地图审核在线审批系统分析与设计

白敬辉

(自然资源部地图技术审查中心，北京 100830)

随着地图应用的快速发展和全民国家版图意识的提高，地图审核数量从2002年的700余件增长至2018年的8000余件，16年间地图审核工作量增长近10倍。作为行政许可事项[1]，地图审核涉及行政受理、地图内容审查及审批3个部门。由于受多方面因素的影响，地图审核在很长一段时期内通过人工流转，在一定程度上限制了审核效率，且不利于后期的统计分析工作。

采用信息化手段是解决统一管理问题的重要方法[2]。在全球信息化趋势下通过互联网为公众、企业提供行政审批的“一站式”便民服务，推进政务服务“一网、一门、一次”改革已经成为电子政务发展的重要方向。2014年末，原国家测绘地理信息局“网上政务服务平台”中的“地图审核”在线审批系统正式启用。该系统打破了地域空间的局限，对提高审批效率、降低送审成本、增加行政许可透明度等具有重要意义[3]。然而，构建该系统的核心步骤，即如何将地图审核的人工业务流程转化为在线系统的功能需求描述，在学界中尚未有详细报道。本文依据申请和受理、技术审查、审批和送达及样本备案4个业务环节，针对该系统进行了功能分析和设计。

1 申请和受理环节

申请和受理环节的主体包括申请人和行政许可受理窗口，主要内容为申请人提交申请，受理窗口经过预审决定是否正式受理，其业务流程如图1所示。

申请人在互联网上进行地图审核在线申请时，首先需要完成自身的身份认证及相关信息管理；然后需查看地图审核办理事项的办事指南、办事流程、相关规定等；最后进行在线申报，经审批同意可以办理地图审核申请后才有权限填写申请表单、上传材料，并进行进度跟踪和查询办理记录。

1.1 用户管理

申请人通过网上办事大厅申请注册，成为正式用户后可以安全登录系统，维护用户个人信息，单位管理员可以维护本单位的信息。

1.1.1 用户注册

申请人申请注册，需在阅读《网上办事大厅用户注册协议》后，按照选项设置填写身份证号码、手机号码等信息，并通过邮件进行激活。手机和身份证号码不能重复注册。根据实际情况，行政审批事项的申请人可以是公众、企事业单位或政府部门，注册用户类型分为个人用户、单位用户，需分别储存相应信息。密码需在数据库中加密存储。

1.1.2 登录验证

用户通过用户名密码登录网上办事大厅，系统预留USB Key登录验证接口，方便实现双因子认证。为防止恶意登录，每次登录需验证码验证功能。

1.1.3 用户信息维护

系统提供用户维护个人信息功能；若是单位用户，则单位信息只能由本单位管理员维护。为便于管理用户，需对系统管理人员提供用户信息修改、删除、重置密码等功能。

1.2 网上填报

向公众提供审批事项的展现和办事向导，引导公众完成业务办理。

1.2.1 事项展现

审批事项的展现是提供公众办事的主要界面，需要由以下几方面组成：①办事指南，查看该审批事项的基本情况；②办事流程，将流程信息图形化展示给外网公众；③相关规定，查询地图审核行政许可事项有关的法律法规等信息。

1.2.2 业务申报

通过网上办事大厅完成地图审核的申报过程需要：①消息通知功能，申请人在登录网上办事大厅后由系统发出提醒并通知用户进行消息处理，包括尚未提交、已经提交、不予受理、补正补齐、预审通过、业务受理、驳回办理、通过办理等环节的消息通知；②在线填报，填写地图审核的申请表单，提交相应的附件；③导航查询，将地图审核审批事项按照不同查询条件进行分类，分类结果在网上办事大厅显示。

1.3 申报预审

由受理人员在内部审批系统使用，对申请人在网上办事大厅提起的申请进行审核，查看申请是否属于受理范围，申请材料是否齐全、是否符合法定形式。

1.3.1 通过预审

申请材料齐全且全部符合法定形式，则点击通过预审。通过后在网上办事大厅提示申请人，申请人可以打印申请表等纸质材料，待纸质材料邮寄至行政许可受理大厅后才可在内部审批系统正式受理。

1.3.2 不予受理

不属于行政许可受理范围的，受理人员在内部审批系统不予受理，并将申请人和申请单位相关信息进行归档，同时在网上办事大厅向申请人发出通知并反馈不予受理原因。

1.3.3 补正补齐

对于申请人网上提交的申请材料，不齐全或不符合法定形式的，由受理人员在网上办事大厅向申请人发出提醒并反馈补正补齐原因，申请人改正或补齐后可重新提交申请。

1.4 正式受理

纸质材料邮寄至行政许可受理大厅后受理人员在内部审批系统中正式受理，进入正式审批流程，显示专门的处理页面，可以集中查看申请表和申请材料附件，申请信息自动共享到其他表单中。

1.5 办理变更

在变更办理功能中，可查询全部已经正式受理并正在办理审核件，行政许可受理窗口查询并打开需要办理变更的审核件，在处理页面中点击允许变更按钮，之后申请人方可在导航查询的“当前正在办理事项”中点击“变更”按钮，申请变更。

1.6 办理延期

在延期办理功能中，可查询全部已经正式受理并正在办理审核件，行政许可受理窗口查询并打开需要办理延期的审核件，在处理页面中点击允许延期按钮，之后申请人方可在导航查询的“当前正在办理事项”中点击“延期”按钮，申请延期。

1.7 办理撤销

在撤销办理功能中，可查询全部已经正式受理并正在办理审核件，行政许可受理窗口查询并打开需要办理撤销的审核件，在处理页面中点击允许撤销按钮，之后申请人方可在导航查询的“当前正在办理事项”中点击“撤销”按钮，申请撤销。

2 技术审查环节

技术审查环节的主体为地图内容审查人员，主要内容是对行政许可受理的地图上的内容进行审查并出具地图内容审查意见书，其业务流程如图2所示。

内部审批系统的技术审查部分部署在地图内容审查部门内部办公网，由技术审查人员使用，实现技术审查的初审、复审、终审等流转过程，主要包括以下内容：

2.1 我的待办件

按照流程定制的步骤，处理人按相应的分配规则产生待办，内部审批人员在待办业务中可以看到当前应该由其办理的审批业务列表，点击相应的待办条目编号可进入处理页面。通过设置列操作，可以控制列表显示哪些属性列。在每条记录的前面会有警示灯和督察灯，区分普通件、加急件、特急件。

2.2 我的已办件

已办业务展现所有当前用户办理业务的历史记录，点击条目可以查看用户办理过的业务历史数据。此外，通过查询功能可快速定位到想要查找的已办业务。

2.3 批核处理

对于地图审查流程管理人员，系统提供在后台管理中定制的相应功能操作和权限，基本操作包括新建、修改、查看和删除数据，操作权限级别实现对单元格的控制，可以设置只读、不可见、必填、增量填写等高级权限，可以打印当前权限下的表单，实现打印预览、套打等功能。处理页面内对当前表单进行保存、中止、提交下一岗位等操作。在进度视图中直观查看流程信息，在图形中查看申请件的整个流转过程，快速查看岗位节点信息。

2.4 业务托管

业务委托的实现使得处理人能在系统内完成代签和代办功能，将隶属于委托人的办理业务委托给他人办理。委托人可以设置委托的时段，也可以将委托事务停用以便收回业务办理权限。

3 审批和送达环节

审批和送达环节的主体为审批部门和行政受理窗口，主要内容为对图件作出最终审核，并反馈给申请人，其业务流程如图3所示。

内部审批系统的地图审核部分同样部署于内部办公网，与技术审查环节中的数据联通，由地图审核人员使用初核、复核、签发等流转过程，除与技术审查环节类似的“我的待办件”“我的已批件”“批核处理”和“业务托管”功能模块外，还需要对地图审核申请件进行综合查询和办结归档。

3.1 办结归档

审核部门签发后，系统根据是否批准等情况对送审图件进行编号，并将结果反馈至行政许可受理窗口，以便其向申请人送达结果，同时点击处理页面中的“提交”以实现归档。

3.2 综合查询

对地图审核申请件作查询和统计分析，按不予受理件、补正补齐件、正在办理件、已受理件、已中止件、审批通过件、审批未通过件的直接分类进行查询；可实现高级查询和统计功能，高级查询提供更加丰富的查询条件，统计以图形化的方式展示地图审核事项的统计情况。

4 样本接收环节

按照现有规定，申请人获地图审核批准后，在地图正式出版或互联网地图提供服务后需向审批部门送交样本备案。样本备案环节的工作流程如图4所示。

收到备案样本后，需要在系统中记录备案时间、备案人员、备案情况等信息，可按时间段、送审单位、地图种类等统计备案情况，还可通过系统提交备案报告，向送审单位反馈其备案情况。主要功能如下：

4.1 备案样本信息登记

根据备案样本实物登记备案时间、备案人员、备案情况、抽查情况等信息，在系统中形成地图审核备案样本登记表，支持表格调整、打印。

4.2 备案样本情况报告

通过系统可以按月、季度、年对备案样品情况进行分类统计，按模板生成备案样品情况报告，并附带自动生成对应的图表展示。审批部门可以在系统中查询该备案样本当时的审核情况，可以查询该申请人以往申请地图的审核情况及是否存在未按地图内容审查意见修改情况等。

4.3 备案样本情况反馈

通过系统可以按时间段对各送审单位备案样本情况进行统计，并将结果反馈送审单位，以提高备案率。

5 其他后台支持功能

除主要业务功能外，为供后台管理人员使用，以实现审批流程设计、修改、表单定制等功能，系统需包含的其他后台支持功能如下：

(1) 图形化流程配置工具和表单设计工具。

(2) 实现取回、回退、跳转、追加等特殊工作流程。

(3) 图形化的查看或改变过程实例的运行轨迹，删除异常终止的过程实例，查看和维护系统日志，对系统的运行状况进行统计和分析。

(4) 当活动节点上的参与者由多个人组成时，可有不同的处理方式。

(5) 对工作流节点设置工作时限，超过工作时限能够报警提醒。

(6) 对流程节点涉及的部门、用户及角色等进行定义、修改、删除等操作。

(7) 具有在系统总体架构下完全开放的接口；工作流便于业务系统的维护与扩展，便于对流程进行监控和统计，便于技术升级和保证系统实现的技术无关性。

6 结 语

基于上述分析和系统设计，本文初步实现了地图审核在线审批系统开发，并在实际工作中得到了应用，实现了从人工服务流程到在线审批系统构建的分析过程，为已有系统的评价、完善和改进提供了依据，同时也为电子政务范畴下同类型系统的构建提供了参考。