外部压力对企业环境信息披露的监管有效吗？

孙再凌 刘瑞

【摘 要】 在环保督查风暴席卷全国的背景下，以环保督查中典型案件辉丰生物为例，主要分析了两次环保督查前后不同外部压力对企业环境信息披露监管的有效性。研究发现，两次环保督查下辉丰生物面临着四种相同的外部压力，即社会公众、媒体、地方政府和中央环保部门。外部压力在第一次环保督查中几乎失效，而第二次督查却充分发挥了监管效应。进一步探究发现，地方政府是外部压力传导机制的枢纽，而地方政府社会职能缺失是导致监管失效的根源。研究结果对企业环境信息披露领域的研究做出了有益的补充，为充分发挥外部压力在企业环境信息披露中的监管作用提供了重要参考。

【关键词】 外部压力; 环保督查; 环境信息披露; 监管

【中图分类号】 F234;F205  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2019）15-0086-07

一、引言

中国经济快速发展取得了举世瞩目的成就，被称为“增长的奇迹”，但同时也带来了严重的环境问题。2016年中国环境污染治理投资总额高达9 219.8亿元，占GDP的比重1.24%，而2017年全国70.7%的城市空气质量未达标。为了打好防治环境攻坚战，实现经济高质量发展，中央不断加大力度推进环保工作。国家环保总局2007年颁布《环境信息公开办法（试行）》;2010年颁布《上市公司环境信息披露指南》，推进上市公司公开披露环境信息;2014年4月针对我国环境问题全国人大常委会重新修订环保法，强化政府环境监管力度;2015年7月，国务院通过《环境保护督察方案（试行）》，环保督查风暴席卷全国。此外，社会公众、媒体也越来越关注环境问题。1996—2010年公众信访以每年48.5%的速度增长，媒体形成强大的舆论监督压力，成为看不见的令箭[ 1 ]。

环境信息披露是企业与外界建立联系的桥梁，是治理环境问题的必要工具[ 2-4 ]。虽然中国披露环境信息的企业数量呈上升趋势，但披露质量却普遍较低[ 5 ]。由于自身利益驱动，企业披露的环境信息避重就轻，并不一定真实可靠。环境问题的负外部性决定需要依靠外部压力来监管企业充分披露环境信息[ 6 ]。环保督查风暴席卷全国后，中央环保部门调查并查处了17 187起环境污染案件（截止到第三批环保督查后）。与以前相比，企业的外部环保压力明显加大，但是否对企业环境信息披露真正起到有效监管，还需进一步研究。

本文以环保督查风暴中的典型案件辉丰生物农业股份有限公司及其子公司严重污染环境为例，主要围绕以下问题展开研究：（1）环保督查风暴前后，企业披露环境信息主要面临的外部压力是否一致？（2）环保督查风暴前后不同的外部压力对企业环境信息披露监管是否有效？（3）基于外部压力的传导机制该如何发挥其有效性？（4）外部压力传导机制失效的根源是什么？本文进一步深化了不同外部压力对企业环境信息披露监管的有效性问题，探究了监管失效的根本原因，为进一步推进上市公司有效披露环境信息提供理论借鉴和政策依据。

二、文献基础及理论分析

目前，围绕企业环境信息披露影响因素研究的相关文献较为丰富，主要基于内外两个方面展开。环境信息披露的内部影响因素主要包括公司规模、盈利能力、公司治理结构等方面。现有文献对内部影响因素的研究成果较少，且结论不一。有学者认为公司规模、盈利能力与企业环境信息披露水平呈正相关关系[ 7-9 ]，也有学者认为不存在相关关系[ 10 ]。同样，公司治理结构对环境信息披露影响的结论也不尽相同。环境信息披露的外部影响因素主要包括法规制度、公共压力、舆论关注和行业因素等方面。相比之下，外部影响因素的研究较集中，结论也较为一致。许多学者通过大样本实证检验发现加强政府环境规制、媒体监督等外部压力能有效促进企业披露环境信息。王建明[ 11 ]通过实证发现行业因素和制度监管压力对企业披露环境信息有显著正向影响，污染行业披露水平高于非污染行业。张秀敏等[ 1 ]将外部压力分为政府监管、舆论监督及市场调控三方面，实证检验发现政府监管和市场机制压力加大会显著提升企业环境信息披露水平。然而，个别学者也提出地方政府存在环境规制悖论，“环境保护”异化为“污染保护”[ 12 ]。现实中不乏外部压力对企业披露环境信息监管失效的情况，而现有文献鲜少探究外部压力监管失效的背后根源。因此，文章以此为出发点，进一步探究外部压力的有效传导机制，对充分发挥外部压力在企业环境信息披露中的治理作用有着重要的理论与实践意义。

利益相关者理论认为利益相关者会影响甚至决定企业的生存和发展[ 13-14 ]。Freeman[ 13 ]和Huang[ 15 ]等对企业利益相关者的不同分类，总结为内部利益相关者和外部利益相关者两大类。根据是否有经济利益关系，外部利益相关者可以进一步分为经济利益相关者（消费者、供应商、债权人等）和社会利益相关者（环保组织、媒体、社会公众、政府等）。根据本文案例特点，在现有法律法规环境下，辉丰生物环保督查前后主要受到社會公众（本文主要指当地群众）、媒体、地方政府、中央环保部门四种外部压力的监管，属于企业的社会利益相关者。外部压力理论认为外部压力的类型不同，压力的大小不同，对企业产生的监管效应也不同。地方政府是对企业环境信息披露影响最大的外部压力，是一种直接、强制的压力;社会公众和媒体压力的影响其次，是一种间接、规范的压力。两种理论有共通之处，企业受到不同利益相关者的压力监管，需要通过披露环境信息以缓解信息需求压力。

三、案例企业基本情况分析

（一）案例企业介绍

辉丰生物农业股份有限公司（股票代码002496，简称辉丰生物）成立于1999年1月8日，位于江苏省盐城市大丰区，于2010年11月9日在深交所上市，属于农药化工行业。辉丰生物是一家集研发、生产和国内外销售于一体的国内知名化学农药企业。根据中国农药工业协会的统计，以年度销售规模为标准，该公司2017年市场排名为国内第五位。辉丰生物位列全球农药行业前20强，与四家全球前10的农药公司为稳定的客户关系。

（二）主要压力类型和环境问题

中央环保部门接到群众举报，先后两次来到辉丰生物主厂区进行专项调查。2016年7月，中央环保督查组第一次进驻江苏省，对辉丰生物环境污染问题展开调查;2018年3月中下旬，环保督查组再次对辉丰生物严重污染环境及地方政府督查整改不力问题展开专项督查。根据两次督查的时间节点，本文将案例公司上市以来（2010年11月—2018年12月）分为三个阶段，以分析不同阶段企业面临的主要外部压力类型及各阶段被发现的环境问题。三个阶段的主要压力类型及环境问题见表1所示。

第一阶段：该阶段外部压力主要来源于社会公众、媒体和地方政府三方面。辉丰生物在2010年11月上市时，当地群众就曾因其排放有害废水向媒体曝光并向当地政府举报。到2013年底，盐城市政府及环保部门收到当地群众信访130余封。

第二阶段：该阶段外部压力主要来源于社会公众、媒体、地方政府和中央环保部门四方面。2016年7月到8月，督查组现场调查发现该企业除存在群众举报的环境问题外，还存在治污设施不投入使用、地下水污染严重等问题。督查组将后续监督整改工作交给了盐城市政府，媒体也对此次督查的环境问题进行了报道。2018年1月，当地群众再次因辉丰生物存在环境问题向盐城市政府举报。

第三阶段：该阶段外部压力主要来源于社会公众、媒体、地方政府和中央环保部门四方面，与第二阶段相同。2018年3月中下旬，当地群众因辉丰生物长期偷排高浓度的污水，再次向生态环境部举报。2018年3月21日，中央环保督查组再次来到辉丰生物的厂区，发现该企业正在利用水沟偷排有毒废水。经调查，辉丰生物还存在非法处置危险废物、违规转移和贮存危险废物、治污设施不投入使用、地下水污染等多项环境问题，且并未整改。此次督查组不仅对辉丰生物环境污染案件做出了处罚，而且对盐城市政府进行了通报和问责。媒体对这次督查进行了大量报道。

上述过程中，社会公众屡次发现辉丰生物存在的环境问题，并不断信访、举报，媒体也一直对发现的环境问题进行报道。两次环保督查下，中央环保部门在社会公众举报后发现辉丰生物更多环境问题，但三个阶段中，地方政府对辉丰生物污染环境“知情却沉默失声”。

四、案例企业环境信息披露变化及市场反应

经过两次尤其是第二次环保督查，辉丰生物的外部压力类型和压力大小有所变化，不同阶段外部压力的监管力度也有所不同，因而环境信息披露状况和质量都发生了变化。

（一）环境信息披露状况的变化

本文对案例企业环境信息披露状况的分析主要从披露环境信息的位置、数量和内容三方面入手。笔者在巨潮资讯网站上查阅了辉丰生物披露信息的相关报告。2010年年报及2011—2017年半年报中，辉丰生物几乎未披露环境信息，因此，本文主要分析2011—2017年年报及2018年半年报。根据年报报出时间，2011—2015年年报属于第一阶段，2016年年报属于第二阶段，2017年年报（更新）及2018年半年报属于第三阶段。这里特别说明一点，参考2017年年报（更新）及2018年半年报足以分析该企业第二次督查后环境信息披露情况①。通过手工查阅、整理2011—2017年年报及2018年半年报中辉丰生物披露的环境信息，以表格的形式将企业环境信息披露的位置、数量及内容列示，具体如表2所示。由表2可见：

第一阶段（环保督查前），辉丰生物环境信息披露状况基本没有变化。第一阶段辉丰生物仅在年报中个别位置零星披露环境信息，多是披露企业的环保政策以及环保设施建设等正面信息，不仅数量较少，且主要以定性描述为主。因此，第一阶段中，外部压力对企业环境信息披露监管失效。

第二阶段（第一次环保督查后），辉丰生物环境信息披露数量有小幅增加，但是内容没有实质性变化。2016年年报辉丰生物披露数量小幅上涨，是2015年的3.3倍，可见第二阶段中四种外部压力对企业披露环境信息起到一定的监管效应。但是，辉丰生物未对第一次督查中发现的环境问题及其整改措施进行披露，也未单独发布公告披露环保督查的相关情况，没有真实客观地反映企业的环境信息。因此，第二階段中，外部压力的监管效果较小，基本失效。

第三阶段（第二次环保督查后），辉丰生物环境信息披露数量显著增加，且内容有实质性变化。首先，2017年年报（更新）较2016年年报多披露了103行，是2016年的4.12倍、2015年的13.6倍。其次，在2017年年报（更新）和2018年半年报中，辉丰生物以定性定量结合的方式详细披露了企业固体废物、废气、污水排放情况，受到的处罚和环保问题整改情况。最后，从2018年3月中下旬到年底，辉丰生物单独发布了近40条公告，以及时披露环保督查后的整改情况。因此，第三阶段中，外部压力对企业环境信息披露实现了有效监管。

（二）环境信息披露质量的变化

目前国内外学者常用两种方法衡量企业环境信息质量。第一种方法是根据权威环保机构出具的研究报告或环境责任承担排名，衡量企业环境信息披露质量，但国内尚无权威的报告或排名。第二种是内容分析法。内容分析法通过构建合理的企业环境信息披露指标，将定性的信息转换为量化的信息，在我国的研究中被广泛采用[ 15-16 ]。本文采用内容分析法对辉丰生物年报中的环境描述性信息进行处理。根据《环境信息公开办法（试行）》中鼓励企业自愿公开的九项环境信息内容，结合辉丰生物环境信息披露特点，本文将该企业环境信息披露内容分为四项：环保意识、环境财务、环境绩效和环境管理。在对披露质量进行评分时，选择显著性、量化性和时间性三个质量维度。这三个维度的分数赋值依据如下：（1）显著性：即报表披露的位置，未披露赋值为0，仅在年报中披露赋值为1，如果在年报之外有单独报告披露赋值为2，如果同时在年报和单独的报告披露赋值为3。（2）量化性：未披露赋值为0，仅文字性描述的非货币定性信息赋值为1，以货币计量的定量信息赋值为2，定性和定量相结合赋值为3。（3）时间性：未披露赋值为0，关于现在的信息赋值为1，关于未来的信息赋值为2，同时有现在与过去的信息赋值为3。由于2018年为半年报，具体披露内容与年报有所区别，因此第三阶段环境信息披露质量仅通过对2017年年报（更新）赋值分析。通过对以上各维度的得分进行均值化处理，得到如表3的数据。

第一次环保督查后辉丰生物环境信息披露质量没有明显变化，但是第二次环保督查后环境信息披露质量大大提高。从表3得分来看，环境信息质量评价体系的各项一级指标得分都比较集中。其中，环境管理的得分最低，为0.75分，最高为1.25分，平均为0.95分。结合图1可以看出，2011—2016年年报的四项指标得分较低，整体呈缓慢上升趋势，但上涨幅度较小，说明第一次环保督查后，企业的环境信息披露质量没有明显提高。2017年年报除环境管理外，各项指标都明显上涨，环保意识、环境财务和环境绩效较2016年分别上涨了0.5分、0.58分、0.78分，达到了最大值2分、1.83分、2.17分、1.17分，平均分也达到了最大值1.79分。可见第二次环保督查下，外部压力显著提高该企业环境信息披露质量。

（三）市场反应

由于环境信息披露的负外部性，对于那些环境污染企业来说，很少能做到主动披露环境问题。企业面临的外部压力越大，其披露环境信息的程度也越大[ 4 ]。依据信号传递理论，当上市公司有负面的环境事件发生时，资本市场会对其股票做出负面的反应，辉丰生物案例在环保督查前后因受到外部压力的程度不同，因而股票市场做出的反应也不同。

两次环保督查均历时一个月左右（第一次环保督查从2016年7月到8月，第二次环保督查从2018年3月到4月），因此本文观察辉丰生物环保督查开始后两个月的市场反应。图2显示，第一次环保督查结束后，AR值始终围绕0附近波动，CAR值波动幅度也较小，最小值为-0.0832，第一次环保督查后辉丰生物市场反应较小。图3显示，第二次环保督查结束后（2018年4月20日前后），AR值和CAR值都有大幅波动，CAR值最低达到-0.1323，第二次环保督查后辉丰生物市场反应较大。对比两次督查后的市场反应，第二次环保督查对该企业造成了更为不利的影响。

从上述分析来看，第二次环保督查后企业环境信息披露状况、质量和市场反应有明显变化，而第一次环保督查后变化较小。第一阶段，企业环境信息披露较少，仅披露正面环境信息，披露质量差，外部压力对环境信息披露监管失效。第二阶段，第一次环保督查后环境信息披露状况、质量和市场反应变化幅度较小，且未如实披露第一次环保督查后的相关情况，外部压力对环境信息披露的监管基本失效。第三阶段，第二次环保督查后环境信息披露状况、质量和市场反应变化幅度较大。辉丰生物如实披露了排放情况和污染治理措施等敏感、负面信息，外部压力对企业环境信息披露实现有效监管。第一次环保督查与第二次环保督查下，辉丰生物面临相同的外部压力，但却未发挥相同的监管效应。也就是说，第一次环保督查前后外部压力对其环境信息披露的监管失效了。

五、失效原因

（一）外部压力传导机制

一个有效的外部压力传导机制是发挥社会利益相关者对企业如实披露环境信息有效监管的重要保障。下文分析社会公众、媒体、中央环保部门、地方政府四种外部压力的传导机制。

由于条件限制，不同利益相关者施加压力的大小和途径不同，形成的监管效应也有所不同。社会公众关心与自己生活密切相关的环境问题，媒体对环境问题也日益敏感，两者对企业形成了规范性外部压力。根据外部压力理论，规范性外部压力没有强制力，直接对企业施加的监管力度比较小。因此，社会公众和媒体压力主要通过地方政府间接传导到企业，对企业实现有效监管。随着环保工作力度不断加大，中央环保部门对企业形成了更严厉的制度管控。但是财政分权体制下，相关制度执行主要需要依靠地方政府的力量。所以，社会公众、媒体和中央环保部门主要通过拥有直接、强制力量的地方政府对企业环境信息披露实现有效监管（如图4）。

地方政府是最直接、最重要的外部监管压力，是外部压力监管企业环境行为的核心力量，是承接其他外部压力和企业之间的枢纽。因此，在外部压力传导过程中，只有地方政府真正发挥其应有的监管职能，其他外部压力才能传导到企业，实现对企业环境信息披露的有效监管。正如第二次环保督查后，盐城市政府受到中央环保部门的问责压力，立即对企业采取了处罚措施，实现了地方政府的有效监管。社会公众、媒体、中央环保部门三种间接压力通过地方政府传导到企业，辉丰生物真实、及时地披露了相关的环境信息，产生了不利的市场反应，实现了有效监管。

（二）失效的根本原因

第一次环保督查和第二次环保督查后，辉丰生物面临着相同的外部压力。而社会公众、媒体和中央环保部门以与第二次督查相似的方式对辉丰生物施加压力，却没有发挥相同的监管作用。第一次环保督查后辉丰生物未如实披露督查后相关的环境信息，外部压力对企业环境信息披露的监管基本失效。与第二次环保督查相比，第一次环保督查后市场反应也较小。下面进一步探究第一次环保督查后外部压力监管失效的根本原因。

地方政府是监督企业披露环境信息、约束企业环境行为的关键力量。政府主导的环境规制具有社会性。地方政府既是一个保障辖区内公众健康安全等需求的社会性主体，又是一个追求地方经济增长的经济利益主体[ 12 ]。作为社会性主体，地方政府与社会公众的利益相关程度更高，应严厉监督和查处污染企业的环境行为，强制企业及时真实地披露环境信息，为公众安康负责。作为经济利益主体，地方政府与追求利益最大化的企業利益相关程度更高，可能为了谋求地方经济的发展，对污染企业的违法行为视而不见，甚至成为污染企业的“保护伞”，牺牲环境和公众利益（如图5所示）。

在以经济增长为主的地方政府晋升考核指标下，地方政府更多是作为一个经济利益主体存在。地方政府为了达到经济目标，不会对利益相关程度更高的污染企业施加环保压力，其他外部压力传导中断，外部压力监管失效。因此，外部压力监管失效的根本原因是地方政府在履行职能的过程中过度强调经济目标，忽视社会性的环保责任。也就是在推进企业环境信息披露、治理环境问题过程中地方政府的社会性职能缺失。正如第一次环保督查中，中央环保部门发现辉丰生物存在环境问题后，将后续整改工作交给盐城市政府监管，但是盐城市政府仅提出一些环境管理要求便不了了之，并未采取相应的处罚和监管措施。因此，才会导致辉丰生物这样的环境违法企业长期知法犯法，环保工作难以进行。

六、结论及政策建议

本文通过分析两次环保督查风暴前后不同外部压力对企业环境信息披露的监管效果及不同压力的传导机制，发现第一次环保督查下外部压力对企业环境信息披露的监管效应降低甚至失效的根本原因是地方政府的社会职能缺失。为此，提高上市公司环境信息披露质量，发挥外部压力对企业环境信息披露的有效监管，应着重从以下三个方面入手。

（一）完善企业环境信息披露相关法律制度，规范披露内容

目前相关的法规制度未进一步对环境信息披露的具体内容做出明确规定，因此，企业披露的环境信息内容参差不齐。企业选择性地披露利己的正面信息而规避负面信息，披露质量整体较低。这就需要我国进一步完善环境信息披露相关法律制度，建立强制披露机制，规范披露方式，明确披露内容，为上市公司环境信息披露提供法律制度保障。这样，才能提高披露质量，使企业披露的环境信息真实可靠。

（二）完善地方政府的考核机制，加强对地方政府的环境问责

地方政府是监管企业环境违法行为最直接、最重要的外部压力。不同外部压力对企业环境信息披露监管是否有效，关键在于地方政府是否真正发挥了其社会职能。但是，在中国的制度背景下，地方政府一味追求經济增长而忽略保护环境这一社会职能。因此，需要完善对地方政府的考核机制，加入保护环境的评价指标，让地方政府有动力履行环保职能。此外，在制定相关法律法规或者环保政策时，应该加强对地方政府的环境问责制度，使地方政府在上级环保监管下，强化对企业环境信息披露的监管职能，将环境执法真正落实。

（三）完善公众参与制度保障，充分发挥社会监督作用

社会公众是环境污染的直接受害者，媒体的职业特点使其对环境污染拥有敏锐的嗅觉，因此社会公众和媒体可以及时发现企业污染环境的行为，对企业环境行为进行监管。但是我国现行的公众参与制度不够完善，社会公众的知情权、参与权和监督权得不到保障，难以对企业环境信息披露实现有效监管。因此，我国应该建立完善的公众参与制度保障，使企业环境行为和政府执法行为同时受到公众监督，以充分发挥对企业环境信息披露的社会监督作用。

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