“三变”改革背景下农民专业合作社的探索与思考

金韶华

以“资源变资产、资金变股金、农民变股东”为主要内容的农村“三变”改革的实施，标志着我国农村基本经营制度的重大变革。有效解决农村集体经济发展滞后、财政投入资金与集体资金使用效率低、农民财产性收入少、集体收益分配难以保障等问题。农民专业合作社（以下简称合作社）作为重要的互助性新型农业经营主体，在农村“三变”改革中具有承上启下的作用，起到连接贫困户、龙头企业、银行、保险公司的纽带作用。同时，合作社也是扶贫产业做大、做强与贫困户脱贫致富，获得财产性收入的基础。本文通过调研甘肃省武威市古浪县“三变”改革的过程与合作社的发展现状，剖析合作社存在的问题与成因，并提出政策意见。

一、古浪县“三变”改革的做法

为加快全县脱贫攻坚、培育富民产业，实现易地搬迁群众“搬得下、稳得住、能致富”的日标，古浪县相关部门紧紧围绕“设施农牧业+特色林果业”主体牛产模式，立足县域实情，因地制宜，首先在养殖业和蔬菜种植业找到了“三变”改革的突破口，建立了黄花滩移民区兴盛种羊繁育有限公司、五道沟千亩日光温室产业同为代表的“三变”承接产业，通过激活农村各种资源，激发农村生产力，尝试探索了一条农业强、农村美、农民富的扶贫搬迁发展新路。

（一）黄花滩移民区兴盛种羊繁育有限公司

古浪县按照“政府+公司+合作社+农户+银行+保险”的运作模式，成立黄花滩移民区兴盛种羊繁育有限公司（兴盛公司），具体负责种羊繁育、肉羊育肥、市场营销、技术支持、饲料供应等方面T作，建立肉羊繁育体系与统一产销服务管理模式。农户养殖暖棚、贫困户产业贷款等生产要素折资入股进行分红。同时，贫困户可在兴盛公司或专业合作社务工，参与生产销售环节，学习销售与养殖相关知识，获得劳务收入，实现就近就业与拓宽收入来源。同时，有效突破传统养羊受制丁技术、资金、销售和养殖规模等因素及传统单家独户的养殖模式难以让群众脱离贫困的瓶颈，实现羊产业“造血式”扶贫。

“三变”改革具体措施：一是由县政府注资成立古浪县黄花滩移民区兴盛种羊繁育有限公司（简称“兴盛公司”），作为羊产业承接主体，年内逐步引进基础母羊。二是兴盛公司作为担保人，帮助养殖户获得金融机构对每户2万元的产业贷款，养殖户贷款审批发放后，资金直接受托支付到公司账户，专门用丁扩繁基础母羊和饲草料贮存，确保资金专款专用。三是养殖户以2万元贷款和养殖暖棚入股合作社，兴盛公司对其提供22只羊，包括2只公羊与20只基础母羊。采用以下两种模式，进行饲养繁育并获取收益：第一，托管分红模式。主要面向无养殖能力或者不愿发展养殖业的贫困户，南贫网户把基础种羊集中投放到合作社，由合作社統一管理、统一饲养，托管分红。具体操作过程为：南兴盛公司或者各乡镇签约的养殖专业合作社统一根据贫困户数量，把种羊投入合作社或龙头企业进行统一饲养管理经营，每年从合作社分得股份红利。期间，如贫困户有自己养殖意愿的，人股合作社根据分红提供等价值的羊只，由贫困户白行养殖，合作社做好指导服务。第二，农户白养模式。主要针对有养殖能力的贫困户，由兴盛公司为贫困户提供6-8月龄30公斤以上的健康基础母羊20只和2只公羊，南贫网户白行喂养繁育。南乡镇指导贫困户与合作社或龙头企业签订养殖带动协议，由合作社各龙头企业负责产前、产中、产后全程统一技术指导和疫情防范，并对贫困户出栏的羔羊按约定保护价进行回收，解决养殖户分散养殖技术不到位、饲养管理不规范、养殖效益不明显、发展难以持续等问题。此外，针对有劳力但不愿自己发展养殖业的贫困户，由兴盛公司或者各乡镇签约的养殖专业合作社牵头，积极吸纳贫困户到繁育基地、联合社务T，以产业工人的形式获得劳务报酬，稳定增加收入，通过劳务帮带，实现脱贫致富。

（二）五道沟千亩日光温室产业园

古浪县根据县域自然禀赋，摸索出“同区+专业合作社+农户”模式，建立五道沟下亩日光温室产业同，发展日光温室产业。该产业同突破传统行政村与地缘限制，以易地搬迁安置工程的贫困户与周边群众为主体，依靠政府财政与金融机构扶持，培育发展日光温室产业。 具体“三变”做法：一是县政府组织成立黄花滩移民区后续产业合作社，根据规划筹资修建千亩日光温室产业同。每座棚投入建设资金6.98万元，其中，财政扶贫资金4.98万元，群众白筹2万元，同步配套10万方蓄水池3个，田间道路47公里，农电线路41公里。二是乡镇动员农户申报日光温室，南合作社垫付贫困户白筹款，农户以日光温室入股合作社，并与合作社签订为期3年的人股协议，合作社每年向入股贫困户同定分红3000元。三是同区产业运作采取“设施农牧业+企业（合作社）+农户”模式。由政府制定扶持政策，产业同区党委统筹建设，专业合作社提供苗木、技术、信息支持，帮扶单位、联系十部进村人户宣传政策，同农户算账、对比，动员群众积极参与发展增收产业，推进日光温室精细蔬菜标准化牛产、集约化发展、规模化经营。四是流转大棚后农户还可以在棚内务工，获取劳务收入。

二、农民专业合作社发展与金融支持现状 （一）发展现状

一是产业分布比较集中。古浪县各个合作社依托本地自然禀赋，紧跟县域优势农业产业发展趋势，主要以种养殖业为主，涉及行业还包括服务业、信息咨询服务业、农资产品购销及其他行业。从事牛羊等畜牧养殖业与特色枸杞种植业的合作社数量最多，合计占比达到84.97%（见图1）。 二是经营规模普遍较小。全县共有2355家合作社，其中国家级示范社2家，省级示范社23家，市县级示范社178家。83%合作社在册社员小于10人，自身资金实力较弱，社员之间多为亲属、邻里关系。

三是辅导培训内容较为单一。古浪县相关部门聘请市县专家对合作社成员进行培训。同时，建立辅导员包抓合作社负责制，从农民合作社发展部门联席会议单位中推选25名业务骨十，分配至各乡镇对合作社进行辅导。培训辅导的内容主要集中在种养殖技术与产品营销方面，财务制度、金融知识、法律法规方面的培训辅导较少，致使合作社规范程度较低。

（二）信贷资金扶持情况

一是信贷支持产品比较有限。全县只有古浪农商行根据县域养殖产业发展特点，积极支持全县“三变”改革进展与养殖业扩大规模，白主研发“精准益养宝”白助循环贷款。该贷款专门满足从事畜禽养殖、收购、贩运及买卖交易的借款人的金融需求。根据借款人资信状况，明确贷款用途的前提下，核定一定期限内最高贷款额度供客户循环使用，客户可通过古浪农商行的业务平台实时操作，完成借款、还款等操作的贷款业务。

二是信贷资金投入较少。全县金融机构共计向合作社提供信贷资金2.3256亿元，占全县涉农贷款总数的l1.24%。县域各家金融机构中甘肃银行古浪县支行对合作社信贷资金支持力度最大，占比达到44. 37%（见图2）。

三是单户授信额度不高。全县金融机构根据合作社资产情况与财务情况，对其单户授信额度集中丁150万元以下，占比49.47%。授信高丁500万元的占比4.3%。

（三）政策保险支持情况

为助推和保障全县富民产业培育，保险公司开展“基础母羊”、“枸杞保险”、小额贷款保证保险试点工作，为贫困村合作社发展产业脱贫致富提供了保障。

针对母羊繁育开办了“基础母羊”保险试点，该保险在全县9个乡镇开展试点，每只母羊保险费用35元，农户白出30%（即10.5元），政府补贴70%（即24.5元），保额为700元。母羊死亡赔付700元。日前，已对古浪县兴盛种羊繁育有限公司的3000只母羊开展保险，完成全县6万只母羊保险的日标。

面向枸杞种植规模50亩以上规模种植户和连片种植户，开展枸杞价格指数暨自然灾害保险，即当枸杞干货年均价格每斤低丁18元或遭受自然灾害时，可享受赔偿。每亩保费为350元，其中政府承担70%（即245元），种植户承担30%（即105元）。2017年完成试点承保面积3351.81亩，每亩赔付315元，共计赔付金额105.6万元，赔付率达91%。2018年在大靖、民权、海子滩、直滩、裴家营、西靖6个乡镇开展了承保T作，现已承保面积14942.88亩，收取保费523万元，涉及贫困户120户。 保险的及时跟进介入，有效的规避了肉羊繁育与枸杞种植因市场价格波动导致的不确定风险，保护了广大种养殖户的利益。

三、存在的问题

（一）机制运行尚不规范

一是部分农民专业合作社内部管理松散，规章制度不健全，特别是财务制度方面尤为匮乏。据调查有62%的合作社，没有配备专职会计人员，日常各种物资收发、管理费用、销售收入，项目建设等方面未进行详细核算。成立之初虽设有《章程》、有分工，有机制，但大多流丁形式，停留在字面上，运营管理不规范。二是部分合作社成立另有目的。一些合作社的发起人的日的仅仅是为了要补贴、跑项日，享受国家各项扶持政策。利用各家金融机构之间信息交流较少，同时向多家金融机构申请贷款或者提供多重相互担保，造成较大的金融风险隐患。据有关部门调查，50%的合作社是空壳社或者僵尸社，从未实际开展农业牛产经营活动，而是使用合作社专项资金与贷款，从事建筑T程等其他行业。

（二）发展质量不高

一是合作社成员履职能力较为欠缺。部分合作社成员南丁文化程度低、小农意识强、民主意识缺失、管理水平差等主客观条件，尚不能真正履行合作社赋予的职能T作;二是合作社盈利能力急需提高。62%的合作社盈利能力赢弱，主要依靠贷款维持运营，导致经营规模较小、发展潜力不高、脱贫致富示范作用不强，对周边农户的吸引力较弱;三是合作社协作范围较窄。由于合作社自身缺乏资金、技术积累薄弱、县域相关配套产业不健全，使其的合作范畴主要停留在农产品的生产、粗加工以及物资供应等低附加值环节，处丁现代农业产销体系的底端。未能有效组织农户进行农产品精细加T、品牌创建、现代销售体系创建等高附加值环节。对县域产业升级与带动贫困户脱贫致富成效不强。四是普通农户参与度低。全县实力较强的合作社多由引进龙头企业与种养大户组建，普通农户未能充分参与到合作社的日常经营管理与牛产销售，导致合作社通过资源整合、技术扶持、信息共享等互助方式，带动农户脱贫致富能力不强。

（三）金融支持力度有待加强

一是金融服务理念有待提升。在“三变”改革背景下，金融机构面向农村服务对象以悄然变化，从单个农户逐渐演变为农户通过参股、控股等股权形式组建的合作社。但日前金融机构的经营理念、服務方式、相关产品与机制仍停留在过去，未能积极响应这种变化。二是农村金融基础设施不足。截止2018年末，古浪县共有银行业金融机构网点43家，其中乡镇及以下29家。从网点服务人口来看，农村人口35.36万人，平均每家网点服务人数多达1.21万人。在19个乡镇中，有3个乡镇未设立金融服务网点。三是信贷融资机制有待革新。合作社大部分资产都是土地承包经营权、房屋财产权、建设用地使用权等农村产权。日前难以评估与确定农村产权的价值和产权归属，使其流转、处置、抵押难度较大，难以有效发挥融资担保作用。若无可靠的还款来源，合作社较难获得金融机构贷款。四是信贷资金投入不够。全县金融机构共计向合作社提供信贷资金2.3256亿元，仅占全县涉农贷款总数的11.24%，这与合作社在“三变”改革及农业产业发展升级的重要地位明显不符。大部分合作社内部管理机制、财务制度不健全，金融机构难以掌握真实的经营情况、现金流量与信用状况，授信决策更多依据合作社法人代表等主要成员的个人信用状况，并且其提供的融资抵押品担保能力弱，导致金融机构对合作社授信额度普遍较低。

四、政策建议

一是加强合作社规范化建设。引导合作社从健全完善内部治理结构、财务制度与利益分配人于，建立“三会”议事制度、财务管理制度、财务公开制度、利益分配制度等内部规章制度。政府发挥合作社辅导员指导服务作用，深入贫困村合作社内部，指导合作社建立成员账户，完善社员股本花名册，确保合作社规范有效运行。

二是加大对合作社的培训力度。成立全县金融机构协会，加强信息共享沟通，避免对同一人借款人重复发放贷款或提供多重相互担保，营造良好的金融环境。运用“政府+协会”的培训模式对合作社开展培训。协会利用自身专业优势对合作社在金融知识、财务管理等方面进行指导。政府负责对合作社在市场信息、养殖技术、营销与物流等牛产经营模块开展培训。同时，鼓励与支持合作社辅导员与基层农技员，发挥自身优势，领办或者创办合作社。

三是开展合作社监测评价工作。认真贯彻落实《农民专业合作社法》与《农民专业合作社登记管理条例》，加强对合作社的指导、扶持与服务。严格依法依规开展合作社年审工作，对有名无实、未开展实际业务的僵尸合作社进行注销，对已认证的示范性合作社加强监管与考核。

四是增强金融服务能力。增强金融服务能力。随着金融机构服务三农的对象由单个农户逐步转变为合作社等農村集体经济，金融机构要以全新的服务理念与服务方式拥抱这种变化。根据农业生产销售周期长、见效慢、风险高、资金回笼慢等特点，积极创新金融产品，大力打造专业服务团队，提供定制化与一站式的金融服务，以满足不同层次合作社的金融需求。同时，以现有农村银行网点为基础，加快助农取款服务点建设，扩大金融服务覆盖面，打通农村金融服务最后一公里。

五是强化合作社融资担保体系。日前全县合作社普遍存在自有注册资金少、难以提供有效的信贷抵押资产等问题，必须加快建设政策性担保体系与风险转移机制。充实担保公司资本实力，为更多符合条件的合作社提供担保与再担保。以特色农业产业整体发展为视角，深化银保合作，加大金融服务对全产业的渗透率。商业保险机构要开发覆盖面更广的农牧业保险产品，完善相应的补偿机制，为农牧业发展提供保障。金融机构可将合作社是否参保作为投放信贷的重要条件，同时利用上下游企业对合作社的增信功能，更加全面的掌握合作社实际的资信状况，挖掘合作社授信潜力，进一步优化融资担保体系。

六是创新信贷产品与差异化服务。由于合作社资金需求具有短、小、频、急等特点，各家金融机构可参考古浪农商行“精准益阳宝”的产品思路，积极与上级行研讨开发“一次授信，循环使用”的白助循环贷信贷产品，满足合作社金融服务需求。同时，根据日前合作社缺乏有效信贷资产抵押物情况，金融机构可探索以合作社成员股权、分红收益权等作为抵押的社员专属信贷产品与以合作社应收账款质押、农村土地使用权等质押的合作社专属信贷产品，拓宽合作社融资的途径。