改革开放以来党内法规建设的演化逻辑

张国亚

摘要：以社会演化论为工具，对改革开放以来党内法规建设的发展历程进行分析后认为，环境开放性是改革开放后党内法规建设启动的触发因素，行为者的观念变异和观念力量对比变化使得党内法规建设在不同时段出现了不同的形式和发展模式，而十八大后中央对制度建党的日益重视使得党内法规建设的进程得以加快，逐步形成了比较完善的党内法规体系，符合社会演化论“环境-结构（制度）-行为者（观念或利益）”式的解释路径。

关键词：改革开放;党内法规;制度变迁;社会演化

中图分类号：D9 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2019）07-0071-75 收稿日期：2019-06-13

改革开放40年的发展历程实际上也是党内法规体系不断完善的历史过程。改革开放以来，社会政治环境的深刻变化不断凸显了加强党内法规体系建设的重要意义。党的十一届三中全会后，党内法规体系建设先后经历了探索一发展一完善3个阶段，但是现有的党内法规问题研究却仅仅局限于厘清概念、总结经验、分析不足，很少有从制度变迁的角度对党内法规建设的演化历程进行分析。本文将借助社会演化论，从更为宏观的视角对改革开放以来党内法规建设的历史进程进行深入研究。

1制度变迁的演化视角

制度变迁是当前学术界研究的热点问题，很多学者都以制度变迁理论为工具来对中国改革开放的众多制度议程展开分析，其中结构一功能主义、经济学制度主义和历史制度主义是当前学界研究制度变迁的主要理论。结构功能主义将制度的存在与形式归于其所发挥的功能，注重从整体的制度体系及制度实践中的行动者角度开展研究，这种方法虽然有助于解释制度延续，但是却忽视了制度选择与制度功能的区别。以诺斯为代表的经济学制度主义虽然将国家、产权、意识形态纳入了制度分析的框架中，并把相对价格变化看作是制度变迁的主要动因，但是却无法解释关键历史时刻，非常规观念对于制度变迁的影响。历史制度主义凭借断续平衡、否决点和路径依赖等理论较全面的分析了影响制度变迁的各种因素，但是却存在忽视要素间互动和制度起源等问题，对于内生性制度变迁解释力不足。

中国的制度变迁研究大多基于林毅夫关于诱致性制度变迁和强制性制度变迁的模式划分而展开，但这一分析框架虽然较好解释了经济领域的制度变迁，却无法有效分析政治领域的变迁逻辑。马得勇等在对现有的制度变迁研究文献进行梳理回顾后认为，探索中国的制度变迁需要一种新的理论作为研究视角，也需要将具体个案的分析与对整体性变迁逻辑的总结结合起来。而社会演化论恰恰为中国政治领域的制度变迁提供了一种有力的理论范式。

社会演化论是演化理论在社会科学领域的一般化运用，其所遵循的基本逻辑仍然是“选择一变异一遗传”的演化规律。社会演化论认为，制度的变迁实际上跟生物的进化是遵循着同样的演化路径，一项制度的演化起始于行為者的观念变异或者社会结构因素的变化，通过变异人类得以制订出新的规则，形成新的行为方式和思维结构。而变异的结果则是人类在不同的制度结构间进行有效选择，并将这种有效的制度体系延续下去和扩散开来，成为稳定的制度结构。因此，制度变迁得以成为社会演化论的核心内容，在演化论视角下，人类的认知能力、意图性和能动性被置于了分析制度变迁的核心位置，环境-结构（制度）-行为者（观念与利益）的相互博弈共同塑造了制度的演化过程。

据此，社会演化论提出，每一项制度变迁的过程实际上都遵循着环境触发、观念变异和制度选择的三个命题：

命题一：环境的变迁是制度变迁的触发机制。任何制度变迁的动力源都在于其所处制度环境的变异，因此随着外部环境的发展变化，制度变迁的概率会不断加大。

命题二：行为者对于变迁路径的选择有着至关重要的影响。一项制度的变异和选择既是环境变迁的客观反映，同时也是行为者观念变化的直接体现，环境的变化需要通过行为者的观念变异来起作用。

命题三：制度的稳定和遗传取决于观念力量对比的变化。特定行为者对于某项制度的选择具有决定性的影响，不同时期观念力量对比的变化可能会直接导致制度变迁的发生，而制度变迁的最终效果取决于行为者对制度稳定的偏好和重视。

2改革开放以来党内法规的发展历程

中国共产党成立以来，一直重视加强党的纪律建设，并经历了从运动式治理到重视党内法规建设的深刻转变。从宏观上来看，改革开放以来，党内法规建设的过程可以被看作一项由环境开放性诱导、领导层观念转变和行为者偏好推动的制度变迁，大体经历了3个发展阶段。

2.1党内法规建设的恢复与探索阶段

改革开放之前，我们党虽然也高度重视加强的党的纪律建设，但是主要用运动的方法防止党员干部可能出现的不正之风和腐败问题，党内法规制定的密度、速度和规范性相对较弱，没有形成系统的党内法规体系。改革开放后，随着经济体制的转轨和市场因素的渗入，我们党所面临的执政环境日趋复杂，原有的运动式治理已经不能适应执政党自身建设的需要。1978年，邓小平在中央工作会议上就提出“国要有国法，党要有党规党法”，充分肯定了党内法规对加强执政党建设的重要作用，拉开了党内法规建设的序幕。1980年，党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》，对维护党内纪律做了一系列新的规定，成为党内法规体系中承上启下的重要基础性法规。随后党的十二大、十二届二中、六中全会都在不断强调加强党内法规和制度建设的重要性，党的十三大报告进一步提出，要在党的建设上走出一条不靠政治运动，而靠改革和制度建设的新路子。同时，针对改革开放初期，党内腐败现象有所增多的现实状况，中央还先后围绕制止党员经济领域犯罪、索贿及失职等问题出台了一系列暂行办法和决定规定，（比如《关于共产党员在经济领域中违法犯罪的党纪处理暂行办法》（1983）、《关于坚决查处共产党员索贿问题的决定》（1987）、《党员领导干部犯严重官僚主义失职错误党纪处分的暂行规定》（1988）、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例（试行）》（1988）等。）对违纪党员的纪律处分进行了明确和规范。从这些党内法规建设的探索来看，改革开放之初党内虽然认识到了加强党内法规建设的重要意义，但是党内法规制定普遍存在不完善、不规范、不系统等问题，党内法规既存在着大量以“通知”“意见”发布的文件，也存在着“条例”“规定”形式的党内法规，尚未形成完备的党内法规体系，运动式治理的色彩仍然比较明显。

2.2党内法规体系建设的快速发展阶段

20世纪90年代之后，随着社会主义市场经济的建立，执政党加强自身建设的紧迫性和重要性进一步凸显，党内对于加强法规制度建设的呼声日益高涨。1992年，中共十四大正式将“党内法规”一词写入党章，明确了法规制度建设在党自身建设中的重要地位。随后，在中央全会和中纪委全会上江泽民同志和胡锦涛同志又分别多次强调加强党内法规体系建设和党内制度建设的重要意义。以中共十四大为标志，党内法规建设进入了快车道，以“条例”为主干的党内法规体系架构初步成型。中央围绕干部选拔、纪律处分、党内监督等问题，先后制定、修订了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》（1995年，2002年正式颁布）、《中国共产党纪律处分条例（试行）》（1997年）、《中国共产党党内监督条例（试行）》（2003年）、《中国共产党党员权利保障条例》（2004年修订）、《中国共产党巡视工作条例（试行）》（2009年）等30余个条例，基本形成了以党章为核心的中国特色党内法规制度体系。从党内法规体系的整体架构来看，这一时期，党内法规体系建设虽然取得了重大成果，但是党内法规建设的严密性、科学性还有待加强，党内法规和国家法律相冲突、相重复的现象还时有发生，党内法规与国家法律的界限还没有完全厘清，在党内法规的立法程序、执行力度、体系构建方面还有许多需要改进的地方。

2.3党内法规体系建设的巩固完善阶段

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策”。据统计，十八大后，中央先后“制定修订了近80部党内法规，超过现有党内法规的40%”。2013年，围绕党内法规制定的原则、方向、程序等内容，中央制定出台了《中国共产党党内法规制定条例》，并发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017）》，进一步明确了党内法规制定的目的计划和时间安排。2014年，中央又对1178件党内法规和规范性文件进行了集中清理，并提出要对42件进行适时修改。随后，党的十八届四中全会提出，要把形成完善的党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系建设总体进程，进一步明确了党内法规体系建设在全面依法治国中的重要地位。之后党内法规体系建设的进程不断提速，中央围绕加强巡视工作、规范党员干部行为、强化党内问责监督等内容，先后制定修订了多项新的党内法规（比如《中国共产党巡视工作条例》（2015年）、《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》（2015年）、《中国共产党问责条例》（2016年）、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》（2016年）等）。2017年，中央又印发了《关于党内法规制度建设的意见》，提出“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高”。在十八大以来全面从严治党和党内法规体系建设的成果上，党的十九大又对党章进行了修改，进一步明确了新时代执政党加强自身建设的指导思想、总体要求和具体任务，并结合《中国共产党纪律处分条例》（2018年）修订，突出了政治纪律和政治规矩。整体来看，十八大以来党内法规体系建设有效巩固了改革开放以来党内法规体系建设的既有成果，建立完善了党内法规建设的规划、制定、备案、清理等各项制度，确立了“纪在法前、纪严于法”的明确要求，党内法规建设的前瞻性、规划性、科学性、有效性和执行力进一步提升，法规制度的落实力度进一步增强，党内法规体系更加成熟和完善。

3改革开放以来党内法规建设的演化邏辑

按照社会演化论的观点，改革开放以来党内法规制度的发展历程实际上是环境-结构（制度）-行为者（观念或利益）综合作用的结果，是制度变迁从观念变异到选择遗传的一个连续进程。

3.1制度产生：环境开放性触发的观念变异

1978年改革开放后，随着思想解放和经济体制的转型，中国所处的社会政治环境发生了很大变化，而环境的开放性带来了两个显著的转变，一方面外部环境变化冲击了执政党原有的治理模式，党内思想意识的活跃对于民主法治提出了更高的要求，特别是文化大革命对于整个体制运行所带来的影响使得中央领导层开始逐步重视加强党的法规建设。另一方面，经济活力的增强，使得官员群体寻租冲动上升，权力对于稀缺资源的分配相应带了腐败问题的滋生，如何遏制腐败问题对执政党的侵蚀、有效应对外部环境考验成为我们党不得不面对的问题。而环境的开放性又显著诱发了行为者观念的变异，党内逐步认识到，在强调意识形态正确性的同时，必须要重视制度建设对于加强党的纪律、巩固内部团结、遏制腐败滋生的重要作用。邓小平同志就指出，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做事，甚至走向反面”。因此，环境开放性所带来的不确性实际上成为党内观念转变的直接触发机制，中央认识到必须要通过加强党内法规建设的方式，进一步巩固我们党的执政基础。

3.2制度选择：力量对比与制度变迁

改革开放以来，党内所经历的从运动式治理到注重制度治党的转变，所体现的实际上是党内不同观念对比对于制度选择的影响。在改革开放之初，虽然环境开放性诱发党内行为者认识到加强法规建设的重要意义，但是运动式治理的惯性仍然存在，党内对于加强自身建设仍然保留着改革开放前的某种“路径依赖”。因此，在上世纪90年代之前，虽然党内也制定了一些准则、条例，但是党内制度建设仍显薄弱，我们党的自身建设仍然是通过思想教育、整党等带有运动色彩的方式来实现的。党内不同观念和力量的对比决定了制度建设的过程不会一帆风顺，只能通过决定、意见、通知等形式逐步推动。但是90年代之后随着社会主义市场经济的建立，党内对于加强制度建设的观念和力量的对比发生了深刻变化，越来越多的同志认识到加强法规制度对于执政党加强自身建设的重要意义，党内法规建设的步伐开始明显加快。1992年党的十四大的召开正式标志着“党内法规”成为执政党自身建设的重要内容。1994年江泽民同志在党的十四届四中全会的讲话中进一步指出，“注重制度建设，是这次全会决定的一个重要指导思想，制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。此后，党内法规建设正式成为我们党加强自身建设的重要制度选择。

3.3制度稳定：中央对于制度治党的高度重视

从实际运行来看，改革开放以来党内法规制度建设虽然走过了40年的历程，在十八大之前也初步形成了一定的框架体系，但是党内法规自身的规范性、科学性还不够强，没有形成党纪与国法有效衔接的机制，有些党内法规的落实力度也稍显不足。党的十八大以后，在强力推动反腐败的同时，中央更加深刻认识到执政党加强法规制度建设的重要意义，习近平总书记在中央纪委六次全会上就指出，“加强纪律建设，要健全完善制度，以党章为根本遵循，本着于法周延、于事有效的原则，制定新的法规制度，完善已有的法规制度，废止不适应的法规制度，健全党内规则体系，扎紧党纪党规的笼子”。

此后，党内先后制定修订出台了关于巡视、问责、监督、纪律处分等内容的一系列条例，并提供过加强党内法规的规划和清理不断增强法规制度的规范性和执行力，深入推动了反腐败斗争和全面从严治党向纵深发展。因此，从社会演化的角度看，改革开放以来党内法规制度的不断巩固和强化，既有环境开放性的诱导，也有行为者观念变异的推动，特别是十八大以来党内法规体系的进一步完善，实际上是观念力量对比变化和行为者制度偏好综合作用的结果。

4结语

改革开放以来党内法规建设的发展历程表明，制度变迁是由环境开放性诱导、行为者制度偏好、观念力量对比变化的动态过程，在这一过程中，行为者制度偏好的增强和观念力量对比的变化可能会为制度的最终稳定创造条件。从中国改革开放的历史实践来看，由环境开放所诱导的行为者观念变异一直是推动制度变迁的内在动力，在全面从严治党的过程中，通过党内法规的制度化进程不断提升执政党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，必将进一步增强我们党的向心力、凝聚力和战斗力，帮助我们顺利实现民族复兴的伟大历史进程。