我国政府科技创新宏观治理的“放管服”改革

摘要：科技创新是推动一个国家持续发展的动力与源泉，其规律和特点决定了政府在其中的重要作用，不论是从理论上还是从实践上来看，政府必须对科技创新进行宏观治理，但这种治理的前提是市场的决定性作用，政府必须实现“放管服”改革，通过提高科技创新管理水平、健全科技创新政策体系、营造良好创新环境等方面不断创新宏观治理机制。

关键词：科技创新;政府宏观治理;“放管服”改革

科技创新治理改革无疑要涉及到政府和市场这两种基本的资源配置机制，这也是我国全面深化改革的中心问题，无论是从经验方面还是从教训方面，我国现在的改革方向，就是坚持市场配置资源的决定性作用和更好的发挥政府作用，我国政府科技创新宏观治理机制的改革路径也正是沿着这一方向而进行的。

一、 政府科技创新宏观治理的必要性

20世纪中期以后，发达国家的政府管理理念和实践都发生了根本性变革，由公共管理发展为公共治理，注重强调企业、市场和社会的多元主体作用。政府由“统治”变为“治理”，目的是通过协商与合作解决公共产品的供给和社会秩序问题。根据新的政府公共管理理论，治理是指政府的权力或强制并不是实现目标的唯一途径或主要途径，而是更强调非政府力量的参与，发挥多重治理主体的作用。治理强调的社会参与度，要求各科技创新主体之间密切合作，在治理过程和方法上，更加关注多方诉求，使之更具适用性，以达到共赢的局面。基于政府传统治理理念的创新，在科技创新治理中，政府是治理主体之一，不再是资源和机会的绝对垄断者，不能再主要依靠行政权力来分配科技资源以解决科技创新问题，尤其是在现代市场经济中，更多依靠政府之外的市场和社会力量去实现科技创新目标是科技创新治理的主要趋势。

科技创新是科技与生产力发展紧密融合的复杂活动，是推动生产力发展的决定性力量，其构成要素既包括创新主体，又包括创新环境，而政府既是科技创新的重要主体，又是科技创新环境的主要影响者。科技创新活动本身的复杂性及其在社会生产力发展中的重要性，使得科技创新宏观治理成为各国政府的必然选择。又“由于科技创新可以提升企业的竞争力，进而决定一国的国际竞争力，是国家安全的重要影响因素，因此，政府科技创新的宏观治理也成为现代国家的一种常态”。

新古典学派支持政府在科技创新中发挥重大作用的一般理论认为，政府科技创新行为的合理性在于科技创新过程中的市场失灵，即在市场机制发挥充分作用的条件下，无法有效配置科技创新所需的资源。作为市场主体的企业的生产和创新活动不可避免地会存在外部性和风险性，“造成社会整体的边际价值和私营部门的边际价值的差异”，导致科技资源市场配置的失灵和低效率。在这种情况下，政府宏观调控可以适时弥补市场失灵，优化科技资源的配置，促进科技创新的进程。

创新系统理论认为，政府是重要的创新主体之一。政府、企业和研发机构以及教育、培训与产业结构的作用构成了一个网络系统，他们的共同作用促进了科技创新活动的进行，网络系统内部各要素的良性互动促进了技术创新效率和科技转化效率。特别是政府在制定科技创新战略、中长期发展规划、营造良好环境等方面具有不可替代的作用。政府可以通过制定和實施政策法规，管理和规范系统中其它要素的创新活动。政府可以持续推动改革，不断完善经济体制、行政体制、教育体制、金融体制、科技体制等，形成与新的科技创新模式相适应的、并能促进科技创新的制度体系。同时政府还可以根据国家重大发展需要，通过项目引导、直接投资和组织力量攻关等形式，直接参与科技创新活动。

从现实科技创新治理的经验来看，在科技创新系统中，政府也发挥着重要作用。当前，世界各国政府在科技创新中的作用总体上呈现出加强之势，所有科技强国无一例外都强调政府对科技创新活动的宏观治理。一般认为，根据政府在科技创新治理中的职能和作用发挥程度，世界各国有效的科技创新治理模式可以分为三种，一是以美国为代表的多元模式，二是以前苏联为代表的集中管理模式，三是以日、德等国为代表的混合模式。无论是哪种类型的国家，政府科技创新的宏观治理功能都是显而易见的。美国、德国、日本等科技先进国家都普遍成立了由国家最高领导人任主席的国家科学技术委员会或其他科学技术决策机构。“美国有健全而有效的联邦政府科技管理与研究机构，包括总统科学技术顾问、总统科学技术政策办公室、国家科学院、国家科学基金会、联邦政府各部、局的研究与管理机构。”各国还普遍通过立法、制定发展规划、颁布国家科技政策等形式调动国家科技资源为经济与社会发展服务。而且政府在培育以科技创新为内核的经济竞争力方面表现得尤为明显，“OECD的报告强调，政府的宏观职责就是为企业提供良好的商业环境，并通过制定宏观经济政策增强企业的竞争力。世界经济论坛和瑞士国际管理学院在其每年进行的国家竞争力评估中，都将政府作为决定一国经济竞争力的八个基本因素之一。”总之，不论是从理论上还是从实践上，政府科技创新的宏观治理作用都是显而易见的。

二、 我国政府科技创新宏观治理模式的反思

无论是从中国科技发展实际考虑，还是从科技强国的发展经验考虑，科技创新必须与符合规律的治理模式相适应。目前我国科技创新遇到了原创性的困境，值得我们深思的是，如何才能做到科技创新的科学治理，政府角色到底应该如何定位。同样是政府重视科技创新，但为什么有的政府治理科技创新的效果非常明显，而有的就陷入困境。所以，对我国政府科技创新治理模式的重新反思无疑会促进科技创新治理模式的现代化的进程。

1. 政府计划经济的观念依然存在。在长期的计划经济体制下，我国遵循前苏联的科研管理模式，建立了高度集中的计划管理体制，其特点是以政府研究机构为主体，以垂直领导为特色。在特定历史条件下，这种政府主导模式发挥了集中有限资源办大事的优势，通过组织大型技术攻关项目，取得了一批重大成就，为我国在国际社会奠定大国地位发挥了重要战略作用。但是，特殊时期的特殊模式必须根据发展阶段而变化，某些领域的集中力量办大事不能无限制的普遍化。当前，我国经济社会发展需要创新驱动，市场中成千上万的企业要发展壮大都需要技术创新，政府不能为每一个行业、每一个企业的技术创新亲力亲为，生产电脑芯片、原珠笔芯、螺丝钉等不可能都需要政府集中力量公关，靠举国体制解决所有领域的技术创新也不符合客观规律。2011年，宁波市出台《宁波市中长期人才发展规划纲要（2011年-2020年）》（甬党〔2010〕16号），要求“以5年为一个培养周期，每个周期按3个层次选拔和培养优秀中青年人才1 400名”，这一数字预计到2020年要达到2 800名。据测算，5年周期内要投入培养经费5 000万元。这一计划被媒体转载并解读为：“宁波市政府提出计划，要斥资5 000万元，花5年时间来打造10个‘乔布斯。”可见，主观主义和计划经济思想在政府科技创新治理中的依然盛行。从我国科技创新的情况来看，形式不容乐观，尤其是最近以“中兴事件”和“华为事件”为标志的中美科技制约与反制约的严酷现实，给我们敲响了警钟，一个不争的事实就是我国科技创新能力还不强，其原因是多方面的，除了受传统文化和市场缺位的影响外，更在于长期计划体制观念影响下的政府科技创新宏观治理机制的根本缺陷。

这种治理体制的弊端，在经济社会迅猛发展的形势下日显突出。

（1）在运行机制上，政府宏观治理机制直接计划性特点明显。目前我国从上到下基本上还是一种“块块”管理模式，国家对科学技术研究的领导，主要是靠行政手段发号施令或靠制定统一的计划来强迫执行，而不是通过经济的力量把科技研究引向国家所需要的方向;国家财政拨款是科研经费的主要来源，科技部门被当作可以计划的一个非产业公用部门，导致科技与经济相脱节，成果转化率低下;科技成果的评价主要还是采取专家评审、开鉴定会的形式，缺乏科学性，导致成果判断的主观性太强，缺乏市场检验，这也是成果流产的主要原因;政府奖励制度不完善，导致科研人员注重通过论文发表、专家鉴定或领导批示以申请奖励，不愿意通过申请专利获得知识产权来获取收益，这也使得政府的研究资金被广泛用于评估和申报奖励，在申请和维护专利上资金严重不足，知识产权大量流失;在政府宏观决策机制上，还缺乏规范、科学的决策咨询机制，各管理部门之间缺乏协调配合，基于整体目标实现的协同、分工合作机制不完善，国家利益虚化和部门利益强化现象明显;政府科技进步政策的落实还是过分依赖计划的作用，没有或无法在组织上、行动上落实，国家没有注重以经济、财政、法律等方法促进科技创新活动，对产业科技创新和企业科技创新的中长期的方向性的指导还缺乏科学性和前瞻性，政府还缺乏基于促进企业科技创新的科学合理的指标和考核标准。

（2）在组织机制方面，存在着研究机构与企业相分离、与市场相脱节现象。调控权力的“部门化”导致政府作用趋于弱化，致使企业、学校和研究机构分离，缺乏有效的合作，产业、教育和研究一体化的有效机制发展不足，军民之间、部门之间、地区之间分割现象严重，缺乏横向联系，致使很多的科技成果依然长期以样品、礼品、展品形式存在，未能及时转化为生产力。我国大量的科研机构包括高校和科研院所，由于历史原因，其属性都是具有公益性质的事业单位，与企业有着先天的隔膜。大量从事科技研究与开发的科技人员还是主要集中在这类科研机构中，不能有效参与企业的创新活动，无法为企业发展提供及时、有力的科技支持。企业，特别是大中型企业长期以来对政府计划机制配置资源模式形成了惯性依赖，没有形成有利于科技创新的企业制度、组织形式和管理机制。事实上，企业与科研机构合作方式的创新不足已成为融合发展的巨大障碍。相关法律法规的缺失和市场经济体制的不完善也导致了合作机制的不完善。

（3）在创新体系方面，我国创新工作中还存在严重的系统失灵问题，创新体系各要素之间的相互作用、及其与外部环境的相互作用不理想。“长期计划体制下形成的经济体制、科技体制、教育体制、金融体制相互隔离的状况不利于创新系统中各个要素之间的联系和相互作用”，甚至相互矛盾和抵触。企业与研究机构联系不紧密，成果转化不畅。有利于科技人员创新的科技基础条件平台尚未健全，不利于实现科技资源的有效共享。

2. 市场化导向的政府宏观治理是符合科技创新规律的政府治理模式。完善的市场经济强调市场配置资源的决定性作用，政府调控作为市场经济的组成部分在资源配置中起辅助性作用，不论是古典的自由市场经济还是现代的有政府调控的市场经济，不论是资本主义市场经济还是社会主义市场经济，本质上都是以市场机制的自发调节作为资源配置的基础，而自发调节无所谓优劣，规律都是自发的，否则不能称之为规律，市场的缺陷本质上是人对市场经济规律认识的局限性造成的。在现实经济中，总有人适应市场，总有人不适应市场，政府宏观调控本身就是市场经济的一部分，市场经济体制完善的一个标志就是有健全的政府宏观调控机制。有效的政府宏观调控是为弥补市场缺陷而不是代替市场，是为促进市场发展而不是阻碍市场发展，它是在市场经济的前提下发挥资源配置的辅助作用，其作用范围应是市场不能或不该的领域。

当前，很多研究把科技创新模式区分政府主导型和市场主导型，把以美国为代表的称为市场主导型科技创新体制，把以日本、韩国等为代表的称为政府主导型科技创新体制，而且两者都取得了成功。这种泾渭分明的区分都忽略了一个基本的事实，那就是它们的市场经济体制都是发达的和较完善的，没有完善的市场经济体制，政府主导的成就不会持久。因此，我们现在必须明确回答，科技创新的主导力和驱动力到底是什么？唯一的答案就是市场。我们看到，三次工业革命都是首先在市场经济国家相继发生，从而改变了人类的生产方式、生活方式和思维方式。我们还看到，当前我国社会发生了翻天覆地的变化，是基于这样一个发展事实：从数千年自给自足的自然经济到引入计划经济，再到社会主义市场经济的逐步建立。从一定意义上来说，中国“富起来”阶段就是一个社会主义市场经济逐步发展和完善的阶段。由此，我们可以认为，市场经济是推动人类社会向更高文明发展的动力源泉和制度保障。只有在充分竞争和自由市场经济环境中，才能为各市场参与者提供发挥最大化潜力的空间，从而激发市场参与者不断创新技术以反映自身价值的内在冲动，这与政府经济和政策经济驱动下的市场本质不同。

市场在资源配置中的高效率，意味着必须确立市场机制在科技创新活动中的决定性作用。科技创新是一种复杂的知识生产劳动，它与一般的物质生产劳动有着类似的要素和结构，其生产要素也包括劳动者、生产资料和生产工具。科技资源配置主要是指在科技活动主体、时间和空间上，依据经济规律，实现由各种生产要素组成的科技资源的合理流动，以最大限度地提高科技产出效率。科技資源的合理配置和科技创新活动的顺利开展都离不开市场经济的资源配置功能和信息传递功能。一方面，科技创新中各主体创新活动所需要的各类要素都处于市场机制的配置范围中。我国市场化的成就首先表现在企业的自由竞争、进入和退出，市场价格及其背后的供给和需求引导资源流向效率更高的企业和行业。在市场条件下，高校等科研机构也面临着越来越多的市场影响，包括其经费来源越来越依赖于满足市场需求的技术供给能力，其科研力量越来越依赖于人才价格或者来自科研工作预期收益的激励。另一方面，大学等科研机构与企业的产出将接受市场的严格检验，通过选择机制逐渐淘汰劣势部门。这表现在作为教育部门产出的毕业生需要与社会发展需求、特别是市场需求相吻合;大学的技术供给必须与企业的需求相吻合，才能获得足够的科研经费支持;企业的产品必须能够满足和吻合市场的需求，才不至于被市场淘汰。这两方面都意味着，竞争机制将会扮演越来越重要的角色，企业面临国内国际竞争，科研机构也面临越来越明显的国内和国际竞争（引进技术与自主研发呈现替代关系）。科技创新的最终目标是经济增长，而经济增长的微观表现，一定是能够满足市场需求的企业利润和产值的增加。市场机制有效配置科技资源的模式，一般可以保证创新体系内科技、生产、销售三个环节的高投入（资金、技术、人才等）、高转化率和高产出效应。

所以，中共中央、国务院印发的《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》（中发〔2015〕8号）提出，“要把握好技术创新的市场规律，让市场成为优化配置创新资源的主要手段，让企业成为技术创新的主体力量”，构建政府支持企业科技创新“市场需求—能力供给—环境制度”结构框架。对于我国来说，当前的迫切任务不是讨论政府该不该参与科技创新，也不应借口由于我们的市场经济不成熟，继续强调政府直接参与科技创新活动，当务之急，一是加快全面深化改革，尽快健全市场经济体制;二是政府时时要在市场经济体制下活动，不能借口市场经济体制不成熟来不断强化政府功能，否则政府和市场的关系永远不清晰。

三、 加快我国政府科技创新宏观治理的“放管服”改革

经济全球化和科技市场化的大趋势，要求科技创新必须与市场连接，发挥市场对科技创新的主导作用。美国在这方面堪称典范，政府主要通过制度引导、财力支持、政策激励和比较完善的环境保障在科技创新中发挥作用，把科技研发的具体落实交给市场去推动。即使日本被认为是“政府强干预”特征的国家，政府的干预也是遵循市场规律和要求进行干预，而不是把政府职能凌驾于市场之上。2018年7月25日，国务院印发《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》。《通知》指出，要“贯彻落实党中央、国务院关于推进科技领域“放管服”改革要求，建立完善以信任为前提的科研管理机制，减轻科研人员负担，充分释放创新活力，调动科研人员的积极性。”

第一，建立健全科技创新政策法规。建立健全科技创新政策法规。科技先进国家的一个共同特点就是支持科技创新的法律法规比较完善，而且更新及时，能够做到与时俱进。在科技创新治理方面主要是依法而行，不论是从立法方面和还是从执法方面效率都很高，法律体现的中心思想就是以市场为导向，激励创新，保护创新，鼓励竞争，激发科技创新的活力，加速科技成果的转化。在我国目前的科技立法中，某些领域存在立法真空点，存在滞后性，一些科技法律制度还欠完善，科技法律的实施仍不尽如人意。在我国，一方面，建立健全促进科技创新的法律法规。一是进一步完善《科学技术进步法》。应该在企业界和科技教育界专家的广泛参与下，结合国家目标和社会经济发展需要，完善作为科技基本法的《科学技术进步法》的结构体系和具体内容。二是进一步完善促进科技创新的法律法规体系。围绕科技创新中的人、财、物和保障措施等创新要素以及科技计划、科技研发、科技应用等创新环节，分别制定和完善各科技单行法规，根据地方科技创新实践的需求推进地方科技立法，在此基础上构建较为完善的科技法体系，为科技创新提供有力的法治保障。另一方面，完善促进科技创新政策。进一步落实普惠的财税政策，支持企业技术创新。对企业研发机构和企业技术中心以及民办科研机构、进口科研用品实行关税优惠。继续研究和推广技术人员和管理人员股权奖励分期纳税，有限合伙制创投企业投资高新技术企业的税收优惠，非独占许可使用权转让税收减免，中小高新技术企业向个人股东转赠股本个人所得税分期缴纳等政策。通过财税政策调整和金融手段应用来促进产学研有机结合和良性互动，引导科技企业向高校和科研机构的经费投入。另外，国家可以比照在基础教育方面收取基础教育附加费和公路收取车辆“路桥费”的形式，对企业增设科技创新附加税。同时对于那些主动投入科学技术和新产品自主研发、或通过科技研发合同向高校、科研机构注入创新经费的企业，可免除同等数额的科技创新附加税，投入巨大者，国家还可给予一定补贴。国家对企业增设科技创新附加税的目的不在于国家财政增收，更不是要增加企业负担，而是希望通过建设一种机制，促进产学研的联合与互动，促进和激励企业科技创新。

第二，赋予科技创新活动更大的自主权。充分发挥企业科技创新的主体作用，鼓励支持高科技企业发展，支持大中型企业建立高水平的研发机构，加大研发资金投入，积极进行产品关键技术、核心技术的研究。激发小微企业技术创新，政府要不断完善有利于科技创新的平台建设。再造科研项目管理流程，赋予科研人员更大的科技创新自主权。要充分发挥专家和专业机构在项目管理中的重要作用，通过实行项目委托管理制度，改变目前行政主管部门对项目管理偏多、偏细、不够科学的状况。各委托方（各行政主管部门）规定好权利义务、成果交付形式和双方认可的监管方式后，不再过问日常科研过程，把更多的精力放在做好项目服务上。在研究任务部署和整个研究开发过程中，科研人员具有技术路线制定的决策权，科研项目负责人按规定具有科研团队组建的自主权，并根据具体项目进展需要具有相应的调整权。在科研经费管理方面，按照资金分类实行宽严相济的资金协商管理制度，进一步下放科研资金管理权，在加大资金宏观监管的基础上扩大科研单位的管理权限，项目承担单位依据统筹协调、平衡使用、共用共享的原则对直接费用具有调剂权。处理好监督与服务的关系，坚持监督检查的“减法”原则和服务方式的“加法”原则相结合，强化单位法人责任，为科技创新活动创造宽松自由的环境。

第三，加强科技创新基地布局和资源开放共享。研究科技创新基地和平台建设的总体布局，探索稳定支持机制，推进国家实验室建设;按照分层建设、分级管理的原则，推进科技基础条件平台建设，提升开放共享服务水平;落实《国务院关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见》，加强科研仪器设施、科学数据等科技资源的开放共享;建立统一开放的网络管理平台，制定标准规范和评估激励办法，推进科技资源开放共享;加快发展技术市场，研究制定技术转移服务标准，推进高校和科研院所建立健全技术转移机构，以信息化网络连接各区域技术转移平台，推动跨行业、跨区域、跨国技术转移。

第四，建设全流程“嵌入式”科技监督评估体系，为科技计划管理改革保驾护航。建立科技计划管理部际联席会议制度，成立战略咨询与综合评审委员会，初步建成公开统一的国家科技管理平台。研究制定专业机构遴选规则，改造现有科研管理事业单位;制定监督评估通则和标准规范，初步形成新的管理体制和组织实施机制。在各级科技管理部门设立科技监督机构，确保政府科技计划实现，并动态跟踪科技创新绩效。要重点加强科技经费管理方面的制度化建设，严格科研经费的财权、审批权、监督权，明确各类科研经费的使用范围。综合运用“制度+合同+技术”手段，实行事前承诺、事中随机抽查和重大监督、事后绩效评估评价，强化绩效导向，提高科技计划项目实施质量和效益，注重方式创新，实施包容审慎监督，强化精简检查，为科研人员“松绑助力”。基本建成统一开放的国家科技管理信息系统和中央财政科研项目数据库。制定五类国家科技计划（专项、基金等）和经费管理办法，实行项目分类管理。

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基金项目：2017年河北省科技厅软科学研究计划项目“政府科技创新宏观治理机制研究”（项目号：164576441）。

作者简介：杜胜利（1970-），男，汉族，河北省保定市人，中国人民警察大学政工系教授，博士，研究方向为政治经济学、治理理论。

收稿日期：2019-04-10。