增强我国养老保险基金可持续性的国际经验及启示

摘要：在经历了数十年的建设与改革之后，我国的养老保险体系已日趋完善，然而，随着老龄化问题的不断加剧，我国的养老保险基金也正面临着前所未有的压力，养老保险基金的可持续性受到了严峻的挑战。由于在世界各国的发展历程中，养老保险制度面临的问题有其共性，因此，文章从国际比较的视角出发，对目前我国养老保险基金存在的问题、部分代表性发达国家的养老保险基金制度进行了介绍和分析，并根据发达国家的经验为我国养老保险基金改革提出了建议，以期缓解我国养老保险基金目前面临的问题，增强基金的可持续性。

关键词：养老保险基金;可持续性;国际比较

养老保险与失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险养老保险共同构成了中国社会保障体系中最重要的部分，其稳定性直接关系到国家的政治稳定和经济的可持续发展问题。在我国社会保障制度建立的初期，社会保障基金多由我国政府承担，但随着经济的发展和计划生育政策的影响，我国的老龄化时代提前到来，根据我国国家统计局公布的数据，我国的老年抚养比已经从1990年的8.3%上升到2017年的15.9%，早已进入了老龄化社会，这为我国养老保险基金带来了巨大的压力。幸运的是，老龄化社会是每个国家在经济发展过程中都会经历的阶段，老龄化问题给养老保险基金带来的压力也是每个国家的养老保险基金在建设及改革过程中都会面临的问题，因此，我们可以从世界上其他国家的养老保险基金运行模式中汲取经验，以缓解我国养老保险基金保值增值面临的压力，增强其可持续性。

一、 我国养老保险基金存在问题

第一，我国的养老保险基金在可持续性方面面临巨大压力。《我国养老金发展报告2016》指出，2015年我国养老金空账规模已经高达4.7万亿元。根据人社部公布的数据，在2012年～2016年间，我国城镇职工基本养老保险的支出增速一直快于收入增速，这种情况直到2017年才有所缓解。截至2017年底，我国基本养老保险基金结存50 202亿元，虽然体量巨大但是仅占我国GDP的约6%，远低于美日欧等发达国家和地区。这些情况都表明我国养老保险基金虽然体量巨大但依然面临着巨大的保值增值压力，我国养老保险基金的可持续性面临着严峻的考验。

第二，我国养老保险基金的管理体制存在问题。一方面，虽然我国的一系列改革措施已经取得了显著的成效，帮助我国养老保险基金的统筹层次上升到了省级层面，但依然无法完全解决我国地区间差异显著的问题，由于地区之间无法进行调剂，依然存在部分地区的养老保险基金累计结余很多，部分地区却收不抵支的局面的现象，这致使我国养老保险基金虽然在总量上存在结余，但是在结构方面仍存在很多问题，部分省份只能使用财政补贴甚至动用其他保险基金来补上养老保险基金的缺口，此外，分散化管理也导致了基金的利用效率低下。另一方面，部分部门身兼养老保险基金的管理者和投资者等多个职务，多重身份使得目标容易出现分歧，导致基金管理混乱。

第三，我国养老保险基金的投资效率较低。在经过一系列改革之后，虽然我国目前对养老保险基金管理运营的管制已逐步放松，也已出台允许养老金入市的相关固定，但对养老金的投资管制依然十分严格，从安全性的角度出发，大部分的养老金结余仍采取银行协议存款和购买国债的投资方式，由于国债的发行量并不足以满足养老保险基金巨大的余额规模，且为满足养老保险基金流动性的要求，大部分銀行存款也只是以活期存放，这就导致了基金的投资收益率依然偏低，甚至难以跑赢通货膨胀率。面对养老保险基金面临的日益增长的压力，较低的收益率显然无法满足保值增值的要求，也影响着我国养老保险基金的可持续性。

二、 养老保险基金的分类以及典型国家情况介绍

由于养老保险基金的特殊性，所以其管理要依据以下3个目标：第一，安全性，养老保险基金是为劳动者的晚年生活的保障，所以安全性是其最根本的原则;第二，收益性，由于存在通货膨胀的风险，为了保障养老保险基金能为劳动者的生活提供充足的保障，必须保障其收益;第三，流动性，由于养老保险是为了帮助劳动者抵御风险，就要求其具备随时变现的能力以便支付养老金及规避风险。

目前世界各国的养老保险基金投资管理模式主要分为两大类，一类是公营模式，由政府部门直接负责养老保险基金营运管理，如美国的联邦社会保障养老保险（OASDI）基金和新加坡的中央公积金（CPF）;另一类是私营模式，由民营基金管理公司负责养老保险基金营运管理，如智利的私人养老保障基金管理公司（AFP）系统和英国的职业养老金计划。

1. 美国联邦社会保障养老保险。与世界银行提出的养老保险三支柱对应，美国的养老基金制度也有三个支柱：一个支柱为联邦社会保证金计划，也称为联邦政府管理下的社会保障计划。第二个支柱是雇主支持性退休计划，该计划有两个模式：分别被称为收益确定型（DB型）和缴费确定型（DC型）。第三个支柱是个人退休账户，即参保人为保障自己的老年生活，根据自身情况和需求进行的储蓄和投资。

OASDI基金是是美国养老金体系的基石，诞生于1940年。后来由于人口老龄化和石油危机的冲击，OASDI基金无法继续承受日益加重的负担，于是美国通过发展多支柱的养老保险体系、建立社会保障信托基金、增加工薪税、延长退休年龄等一系列改革措施。经过一系列改革，OASDI基金的财务状况大幅改善，成为目前世界上比较成功的养老保险基金。

OASDI基金由社会保障基金信托委员会、社会保障署和社会保障咨询委员会三个机构管理，采用现收现付制，即用当下劳动人口缴纳资金支付上一代人的养老金，当缴纳的资金超过需要支出的养老金时，基金会有结余，此时按规定可以使用结余投资财政部发行的特别债券，特别债券分为长期和短期两类，收益率根据所有已发行、可流通、4年后到期或兑现的美国政府债券的市场平均收益率确定。为保证其安全性和流动性，这种债券不能在市场上进行交易，不过可以随时凭票兑现。

2. 新加坡中央公积金。新加坡的中央公积金分为功能不同的四个账户：普通账户、专门账户、医疗储蓄账户和退休账户，满足不同的储蓄需求，由中央公积金局管理，劳工部监督。为保证安全性，中央公积金由的投资策略由中央公积金局统一决定，为保证投资效率，具体由新加坡货币管理局和新加坡政府投资管理公司进行操作，公积金的投资模式有两种，一种是固定收益，即按照当地三家主要银行12个月定期存款利率的简单平均数与月末储蓄存款利率的简单平均数进行加权平均取得，但必须高于2.5%。如果会员想要提高收益，也可以参加中央公积金投资计划（CPFIS），按要求进行投资选择，并承担相应风险。想要成为中央公积金投资计划投资管理的服务提供商，首先要得到中央公积金局的批准。此外，中央公积金局还对投资品种进行了严格的限制，而且设立保留资金制度，规定账户中的一部分资金不能参加CPFIS。

虽然中央公积金为新加坡人民提供了完善的保障体系，但是随着人口老龄化的问题的加剧，也对新加坡的中央公积金产生了很大的冲击。对此，新加坡政府也提出了一系列改革措施，包括提高公积金的回报率，提高提取公积金最低存款的年龄，提高退休年龄和推出公积金终身入息计划（杨伟，吕元礼，2008;孙旦，2011）。

3. 智利的私人养老保障基金管理公司系统。智利最初建立的是现收现付制的养老保障体系，但是随着时间的推移，政府财政的压力和管理的混乱无法维持现有的养老金体系，于是智利与1980年开始了改革，建立了完全积累制的养老金计划，新制度极大的缓解了政府的财政压力，刺激的人们的积极性，并且改善了养老金基金的财政状况，成为了闻名世界的“智利模式”。值得一提的是，对于转轨成本的处理，智利政府选择了由政府承担转制成本的认购债券的形式，讲隐性债务显性化，防止了隐性债务的扩大，解决了转轨导致的债务问题。在2002年，智利政府又对临近退休的人对股票等非固定收益项目的投资做了限制。

智利的AFP系统建立了完全积累的个人养老基金账户，参保人每月必须缴纳收入的10%以上进入养老金账户，此外还需向管理养老保障基金的私营机构缴纳一定费用。参保人的缴费以及个人账户的投资收入都是免税的，但是在领取时按收入征税。养老基金系统由养老基金公司监督局进行调控和监督，由养老保障基金管理公司负责基金投资、运营、管理和发放。

智利的养老基金公司的自有资产必须要达到最低要求才可以经营养老金基金，而且一旦经营养老基金就不允许兼营其它业务。此外，对AFPs的自有资金和养老保险基金也要进行严格的划分，为保障基金安全性，基金由银行保管，AFPs仅负责投资运营。为保证养老金按时发放，智利当局要求养老基金管理公司设立储备金，以便在收益低于最低回报率的时候保证参保者的收益。不论在何种情况下，如果AFPs在资金的运营管理方面出现问题，无法保证当局要求的最低投资收益率，或者资产状况出现问题，无法达到当局要求的储备金标准，则会被认定为失去养老保险基金的投资运营资格，强制进入破产程序，此时该公司负责的养老保险基金会由其他养老基金管理公司接手，若AFP无法达到最低的回报率，则由政府财政兜底。对于缴费满20年却仍然达不到领取最低养老金标准的参保成员，由政府补其足账户差额。

智利的法律对养老金的投资范围和投资比例进行了严格的规定，同时要求只能投资经过智利中央银行和监管机构SAFP批准的投资工具。不过總的来说，智利的养老金投资范围及比例随经济发展正在不断的放宽。

4. 英国职业养老金计划。与美国类似，英国的养老保险制度也分为三个层次。第一层次是实行现收现付的国家养老金计划，由国家基本养老金计划和国家补充养老金计划两部分组成。第二层次包括职业养老金计划和个人养老金计划，也是英国的职业养老金计划是国养老保险体系中最重要的组成部分。第三层次为个人自愿性的商业养老保险。

从《贝弗里奇报告》开始，英国建立了从摇篮到坟墓的社会福利体系，社会保障体系伴随着经济飞速发展，但是从20世纪70年代开始，由于受到经济危机和人口老龄化的影响，传统的福利制度体系难以维系。1975年的《社会保障法》推出了国家收入关联养老金计划（SERPS），此后又提出了SERPS的“协议退出”机制，这一系列改革使得英国政府把养老保障的责任从社会的公共部门转移到了私人部门，极大的改善了养老金的财务状况。此后，私人养老金计划的蓬勃发展也促使政府从养老金的主要提供者变成了养老金市场的监管者。

职业养老金计划包括待遇确定型、缴费确定型和混合型三种类型。职业养老金计划具有强制性，所有满足要求的人都必须参加，缴费模式采取雇主雇员共同缴费的形式，雇主和雇员的缴费会完全存入雇员的个人账户。在雇主雇员缴费的基础上，政府也会提供税收优惠，凡是用于缴纳职业养老金的收入都无需报税。同样，对于职业养老金在资本市场上通过投资运营所得到的增值部分，英国政府也赋予其免于纳税的权利。

英国大部分职业年金计划实行信托管理，由信托人理事会负责职业年金基金投资运营的决策和管理工作。为保证基金的安全性，信托人理事会具有定期向其委托人和负责人汇报资产管理状况的义务。信托人理事会负责基金投资和管理的决策，日常行政管理工作由理事会下设的办事机构负责，或者委托给独立的金融服务机构进行管理，并支付相应的费用。

英国对私人养老基金的管制相对较松，只规定其投资比例，但对养老金投资具体采用何种资产组合没有要求。英国非常重视对职业养老金计划的监管，养老金监管局是职业养老金的监管机构，为保护所有参保人的养老金安全，英国政府还设立了养老金保护基金，在合格的DB养老金计划的雇主发生符合条件的破产，但是清算后的资产无法对养老基金进行补偿时，养老金保护基金会对参与成员的损失进行补偿。

三、 我国养老保险基金的可持续性存在问题及解决意见

对于我国养老保险基金在保值增值方面存在的问题，借鉴于西方发达国家的经验，本文给出如下建议：

第一，完善养老保险基金的管理模式。首先，要进一步提高养老保险基金的统筹层次，建立全国统一的养老保险基金管理机构。虽然经过一系列改革，我国的养老保险基金已经逐步实现了省级统筹，在很大程度上已经缓解了养老保险基金收支不均的问题，但是由于我国区域间的巨大差异，依然存在部分地区结余充足，部分地区收不抵支的现象，进一步提高统筹层次不但有助于养老保险基金结余在全国范围内进行调剂，抹平地区间存在的差异，也有助于实现养老保险基金的统一管理，提高管理效率。其次，还要建立专门的养老保险基金投资机构，将养老保险基金管理者与投资者的身份分离，尽量减少政府对投资决策的干预，招聘职业的投资人或委托职业的投资公司负责养老保险基金的投资运营，同时要注意提高招聘及委托过程的透明度，对养老保险基金的投资过程、投资方式、投资收益进行及时披露，在保证养老保险基金安全性的基础上提高资金配置效率和投资收益率，增强基金可持续性。

第二，优化养老保险基金的投资方式。养老保险作为参保人为保障自己老年生活所进行的投资，应以中长期投资为主要的投资方式，这样不但可以提高养老保险基金的收益水平，还可以减低投资风险，提高收益的稳定性。此外，还应继续拓展我国养老保险基金多元化的投资路径，在保障基金投资安全性的基础上，依我国的资本市场发展水平逐步放开对基金投资数量和品种的限制，探索多元化的投资组合，降低投资风险，提高投资回报率。同时，也应逐步放开对我国养老保险基金在境外投资的限制，允许基金进行境外投资的尝试，通过此种方式探索优化资产配置，提高投资收益，降低投资风险的新路径。

第三，完善三支柱的養老保险体系。除基本养老保险以外，还应建立以企业年金为主的第二支柱和以个人账户为主的第三支柱。为鼓励企业年金制度的发展，需要进一步完善相关法律法规，明确企业和员工缴费的具体细则，给予税收优惠，提高企业和员工的积极性，同时还要完善企业年金的管理制度，在保障资产安全性的基础上逐步放开投资的范围和品种，提高基金收益率，增强可持续性。为鼓励个人账户制度的发展，需要出台一系列鼓励个人建立个人账户的制度，包括税收优惠、相应的退出机制及投资管理制度。第二支柱和第三支柱的建立，不但能缓解基本养老保险基金的压力，而且能保障并且提高参保人的老年生活水平。

第四，延迟退休年龄。随着养老保险体系的不断完善，我国已经基本实现了养老保险的全覆盖，然而由于受到老龄化问题的影响，养老保险基金依然面临着巨大压力，在面对这个问题时，与西方发达国家一样，我国也可以采取延迟退休年龄的方法。延迟退休年龄，一方面可以扩大缴费人群;另一方面也可以缩减领取养老金的人数。但在延迟退休年龄的过程中，不但要注意小步慢提，即每年延迟几个月或每几年延迟一年，经过一段时间逐步达到延迟退休年龄的目标，也要注意设计相应的提前退休制度，允许满足条件的人群申请提前退休，并降低其领取养老金的相应标准。

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基金项目：中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项目（项目号：18XNH040）。

作者简介：乔长昭（1984-），男，汉族，河北省阜城县人，中国人民大学经济学院博士生，研究方向为信息经济学。

收稿日期：2019-04-12。