境协调、符合规定数量的客房，采取自行经营方式，提供游客住宿，并配套餐饮或娱乐、休闲体验等服务的乡村休闲旅游。503-507这反映出在我国民宿行业的发展过程中，民宿行业所能够提供的基本服务范围越来越广。同时也意味着其中所蕴含的治安风险越来越高，急需建构起科学化的民宿行业治安风险防范机制。

(二)过往国内民宿研究方向的梳理分析

文献梳理表明过往的民宿研究主要集中在四个方向：一是，民宿产业基础设施与游客的满意度研究，具体包括民宿与城区的距离对游客满意度的影响研究、基本管理制度落实情况对游客满意度的影响研究；二是，域外和台湾民宿产业发展对大陆民宿产业发展的借鉴价值研究，主要包括满足顾客的多元化选择需求、关注服务产品的内容创新、保障服务质量、发挥政府与民间协会组织作用、民宿产业的制度规范建设等方面；三是，民宿产业发展困境和对策研究，困境包括：日常纠纷化解平台缺失、业态标准不明晰、产业特色不突出等方面，对策包括：延长民宿产业的产业链、打造民宿产业品牌、发挥行业协会的组织优势等方面；四是，与民宿相关的产业关联研究，主要是“民宿+”的乡村产业发展模式研究。

上述的文献梳理表明，过往的民宿研究中对民宿行业所蕴含的整体性治安风险缺乏系统分析和扎实的实证研究，对共享民宿业的治安风险研究更显匮乏。即使有个别学者的研究关注到了民宿业的治安风险，也主要是对某个单一治安风险的展开文献梳理，相关实证研究不足。为此，笔者针对H市共享民宿业所蕴含的治安风险开展了扎实的实地研究，期间笔者以公安机关实习生的身份进入到该市三个民宿业集中区域，通过质性访谈、文本资料搜集等方式获取了大量研究材料，这些材料对明晰共享民宿业蕴含的治安风险具有重大现实意义。下文将通过对实地调查材料进行细致梳理，确定共享民宿业存在的治安风险隐患，并针对风险隐患提出回应性监管策略。

二、共享民宿业安全监管运行现状及治安风险分析

实地研究材料表明，共享民宿业所面临的治安风险不同于传统的线下民宿产业，因其搭载于依托互联网的共享平台之上，使共享民宿业的产业链和运行过程相较于传统的民宿业被无限拉长。这导致共享民宿业所面临的治安风险隐患既有传统民宿业的消防、食品卫生、人身财产犯罪等线下治安风险，但也呈现出大量传统民宿业所未曾遇到过的线上、线下互动的治安风险隐患。下文将对共享民宿业运行中可能存在的新型治安风险展开详细梳理。

(一)共享民宿业安全监管运行现状

实地调查中发现，在共享民宿业运行过程中，共享平台在运行的每一个阶段均搭建起了治安风险监管机制。但实地调查结果表明阶段性的治安风险监管机制在具体运行中存在着诸多桎梏，各个阶段性监管机制间脱节严重，整体性监管范围和监管能力还处于相对薄弱阶段。为此，笔者对共享平台在每一阶段的监管机制及其运行状况进行了详细梳理(见表1)。

(二)共享民宿业安全监管运行的问题分析

一是，整体性的安全监管机制供给不足。在国家的整体立法规划层面，2017年国家旅游局虽然颁布了《民宿旅游基本要求与评价》，但在共享民宿业安全监管领域规定过于笼统、模糊，缺乏可操作性，这表明共享民宿业在安全监管方面尚未形成全国性的监管法律法规，使共享民宿业安全监管领域出现了规则真空。面对这种总体性监管制度缺失的困境，地方立法部门和政府部门制定了一系列的共享民宿监管法规和政策文件，但实质内容主要是模仿传统旅馆业的安全风险监管法规，对共享民宿业的发展预见性不强，条款简单，往往只能涉及到安全监管困境的单一方面问题，未能对共享民宿业安全监管的整体链条做出规划。

二是，既有监管制度体系对共享民宿的新业态属性关注不足。现阶段共享民宿业监管过程所采用的监管模式仍然是传统旅馆业的监管模式，往往只能够关涉到浮于表面的治安问题，未能有效预测、预警、预防共享经济带来的新型治安风险，难以实现对共享民宿业从房源引入到顾客退房和互评阶段的全时性过程监管，在以下几个方面表露出的治安风险隐患尤为突出。首先是在商家、顾客的身份验证领域尚未探索出成熟的监管体系，虽然当前线上的人工信息核对和实名验证工作能够解决一些身份验证的问题，但是不能够实现全天候对商家和顾客身份进行实名加实人验证。实地调查结果表明利用他人虚假身份信息登记、一人身份验证而数人入住、不进行身份验证便入住的情况较为突出，并没有实现全过程监管；其次是共享平台在房源引入阶段的整体性质量审核能力不足，随着近年来共享民宿业的迅猛发展，共享房屋数量呈现出指数型增长，但是共享平台对民宿房屋的安全监管仍然停留在房源引入阶段的线上图片数据审核和事后的互评监督阶段，这导致现阶段的审核重心落在了房屋内部装饰方面，但是对房屋的整体状况以及房屋的周边状况缺乏审核能力，这些周边状况包括社区的整体安全状况，民宿房屋对社区整体环境结构的影响等；最后是共享平台的数据与行政监管部门数据对接失衡，随着大数据风险预测、预警、预防时代的到来，国家对共享产业的监管在某种意义上已经演变为了对留痕数据的监管。但是共享民宿的治安风险数据预测、预警、预防绝不仅仅是共享平台独立能够完成的，需要行政部门与共享平台的双向互动。为此，只有将共享平台的数据与监管部门的数据实现时时对接，才能够最大程度发挥数据监管的效能。

三是，征信体系对共享民宿业治安风险监管支撑不足。发达国家完善的征信体系建设是支撑共享经济发展的决定性力量之一，为共享经济的高质量发展奠定了信息基础。我国的征信体系建设在近年来虽然取得了巨大的进步，但是整体的制度化建设水平还相对较低，公民失信量仍然在高位徘徊。而共享平台对民宿行业的征信监管只能够利用平台自身信用评价制度所形成的数据，国家征信体系对共享民宿业治安风险监管支撑严重不足，为此亟需在以下几个方面做出重大调整。首先是共享民宿平台需要与更多的征信信息所有者展开合作，进而能够对商家和顾客的信用信息有一个更加全面的把握；其次是共享民宿平台之间应加强征信信息的交流合作，现阶段各大共享民宿平台之间没有形成有效的信息支撑，不能够对失信人联合开展惩戒；最后是国家征信部门应与共享平台之间架构起良好的交流合作，实现二者之间的优势互补，既可以便于共享平台对商家和顾客进行监管，也利于国家的征信体系建设。

四是，整体性、可操作性的安全标准尚未形成。共享民宿业治安风险要想得到有效监管，离不开整体性和可操作性的行业安全标准，只有这样才能使共享平台、商家和顾客从自发到自觉，形成行业自律。虽然《民宿旅游基本要求与评价》对共享民宿业有了一定的安全标准要求，但是条文过少，内容宽泛，不能形成闭环的行业性监管体系。为此，各个共享平台根据实际情况制定了自身的行业准入标准和服务规范，但各个平台之间的标准又存在着内容相对不完善、平台间差异较大的问题，这就需要国家和平台之间共同努力，形成具有操作性的行业安全标准。

五是，有效的纠纷化解路径尚未形成。民宿业以共享平台为载体与现实生活对接过程中必然会造成各种震荡和不适，进而产生包括经济纠纷、环境纠纷在内的多种纠纷隐患。但实地调查发现，共享民宿业的有效纠纷化解路径尚未形成，这就导致这些纠纷隐患极易演变为治安风险。现阶段，下面这三种纠纷是最常见的纠纷类别：首先是，共享平台上商家所提供的基本服务、基础设施等描述与实际情况不相符；其次是，商家与游客之间容易因为服务价格变动、基础设施破损而产生纠纷；最后是，民宿的商家易与街坊邻里产生生活环境破坏纠纷，这些环境包括噪音污染纠纷、社区卫生污染纠纷等。

三、共享民宿业治安风险的回应性监管机制构建

共享民宿业的监管既要兼顾传统民宿业所面临的治安风险隐患，也要兼顾共享民宿业的新业态治安风险特征。为此，笔者对法国、日本的共享民宿业治安风险监管机制进行了梳理分析，进而构建起共享经济视阙下我国民宿业治安风险的回应性监管机制。

(一)域外共享民宿业治安风险监管机制分析

通过对域外共享民宿业监管水平较高的法国和日本监管机制进行梳理分析，发现法国和日本的监管机制突出行业组织的作用、注重标准划分、强调整体性立法规划。首先是突出行业组织的作用，在法国由政府承认的民宿业管理协会对共享民宿业进行监管，政府会对加入民宿业管理协会的经营者给予资金支持。但是要想加入该民宿业管理协会需满足一定的条件，并签订义务协定，保证按照义务协定来开展各类服务。而且民宿业管理协会不仅仅只是充当监管者的角色，还会为经营者提供各类业务辅导和商业咨询服务。以法国最大的民宿业管理协会之一的Gites De Franc为例，该组织即对共享民宿经营者承担治安风险监管职责，也对经营者提供各类的业务辅导和商业咨询服务。其次是注重标准划分，法国在对共享民宿业进行监管过程中有着明确的标准划分，对房间超过5间的一律按照旅馆进行监管，5间以下的按照民宿进行监管。根据收费的方式不同将民宿又分为了Chamber和Gite，其中Chamber代表按天收费，Gite代表按周收费。设置麦穗等级来对共享民宿进行等级划分，在综合评定基础设施状况、周边环境质量、服务水平以及卫生状况等指标之后，划分出了5个麦穗等级。最后是强调监管过程中的整体性立法规划，日本对民宿的监管强调整体性的立法规划，自90年代初开始就颁布了包括《农山渔村余暇法》在内的五部全国性法律，来对民宿业进行监管，并明确了农林水产省为全国性的共享民宿业的治安风险监管部门。[10]

(二)共享民宿业的回应性监管机制构建

回应性监管理论是由埃尔斯和布雷斯维特所共同提出的一种综合性监管理论，目前该理论在物流业、寄递业等行业领域应用广泛。在横向上该理论强调构建起由“自我监管”“第三方监管”“行业竞争监管”所组成的监管体系，强调社会国家化。在纵向上该理论突出强调了“双金字塔”的监管模型，试图通过国家和社会共同拥有的强制手段和监管策略两个金字塔，实现对日常监管中存在的风险隐患进行有差异化的裁决。[11]为此，本文在充分吸收域外共享民宿业的监管机制基础上，以回应性监管理论为基础，尝试构建起了共享经济视阙下共享民宿业的回应性治安风险监管模型(见图1)。

图1 共享经济视阙下共享民宿业的回应性治安风险监管模型

该模型中共享民宿业的回应性监管是指在国家民宿监管主体、民宿业监管协会、顾客消费者、商家以及共享平台所共同构建起的多元互动的监管体系。该体系以整体性的共享民宿业治安风险监管制度和科学化的共享民宿行业标准为依据，通过对可能存在的治安风险进行差异化处罚，进而构建起满足共享民宿业又好又快发展的良性条件和机制，以实现共享民宿业安全有序的运营状态。该监管体系的核心内涵集中在以下三个方面：首先是突出的网络性，共享民宿业监管体系编织起了由国家民宿监管主体、民宿业监管协会、顾客消费者、商家以及共享平台所搭建的治安风险监管网络；其次是有机的互动性，在该体系中形成了不同监管主体之间监督指导、信息反馈、举报、命令指挥、沟通、建议劝说、监督、服务、差异性监管处罚等多种互动形式；最后是客观的差异性，该监管模型突出问题导向，针对不同的治安风险隐患采取差异化的处理措施，实现风险处置的动态平衡。

四、小结

共享民宿业的飞速发展是互联网时代经济社会飞速发展的结果，其中所蕴含的治安风险也是风险社会治安风险的重要组成部分。针对当前共享民宿业所面临的整体性的安全监管机制供给不足、新业态属性关注不足、征信体系对治安风险监管支撑不足等现实治安监管困境，要充分发挥回应性监管理论的实践价值，使民宿业的治安风险监管做到堵疏结合，打破传统分散隔离的治安风险监管状态，架构起由国家+市场+社会组织的现代共享民宿的治安风险监管体系。需要强调的是，共享民宿业在逐步发展中必然会产生诸多新型治安风险隐患。因而共享民宿业的治安风险监管是风险社会安全治理的重要内容，未来也必将是一个需要不断探索的重要学术领域。