从建立共同认识到直面复杂问题——北京老城白塔寺地区保护更新的实践探索

赵幸，冯斐菲，叶楠/ZHAO Xing, FENG Feifei, YE Nan

作者单位：北京市城市规划设计研究院

引言

以“胡同-四合院”传统格局构成的传统平房街区是北京老城最重要的组成部分之一。这种独特的街区肌理和居住形态不仅承载着老城传统城市营建的文化底蕴，亦展现着千年古都绵延至今的旺盛生命力。自新中国成立以来，随着城市发展阶段、历史文化遗产保护理念的不断演进，随着人们对于美好生活的向往越发强烈，传统平房区的保护和更新始终作为老城规划建设中最为重要的核心问题，在不断思考和探索中寻找着方向。尤其近30年来，老城传统平房区从以房地产开发为导向的大拆大建，彻底转向了老城整体保护下的有机更新，形成了越来越强烈的保护共识、越来越丰富的实践成果和越来越多元参与的共治局面。

作为北京市第一批公布的历史文化街区，白塔寺地区在过去30年中经历了商业开发的威胁，也得到了及时的保护，近年来更在整体保护和有机更新思想指导下大胆尝试技术创新与机制创新，不断实现地区文化魅力复兴与品质提升，为保护古都金名片和落实老城整体保护贡献了有益的思路和宝贵经验。

1 老城整体保护的思路与政策演变

建国初期，老城内除重要文物外，大部分是以居住功能为主的传统平房区，总的来说保留着完整的平房四合院风貌格局。然而，受城市人口增长、房屋衰败和“文化大革命”、知青返乡、唐山大地震等一系列历史事件影响，老城平房区人居环境不断恶化。为解决紧迫问题，北京市政府陆续出台了“见缝插针”“滚雪球”“推、接、扩”等一系列以解危排险为目的的指导措施，导致平房区内出现大量插建，四合院沦为大杂院，老城的城市布局与古都风貌被严重破坏。

随着改革开放后国民经济发展步入正轨，人们对历史文化遗产保护的意识开始初步建立。1982年，国务院将北京公布为第一批历史文化名城。1983年的《北京城市建设总体规划方案》中首次明确提出“要保护古建筑及其周边环境，从整体上保护和发展北京特色”。但与此同时，人们对于老城内住房条件改善的意愿也越发强烈，陆续开展了以小后仓、东南园、菊儿胡同为代表的一系列平房区改造试点工程，实现了在回迁一定比例人口的同时对住房条件进行就地改善，但在不同程度上也改变了历史街区原有的风貌形态。

1990年代，政府对于历史文化遗产保护的重视程度和投入力度日渐提升。1990年，北京市公布了第一批25片历史文化街区名单。1991年《北京城市总体规划》中首次提出了北京是“世界著名古都”的定位，并建立了文物、历史文化保护区、老城整体3个层次的历史文化名城保护体系。但另一方面，1990年，北京市做出《加快北京市危旧房改造的决定》，1992年起国家由计划经济向社会主义市场经济转变，土地有偿出让政策出台，许多房地产大规模开发项目以危改的名义进入老城。截止2003年，北京老城内同时确定了137个危改项目，总面积约20.64km2，占到老城总面积的1/3，对老城整体保护造成了前所未有的冲击。

进入新世纪，随着奥运会申办成功，北京以著名古都的身份展现在世界面前。国际社会的审视让北京更加意识到珍视自身文化底蕴、展现悠久文明传统的重要性，也让北京意识到扭转以房地产开发为导向的老城更新的必要性。2001 年《北京旧城25片历史文化保护区保护规划》编制完成，2002年《北京历史文化名城保护规划》编制完成，2003年《北京皇城保护规划》出台，2004 年《北京第二批15片历史文化保护区保护规划》编制完成，2005 年《北京历史文化名城保护条例》和《北京旧城历史文化保护区房屋保护和修缮工作的若干规定》正式实施，2007 年《北京旧城房屋修缮与保护技术导则》出台。在2004年出台的《北京城市总体规划 （2014年-2020年)》 中明确提出，应坚持（老城）整体保护，坚持以人为本，积极探索小规模渐进式有机更新的方法。2006年《北京市中心城控制性详细规划》则进一步贯彻总体规划保护原则，形成了具体的城市建设管控要求。这一系列具有建设意义的规划和政策文件明确了北京老城保护的重要性、必要性和严肃性。在其指导下，人们逐渐重新凝聚形成对老城进行整体保护、有机更新、文化复兴的共识，一系列政府主导、实施主体推动或社会自发开展的传统平房区更新改造实例也不断涌现出来，为老城保护更新提供了不同思路。

2010年，北京市成立了“北京历史文化名城保护委员会” 。2014年，习近平总书记考察北京时提出：“北京是世界著名古都，丰富的历史文化遗产是一张金名片，传承保护好这份宝贵的历史文化遗产是首都的职责。”2017年， 《北京城市总体规划 （2016年-2035年）》提出，应“推动老城整体保护与复兴，建设承载中华优秀传统文化的代表地区”，应“保护北京特有的胡同——四合院传统建筑形态，老城内不再拆除胡同四合院”。中共中央国务院在对于《北京城市总体规划（2016年-2035年）》的批复中进一步强调，要加强老城整体保护，老城不能再拆，应通过腾退、恢复性修建，做到应保尽保。在70年的探索与博弈下，老城整体保护终于成为一种自上而下的社会共识，其重要性被提升到前所未有的高度。而作为老城最重要的组成部分，传统平房区的保护更新也将在更加明确的导向下寻找最终的答案。

2 近30年不断反思中凝聚共识的传统平房区保护更新实践

2.1 矛盾的1990年代：保护体系建立与经济发展冲击共同作用下的平房区改造。

在建国至今70年老城保护的历程中，1990年代是最为矛盾和动荡的时期。在这一时期内，北京历史文化名城保护的体系初步建构，历史文化街区的名单与范围得以确定，政府对于名城保护的投入也逐渐加大，可以说政府在历史文化遗产保护的政策导向上实现了质的飞跃。尽管如此，在房地产热潮的冲击和经济利益的驱动下，老城内金融街、东方广场、新世界等商业开发项目和金鱼池、天桥、牛街等大规模危改项目陆续实施，老城内大面积的传统平房区被成片拆除。

在这一时期内，作为公布名单但尚未划定保护范围的历史文化街区，白塔寺周边的传统平房区同样也面临着整体改造的威胁。根据当时的城市规划，阜成门内大街将被拓宽为道路红线60m的城市主干道，白塔寺山门将不复存在。同时，街区内规划新开辟南北向的西内南小街南延，道路红线宽度30m。白塔寺西巷、白塔寺东巷、安平巷等原有胡同肌理尽管在一定程度上被留存，但胡同宽度也将被拓宽至20m。不仅如此，根据当时划定公布的文物建设控制地带，白塔寺文物保护范围外围东西两侧距离白塔寺建筑群中轴线60～85m内的平房区均被划定为规划绿地，范围内的平房建筑将被全部拆除。

但与此同时，专家和规划管理者们亦在积极反思这种过于粗放的城市建设管理模式。吴良镛先生指出：“应当把白塔寺街区改建纳入城市总体的发展战略来考虑，不能简单笼统地计算白塔寺街区改建的经济平衡，应当追求改建的长期的经济效益、文化效益、社会效益、环境效益以及这些效益给城市带来的综合效益”[6]。现任住房和城乡建设部副部长、时任北京市城市规划设计研究院规划师的黄艳则提出：“北京老城区是经过几百年的建设形成的，想在短时期内对其实行全部的改造是非常危险的。在我们现在的经济水平下，获得利润必然是开发者的首要目的，而保护古都风貌则是一个非常软弱的观念。所以，从全局和长远的观点来看，暂缓对老城重点风貌地区的改造工作，留一点文章给我们的后人做，可能不失为一个上策。[5]”

2.2 探索的世纪之初：平房区保护更新模式的不同尝试。

随着第一批25片历史文化街区保护规划的批复和公布，历史文化街区整体保护的思路终于被明确下来。保护规划将街区划分为核心保护区和建设控制地带，通过对街区内各类建筑的逐幢踏勘，鉴定其风貌价值与建筑质量，明确了文物、保护、改善、保留、更新、整饰等不同类型的更新改造方式。在物质空间形态得以留存的基础上，人们亦开始关注建筑、人口、社会的共同更新，不断开展起小规模渐进式有机更新的尝试。

1 1990年代白塔寺地区现状胡同肌理与规划道路之间的关系

2 阜成门内历史文化街区保护规划-建筑的保护与更新方式规划图

以2001年启动的烟袋斜街改造为例，该项目为贯彻历史街区的有机更新，在规划中明确否定大片推倒重建的改造方式，并通过对现状的整治，对发展、建设的引导控制达到循序渐进地实现街区风貌的改善、业态的提升、社会的发展、文脉的延续。在规划引导下，烟袋斜街的保护更新实现了立面景观整治、功能业态调整、居住院落整改的多重目的，验证了物质环境更新、人口结构调整和社会经济发展是能够通过正确的引导得到共同解决的，为之后的保护更新规划留下了宝贵的实践经验。

在这段时间里，白塔寺地区也陆续开展了《朝阜大街城市设计》《北京市阜景文化旅游街保护发展规划》《北京市白塔寺保护、整治、复兴规划》等一系列规划研究工作，建立了对地区建设强度、建筑高度、空间形态等方面的控制要求及引导建议，试图研究该地区功能定位、产业发展、民生改善的方向，同时亦对街区保护更新的实施模式展开探讨。然而这些规划大多仍以蓝图式描绘发展愿景为主，对于规划实施的指导性不足，导致实际开展保护更新行动的效果十分有限。随着时间的推移，白塔寺地区大量房屋仍在不断破败，基础设施逐步老化，停车、私搭乱建、街道环境等问题持续恶化，亟需尽快明确思路，推动街区更新的实施落地。

2.3 共识的形成：多元融合的历史街区有机更新和社会治理创新。

随着实践的不断深化，人们越发认识到老城传统平房区的更新改造是一项立体、综合而复杂的工程，涉及历史保护、民生改善、设施提升、文化复兴、社会治理等多方面内容，不仅需要高水平的空间规划设计，更需要看不见的文化挖掘、社会设计、机制构建，以理顺历史街区内错综复杂的关系。基于这样的认识，一些传统平房区开始尝试将硬性的街区空间更新和软性街区治理创新相配合，利用跨学科手段多角度解决街区复杂问题。

例如，西城区大栅栏历史文化街区以杨梅竹斜街为试点，开展了由实施主体为平台组织的街区保护更新实践。在政府与实施主体的统筹谋划下，街区内首先开展了自愿协议腾退、基础设施改造、环境景观改善和建筑立面整治，降低了人口密度，提升了胡同的整体面貌和公共空间品质。同时，实施主体以北京国际设计周和大栅栏跨界中心为平台，通过设计邀请与征集的方式，发起大栅栏领航员计划，引入社会力量共同开展街区更新创新实践。在多年积累下，街区内不仅探索出内盒院、微杂院等院落建筑更新改造模式，亦探索出平移并院、院内公共配套、民宿、联合办公及小型孵化器等不同的杂院利用方式, 更通过“节点引入、簇状辐射、适度引导、自然生长”的产业发展路径，逐步孵化落地具有文化内涵的文化创意及特色商业70家，形成了传统与现代和谐共生的街区文化氛围。

而东城区的东四南历史文化街区则探索了以基层政府为主体、以社会组织为平台、以专业力量为引导的街区保护更新模式。街区借助史家胡同风貌保护协会这一民间组织，引入跨学科专业力量与在地居民合作，开展了针对大杂院公共空间、胡同微花园、传统菜市场等一系列小微公共空间的参与式改造，建立起居民主动参与街区公共空间维护的良性自治机制。同时，街区引入并培育起一批扎根社区的专业社会机构，通过运营特色公共文化空间的方式，吸引居民共同开展胡同口述史收集、社区公约编制、社区艺术家培育等软性活动，发挥了挖掘街区文化内涵、丰富居民文化生活、凝聚居民家园意识的重要作用。随着越来越多的社会力量参与共建共治，街区又进一步建立了由专家指导、社会组织运营的东四南精华区治理创新平台，形成了政府、在地机构、社区、居民之间稳定的议事协商机制，保障了政府任务与在地需求之间的紧密衔接，孵化了更多给居民带来幸福感、获得感的落地项目。

3 改造后的大栅栏杨梅竹斜街

3 直面复杂问题的白塔寺再生计划

白塔寺地区地处北京老城，是老舍笔下“最美大街”朝阜线西端头具有独特景观的历史文化街区。自明代朝天宫焚毁后，白塔寺地区百姓开始自发建设，形成了与其他历史街区不尽相同且矛盾更为突出的区域特征。这里的胡同22%宽度不足3m、20%的路口断头、90%以上市政承载力不足，29条胡同内被塞满了700多辆机动车，临近停车场超载率达200%。50%以上居民人均居住面积不足10m2、70%居住建筑质量堪忧、68%忍受着没有户厕的不便，而院落加建、垂直加建等问题则十分普遍。

作为新一版总体规划确定的老城历史文化精华区之一，白塔寺地区的现实情况不仅难以满足人民对美好生活的需要，亦难体现首都文化金名片所应有的价值。因此，西城区委派区属国企北京华融金盈投资发展有限公司作为实施主体长期进驻白塔寺地区，在西城区什刹海阜景街建设指挥部的协调指导下，推动街区整体保护更新、民生改善和文化复兴。

与老城内其他传统平房区保护更新案例不同的是，白塔寺地区在开展工作之初即重视街区系统性规划设计工作。实施主体提出“白塔寺再生计划”理念，联合大量规划设计单位、研究机构、社会力量，搭建起从宏观、中观到微观不同层面的街区空间更新框架，为街区更新实施工作提供了思路指引。同时，街区亦搭建平台，形成了社会参与和社区自治相结合的街区治理模式，力求以白塔寺为试点建立跨学科、跨领域的研究与实践，综合解决老城传统平房区的复杂问题，打开北京老城保护更新工作的新局面。

3.1 串联宏观、中观、微观尺度的空间更新。

针对硬性的历史街区空间形态保护和硬件设施提升，白塔寺地区开展了面向街区整体、小片区、街道和院落单元等不同层面的规划实施研究与实践探索，形成了全局掌控、细微处入手的工作思路与实施经验。

（1）宏观层面：系统性的街区规划实施指引。

尽管多年来白塔寺地区已开展过多轮保护规划、控制性详细规划、整体城市设计等工作，但这些工作以蓝图式规划为主，缺少指导目标实现的具体路径。因此，2014年白塔寺地区开展编制了《北京市西城区白塔寺地区规划实施研究》，为上位规划和实施工作之间建立起有效衔接。该研究提出，应寻找历史文化资源保护和基础设施改善之间的平衡点，以“最小干扰下实现最大提升”为原则，明确近期推动传统平房区保护提升的“次优目标”。具体而言，规划确定以街区现状正规建设规模和近期常住人口为基数，核算公共服务和基础设施配套量，以满足当前民生改善需求。在严格避让文物、古树等刚性保护要素的基础上，规划慎重研判街区内每一条因交通组织或管线敷设需要打通、拓宽的胡同节点，并论证缩窄并无太大实施必要的城市道路红线，通过反复比选形成拆迁量相对最小，而市政管线和交通微循环改善相对最大的胡同空间定线方案。同时，规划积极应用创新技术手段最大限度利用胡同空间，以街区北侧受壁街规划道路实施为契机，利用其地下空间规划建设市政综合管廊与机械化停车廊道，不仅大幅提升街区基础设施承载力，更定向解决了489个常住户籍人口的基本车位需求，为胡同风貌净化和街区民生改善提供了有力支撑。不仅如此，为推动街区基础设施系统的整体提升，规划为街区内29条胡同编制了工程综合方案，制定了由主及次、分批分类的改善目标与实施计划，为街区民生工程的有序实施奠定了基础。

（2）中观层面：以小片区、街道为单元的探索性实践。

在宏观规划指导下，为了有序推动规划落地，白塔寺地区进一步划定了更具操作性的规划实施单元，即一组胡同围合而成的小片区。小片区内的每个院落尽管规模较小、空间资源有限，但当将其作为一个整体考虑时，部分院落和胡同空间则可用于建设共享型的小型市政设施和公共活动空间，有效提升片区内院落的居住品质。因此，白塔寺地区以青塔胡同东侧的10余个院落的小片区为试点，利用疏解人口腾退出的院落空间安排服务片区的污水处理设施和公共文化功能，带动了多个院落的整体提升。

同时，街区也开始以重要历史街巷为切入点，推动街道风貌、市政基础设施、慢行环境的综合整治提升。在阜内大街的试点改造中，实施主体积极推动新技术、新标准的应用，将不合理占据街道公共空间的183根线杆整合为36根“综合杆”和19根交通杆，有效整理出宝贵的街道空间资源，形成了连续舒适的人行、自行车交通空间，与实用美观的自行车停放、座椅等街道家具，为老城街道空间提升贡献了宝贵的成功案例。

4 东四南历史文化街区的大杂院公共空间提升

5 东四南历史文化街区的大杂院公共空间提升

6 白塔寺地区规划实施研究中确定的胡同边界控制线

7 受壁街市政管廊和地下停车廊道

（3）微观层面：以院落为单元的新旧共生试点。

具体到院落层面，白塔寺地区与优秀建筑师团队合作，一方面持续探索帮助老街坊进行就地改善的适宜模式和技术手段，开展了以“开间更新”为代表的房屋成套化改造、集成式住宅、可变家居等方面的尝试，使平房四合院建筑满足现代化的居住生活需求。另一方面，街区亦尝试引入与四合院空间形态相协调的新型居住模式与业态，例如探索年轻人院落合居模式的“胡同”，尝试为老街区引入新型公共文化生活的“胡同美术馆”“胡同博物馆”“429共享院”等，用实践案例验证了传统平房区居住形态和生活方式的不同可能性。

8 阜成门内大街改造前后对比

9 阜成门内大街改造前后对比

10 开间更新

11 429共享院

12 白塔寺街区会客厅

13 白塔寺再生计划

3.2 社会力量和社区参与相结合的治理创新

在硬性的空间更新改造之余，软性的文化复兴与社会网络构建对于传统平房区而言同等重要。因此，白塔寺地区以共享共治为最终目标，专注长期培育和发挥社会力量，持续孵化社区自组织能力，探索出凝聚多方力量实现街区文化与社会有机再生的独特路径。

（1）利用公共空间孵化社区自组织。

近年来，街区内利用疏解腾退空间陆续建成青塔41号胡同博物馆、白塔寺街区会客厅等新型公共文化设施，并委托专业机构运营，为居民提供相互交往、协商议事、共同行动的公共空间。在这些空间的孵化之下，越来越多本地居民开始了解街区保护更新理念，并形成各具特色的社区自组织，成为主动参与到街区空间更新和社会治理创新中的有生力量。

（2）建立街区理事会共谋发展。

为搭建多方共商街区事务的议事平台，白塔寺地区建立了北京老城内首个街区理事会，理事成员由68名居民代表、驻区单位、商户代表和专家组成。以其为平台，街区内的各利益相关方得以建立协商议事机制，并全过程参与到街区环境治理、社区营造、商业提升等方面的决策和实施之中，使街区保护更新成为街区成员共同的事业。

（3）利用北京国际设计周导入社会力量。

为了进一步汇聚众智，白塔寺地区以北京国际设计周为契机搭建社会参与平台，引入多元社会力量共同思考和解决老城传统平房区保护更新的复杂问题。几年来，白塔寺地区在设计周期间围绕“北京小院儿的重生”、“新邻里关系”的营造等不同主题，收集到大量来自社会的精彩提案。一些提案在设计周展览展示过程中获得广泛认可，逐渐深化成为成熟的落地实践项目，为街区发展贡献了智慧和力量。

4 展望可持续的传统平房区保护更新机制

在过去的70年中，北京老城的保护与更新不断经受着经济与社会的考验，尤其在近30年经历巨大的方向性转变后，终于形成了越来越坚定稳固的社会共识。在老城整体保护原则指导下，在政府有形之手、市场无形之手和市民勤劳之手的共同推动下，以白塔寺再生计划为代表的老城传统平房区从空间更新和治理创新入手，逐渐积累形成了大量创新规划理念、系统工作方法和扎实的实践成效，获得了积极广泛的社会评价。

与此同时我们也看到，这些理念、方法与成效目前仍停留在试验阶段。这是由于我们尚缺乏一套合理完善的传统平房区保护更新驱动和保障机制，使之能够可持续地开展下去。然而新的契机也在不断出现，2019年，市住建委联合东西城区政府印发了《关于做好核心区历史文化街区平房直管公房申请式退租、恢复性修建和经营管理有关工作的通知》。在这一政策指导下，居民可以自愿选择外迁或在本地留住，相应获得货币补偿、共产房，或者开展就地改造。相信在不久的将来，随着更多配套政策的出台、细化和实践，以白塔寺地区为代表的老城传统平房区的保护更新和民生改善将在合理的成本下，由政府、企业、居民共同协作完成，真正形成传统平房区可持续、可造血的保护更新机制。