战略导向下校院两级预算管理模式探索

张春艳

随着社会发展与国家、社会对教育经费的进一步投入，高校资金来源已逐步向多元化、多层次的筹资格局转变，实行校院两级预算管理制度是以学校统一领导为前提，将权责关系下放二级单位，目的是增加他们自主性，提升学校综合办学实力，目前现有的财务预算管理模式已很难适应高校日常管理的，更没有实现高校战略导向。因此，改善高校财务预算管理现状、改革高校财务预算管理模式势在必行。

高校战略决定了全面预算管理的中心内容与形式，制编与实施全面预算的目的是为了保证战略的贯彻与落实，全面预算对战略起着全方位的支持作用，是战略保障体系。如果预算没有战略导向，预算就失去了目标，如果战略没有预算做为保障体系，战略则是空洞的。实行校院两级预算管理模式是将财务管理重心下移，让二级预算单位成为承担更多综合管理职能的办学实体。

一、校院两级预算管理模式存在的问题

在许多高校中，预算与战略相互脱节，因为眼前大量实际问题需要解决，导致管理者更加注重短视行为与短期细节，而没有投入太多精力关注长期战略的执行情况，具体问题有：

（一）高校预算编制的战略导向性不强

预算的生命力在于与战略相匹配。因为资源稀缺，所以须从战略的高度进行预算管理，提高资源配置的有效性及科学性，在战略指引下，可以更加清晰的理顺学校跟各部门、各学院的关系，更好的兼顾社会效益与学校发展。但很多高校没有将战略与预算很好的匹配。

（二）预算编制过于粗犷，缺乏量化分析

目前高校普遍采用增量预算方法，即“基数+增长”的方式，很容易导致预算年递增，该节约的经费难以下降。对项目的预算管理，虽采用“零基预算”的方法，但由于多数项目需要跨年完成，未能每年重新预算，也存在不科学性。

（三）预算执行过程监督不严

很多学校出现上半年经费紧着用，下半年花钱宽松，面对年底未使用完的资金，许多部门常常突击花钱，致使预算执行出现种种问题。

（四）预算执行结果的考评机制不够科学

为了确保资源配置的效果，须有一套科学的、可执行的、能量化的绩效考评机制，内容包括业务评价和财务评价。但问题是，许多高校考评机制过于简单，可量化的内容不多，而计财处作为考评机构只具有监督预算执行的权利，并不能对执行结果进行奖惩，同时计财处自身还得接受其他部门的工作评价考核。

二、校院两级预算管理问题分析

（一）开源有限，竞争机制缺乏

高等院校的资金来源普通比较单一，主要有财政拨款和事业收入，学费先全额上缴财政，再全额返还给对应高校，对于其他创收业务收入缺乏激励机制，而且大多实行财政“收支两条线”管理，对于其他创收业务的资金管理缺乏灵活性，不便于拓展业务。学校的正常运转与发展主要还靠财政拨款支持。

（二）不重视预算资金的使用效益

因为高校具有社会公益性和非营利性的特点，导致很多高校对资金使用效益并不重视，对预算管理也只是作为一项任务来完成，并没有真正发挥预算绩效管理的作用。

（三）权责下移力度不够，二级单位自主性不强

力管理重心下移是校院两级预算管理有效性的核心，是实现责权利对等，激发院系的办学活力的必要途径，许多高校财权下放还不够，造成不必要的签字程序太多，还难以从根本上调动办学活力。

三、校院两级预算管理模式的优化对策

（一）提倡全校从思想上高度重视预算管理

要求全校从思想统一战线，高度重视校院两级预算管理制度健全的重要性。首先，预算管理是全校的重点工作，不单是财务部门的工作与职责，需要学校领导及各部门负责人的共同支持与推动。其次，端正态度，预算的目的是统筹和配置资源，职能部门在预算审核时，应以学校战略发展为导向，统筹兼顾，不只仅关注预算额度问题。然后，普及预算知识，调动全校教职工的参与度，让大家感到学校的发展与全校教职工的利益密切相关，让大家为学校的發展共同出谋划策。每季度实行预算执行总结会，让预算管理反映学校发展的真实状况，有效的服务学校的发展决策。

（二）预算管理以战略为导向

要确保战略目标导向的实现，离不开有效的绩效评价工具，“平衡计分卡”是一项比较成熟的战略管理工具，主要强调从财务、客户、内部运营、学习与成长四个维度对战略目标进行细化，同时应从这四个维度考虑预算指标设计，预算编制环节应根据设计的指标进行预算申报、审核，确保预算管理真实有助于学校战略规划的实现。

（三）加大权责下移力度

财权和事权必须匹配，校院两级预算管理模式才能落地有效。首先，在预算编制环节，经审定后的学院预算由学院根据预算安排自主使用，主管部门定期对预算执行的合法、合规、目标实现情况进行考核，有问题的要求及时整改，根据整改情况与目标实现情况决定以后资源拨付额度。尤其对于校内科研项目可放宽管理权限，由项目负责人直接负责审核经费支出情况，再交计财处审批即可。让权责对等，从根本上提高二级预算单位自主权，激发办学活力。

（四）预算编制进一步科学精细化

在校院两级预算管理中，预算编制要求透明化、公开化，有些学校出现批复的预算与二级部门执行的预算脱节的情况，原因是进行预算编制时没有将具体业务内容细化到预算项目，预算执行前也没有具体规定业务支出标准和定额，导致各预算部门只要经费支出在预算额度内就可任意支出的现象，没有具体业务内容与支出标准的约束力。学校在预算编制时应做到明确、细化这些预算项目的使用范围、业务内容，强调预算编制环节的科学精细化。

（五）加强预算执行力度管理

对具体业务支出的监督有：一是业务的合法、合规、真实、合理性监督，二是具体支出金额的预算额度控制监督。对支出事项的审核，应由事项的项目负责人与资金归口管理部门审核，大金额还应有学院领导审核;对支出事项金额的控制，应利用财务软件对项目进行余额和费用类别的额度控制， 杜绝超支现象。普通现象是，学院领导对支出事项审核并不严格，而会计人员审核相对会过严，在年终考核时，财务人员难以评优，财务部门排名也比较靠后。

当出现新的项目或原预算项目有新的变化时，对预算调节或追加严格按照预算调整流程进行，但预算调整应控制在一定比例范围内，不能过多，否则会严重影响预算的约束力和严肃性，同时应加强内控制度，建立责任制，将预算执行与调整情况纳入个人年终考评，将预算重要性提到一定高度。

（六）完善绩效预算评价体系

预算管理是一个事前、事中、事后的全过程管理，要细化预算绩效考评指标，指标体系的设计要结合战略规划进行，即要有宏观层面的体现，也要有可量化的指标分类，体现权重比例、考评标准，更要有对应的奖惩措施。指标体系的设计可以从“平衡记分卡”的四个维度进行。

高校战略是为目标而制定的整体行动规划，是重大事务处理的纲领性策略。预算管理不仅是战略的实施工具，也是一个包括了战略形成、细化、执行、控制、评价及更新的机制，预算目标与预算起点需要以战略为导向，否则，预算管理就不能有力支持未来战略的实施，预算功效也难以体现。由此可见，高校预算管理体系构建必须以战略为导向。（作者单位：长沙职业技术学院经信分院）

本文系2018年长沙职业技术学院科研课题“战略导向下一级预算绩效管理研究”阶段性研究成果。