博弈G20

文／CF40研究部 季钟南

2008年9月15日，雷曼兄弟宣告破产，美国次贷危机蔓延开来，最终演变为一场全球金融海啸。

两个月后，G20领导人齐聚华盛顿，这是G20的首个领导人峰会。本就诞生于金融危机之中的G20会议，为了再一次应对危机，从财长和央行行长机制升级为领导人峰会机制。

2008年首届G20峰会

这次共克时艰，是G20的“高光”时刻，却也是“下坡路”的开端。

此后，随着世界经济步入后危机时代，各国自救的紧迫感消退，G20的决策效率受到影响，外界评价亦是毁誉参半。

又是十年过去，危机再次笼罩全球。这一次，人类面对的不是振翅欲飞的黑天鹅，也不是狂奔而来的灰犀牛，而是需要与内心的魔鬼做对抗——民粹主义、保护主义乃至单边主义。

大阪能否给出一个负责任的答案？G20这次能在多大程度上发挥治理作用？

在此次峰会成果揭晓之前，我们先看看过去十年来G20的博弈与演进。

第一回合：危机责任论

2009—2010年，世界经济稍有起色，各方也开始反思危机的由来。当时比较流行的观点是中国责任论。保尔森和伯南克都认为，全球金融危机源自全球经济的失衡，失衡又来自东亚国家尤其是中国的过度储蓄，中国不应该有那么大的顺差。

但是，这显然不是危机产生的全部原因。发达国家的债务日益上升，这同样是国际社会关注的问题。中国等新兴市场国家，完全有理由要求发达国家管理好自身债务的可持续性。“可持续”这个说法，不仅指中国等新兴市场国家发展模式的可持续，同时又指发达国家债务水平、财政状况的可持续。这个措辞背后，是发达国家和新兴市场国家的“较劲”。

在2010年的两届峰会上（多伦多和首尔），这很可能是讨论最为密集的议题之一。比如，在多伦多峰会（2010年6月份）上，G20要求各国“实现更强劲、更可持续、更平衡增长”，但同时指出，各国“根据各自国情而有所区别”。在最终的公报中，G20集团对发达国家和发展中国家提出了不同的要求。

发达国家“完成财政刺激计划并公布‘增长友好型’的财政整顿计划”，发达经济体“承诺在2013年前将财政赤字至少减半，在2016年前稳定或降低政府债务占GDP的比重”。

盈余经济体则应“减少对外需的依赖，主要依靠内需拉动增长”。这些措施，都是为了“可持续”增长目标的实现。

另一个很明显的证据是，在2010年11月份召开的首尔峰会之前，时任美国财政部长的盖特纳在接受采访时表示，“国内产品总值的4%将设为判定经常账户是否平衡的基准”。2009年，中国的贸易顺差虽然同比下降了34%，但仍达到了将近2000亿美元，当年的贸易顺差占GDP的比例不多不少，刚好为4%。这很难不让人认为，美国为中国量体裁衣，制作出一套标准。

“平衡、可持续”是当时各方博弈的焦点问题，平衡在很大程度上就是针对中国：希望中国降低自身的顺差。新兴市场国家当然不会全盘接受盖特纳的说法，各方围绕这个议题的讨论料想会很激烈。最终，首尔峰会提出了一份“参考性指南”，该指南“将作为一种机制，以促进及时甄别需通过预防性和纠正性措施加以解决的大幅失衡”。首尔峰会结束后，萨科齐也表示，下一届戛纳峰会将“就过量贸易赤字订立标准”。

关于贸易失衡问题的讨论，肯定绕不开汇率灵活度这个话题。中国自2005年汇改以来，人民币兑美元的波动一直很有限。直到2010年6月，中国宣布重启人民币汇率改革，提高人民币汇率弹性。一年后，人民币汇率已经升值超过5%。通过梳理那段时期围绕汇率问题的讨论以及G20公报可以看出，汇率的“灵活性”是最关键的词汇。当时人民币重启汇改与国际上关于贸易失衡问题的讨论，在时间上是重合的。

多伦多峰会公报指出，一些新兴市场国家需要“增强汇率灵活性”；

首尔峰会公报指出，应“向更多由市场决定的汇率体系迈进，提高汇率灵活性以反映经济基本面，避免竞争性货币贬值”；

戛纳峰会公报指出，“拥有大规模经常账户盈余的国家承诺通过改革扩大内需，同时增强汇率灵活性”。

总的来说，这几届公报中关于汇率问题的措辞都很清晰、强硬，很大程度上都是针对新兴市场国家尤其是中国的贸易失衡问题。

第二回合：激辩财政政策

随着欧债危机逐渐浮出水面，各方对中国的贸易顺差的讨论热度有所降低。关于财政政策的作用和定位，成为各方争议的焦点。G20公报中关于财政政策的表述，并不像“强劲、可持续、平衡”的增长目标那样一以贯之，而是处于演化之中。

前文提到过，发达国家的债务问题，也是“失衡”问题的一部分。因此，多伦多峰会就提出，“财政状况严峻的国家要加速财政整顿步伐”；首尔峰会提出要实行“必要的财政整顿政策”；戛纳峰会更是将“财政整顿”细化到了具体的国家。可见当时的主流舆论是财政整顿计划，整顿就意味着紧缩。

众所周知，希腊采取了财政紧缩政策，但是希腊的状况并没有因此而发生好转，其经济状况反而每况愈下，成为欧洲债务危机的最大风险点。2012年，IMF的研究表明，财政紧缩的危害性被低估了。时任IMF首席经济学家的布兰查德表示，很多国家的货币政策要弱于预期，因此无法冲销财政整顿的不利影响。这说明，IMF开始对之前流行的财政整顿计划进行反思。

但是，德国并不这么认为。2012年，德国的财政部长、经济部长均曾对媒体表示，德国不会放弃财政紧缩立场。

国际舆论出现了关于财政政策的两派观点。到了2013年的圣彼得堡峰会和2014年的布里斯班峰会，这种分歧得到了体现。在圣彼得堡G20公报中，关于财政政策的表述是“财政政策持续存在的不确定性”是全球经济面临的主要挑战之一。而布里斯班峰会的公报，则呼吁各国“继续灵活落实财政战略”。这种模糊的说法反映了国际社会对财政政策作用的不同看法。

与德国持有不同意见的不仅有IMF，还包括美国。早在多伦多峰会时，时任美国财长的盖特纳就认为，欧洲和日本不应该削减预算，而应刺激经济增长。同一时间，德国总理默克尔则表示，“发达工业国家应该在2013年之前将赤字减半”。到了2014年11月，时任美国财长卢公开表示，德国应该采取宽松的财政政策以促进经济增长。

在此之前，卢也公开表示，美国应该将财政政策的目标定为促进经济增长，换句话说，美国人认为，财政政策应是促进经济复苏政策工具箱中的有力武器。由此可见，美国和德国在这一问题上有着巨大的分歧。如何协调这种分歧，也是对G20主席国的一大考验。

通过梳理2016年的上海公报和成都公报，不难发现，关于财政政策的表述有了一定的变化。上海和成都公报均指出，我们“决心将各自以及共同使用所有政策工具，包括货币、财政和结构性改革政策，以实现我们的强劲、可持续、平衡和包容性增长的目标”。这一表述的意味已经很清晰了：财政政策已经被纳入了实现“强劲、可持续、平衡增长”的工具箱。

时任人行副行长易纲在2016年2月份接受媒体访问时，也间接证实了这种态度上的转变。在上海G20会议后，易纲表示，上海公报“特别强调要共同使用所有政策工具，并指出这些政策工具包括货币政策、财政政策和结构性改革政策。G20能够达成这样的共识是非常不容易的，过去几年G20在讨论宏观政策协调时，各国对是否应该更多使用财政政策存在一些不同意见。这次则对财政政策有了非常具体的表述，背后的原因是一些原来对使用财政政策支持增长比较谨慎的国家在这次会议上态度发生了变化。”

从公开资料来看，所谓态度发生变化的国家，指的应该就是德国。

值得注意的是，尽管G20就财政政策的作用达成共识，但囿于财力及制度原因，财政发力事实上在一些国家难以开展。中国就此提出解决方案，将结构性改革提到了前所未有的高度。2016年9月，G20杭州峰会通过了《二十国集团深化结构性改革议程》，首次将结构性改革明确为“关键作用”，同时首次提出“重申提振全球需求以支持短期增长的重要性，同时认为必须消除供给侧制约，以持续提升劳动生产率，拓展生产的边界，释放中长期增长潜力。”

第三回合：自由贸易的倒退

杭州峰会上，中国政府就推进贸易投资增长、强化G20贸易投资机制、促进发展中国家全面参与全球价值链等方面推动成员国达成共识。为使上述努力制度化、常态化，杭州峰会还通过了《G20全球投资政策指导原则》，这是国际社会首次在多边机制下就全球投资规则的制定达成共识。

但此后，G20在贸易议题上的态度出现了明显分化，杭州峰会的共识与成果并未被后来的东道国在大会议程中延续。2018年的布宜诺斯艾利斯公报宣言甚至删除了“保护主义”“不公平贸易”等词汇，。这是G20峰会首次未提“反对保护主义”，也被认为从根本上动摇了自由贸易的重要性，是美国不妥协所导致的多边协调机制“倒退”。

此次大阪峰会正式举行之前，日本先后了召开四场部长级会议。尽管几场会议都对中美之间的贸易摩擦表示警惕，提出为避免经济减速应加强合作，但在美国压力之下，均未能于相关声明中写入“反对贸易保护主义”。

在美国的阻挠下，多边贸易体制改革这一议题也不容乐观。布宜诺斯艾利斯峰会公报宣言将美国对于多边主义和国际组织的厌恶展现的淋漓尽致——尽管宣言最终保留了IMF作为全球金融安全网核心的主张，但在贸易、可持续发展等多个领域删除了惯例上对联合国、世行、OECD等相关国际组织作用的背书和加强合作的期待。

回到此次大阪峰会，有专家指出，在多边贸易体制改革方面，美国关心的是发展中国家享受差别优惠待遇和市场扭曲的问题；欧盟关注的是国企竞争政策和补贴规则的修改完善；日本的意见是如何强化WTO的审议机制并保证通报机制的公开透明问题；中国则主张维护和加强WTO的多边贸易体制，使其发挥更积极的作用、强调应优先解决上诉机构的功能问题等。从目前的态势看，以上四大主要贸易方对改革诉求的不同，进一步加大了日本在协调WTO改革方面的难度。

在全球经济政治格局持续深入调整的背景下，没有一个国家能够单独应对经济、金融以及贸易挑战。这是众所周知的事实，也是G20得以诞生的逻辑起点，而现在，这个体系内最发达的经济体却在不遗余力地想要推翻这一点。

希望华盛顿没有忘记华盛顿。

“我们的工作将遵循一个共同信念，即市场原则、开放的贸易和投资体制、受到有效监管的金融市场，培养活力、创新和创业精神，这些是经济增长、就业和减少贫困所不可缺少的基本因素。”

——《华盛顿峰会宣言》，2008