基于PPP模式的基础设施项目治理风险实证分析

喻天舒 游伊博 苏日娜

摘要：PPP作为一种新型项目融资模式，廣泛运用在我国城市基础设施项目建设中，以PPP基础设施项目为研究对象，基于项目治理的视角，从时间阶段、隶属类别、项目目标三个维度建立PPP项目治理风险识别模型，并选取九如城项目进行实证分析，研究显示合同风险最为重要，组织与协调风险和项目治理结构风险次之，最后结合公司治理理论提出风险应对策略，强调关键在于加强项目层的制度优化和完善、实施动态合同履约管理和建立有效的激励约束制度。

关键词：PPP模式;项目治理;风险评估;风险应对

中图分类号：F407.9 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2019）03-0044-56 收稿日期：2019-01-26

1引言

目前，我国PPP模式仍处于发展阶段，存在法律环境、资金、技术等风险，却很少从利益相关者的角度来综合评判项目治理的风险。由于PPP项目各方利益、参与度均不相同，社会资本的参与必然改变项目治理结构，给项目管理带来诸多问题，由此可知社会资本在项目组织中的治理作用也成为了提高项目管理效率的重要因素。从项目全生命周期视角，Chou，JS（2015）等人利用现有制度框架建立了一个新的战略治理模型，旨在促进各利益相关者的管理。Lyer KC（2010）和Hueskes，M（2017）对项目治理进行剖析，从可持续视角提出完善治理工具的意见，并通过ISM模型说明风险把控对项目治理的重要性。Martijn和Koen（2015）以比利时为例，阐述项目治理方式的复杂性（技术和财务）并找出与其匹配的管理办法，建立长久的治理关系以加强项目风控。张宁和丁荣贵（2014）采用社会网络分析法来构建项目治理风险评价模型，将治理风险划分为与利益各方人员挂钩的属性风险和与社会关系挂钩的结构风险两大类。王守清等（2014）对比分析了英美等国PPP政府监管体系，从宏观政策与微观管理两方面明确PPP立法中政府责权利，同时加强公众参与监督机制。刘荣坤（2011）对治理风险进行解释，认为治理风险泛指治理过程中各种不确定性带来的不良后果，并构建了政府投资项目的评级方法，以降低其风险。

综上所述，虽然项目治理思想已应用于诸多领域，但PPP基础设施项目治理的研究领域还有待拓展。本文将立足于项目治理，以一个更高的层次来分析PPP项目治理过程中的风险影响，既是对PPP模式的风险理论补充，也可进一步完善治理风险的相关研究。

2项目治理风险分类识别

PPP基础设施项目治理风险指在项目治理全过程中，可能给项目带来不良后果的不确定因素的总和，包括建设过程中因进度、成本等目标造成经济损失的直接性因素，更包括在整个项目治理结构和制度下，项目公司开展治理工作所面临的外在环境、利益矛盾、治理方法等不确定性因素带来的不利影响。所以，PPP项目治理风险识别必须要考虑工程项目的基本风险因素，也必须充分考虑政企间利益关系，实现全方位开展风险管理工作。本文结合PPP基础设施项目的特点，在广泛阅读相关文献的基础上，提出将PPP基础设施项目治理风险按照风险隶属类别，分为环境、过程、人为和关系四类。

2.1环境类别

PPP基础设施项目离不开项目所在地的客观环境，包含自然、政策和社会等环境，牵一发而动全身。所以，不能只着眼于项目人员管理和工程建设，必须要考虑外在环境对项目各项风险指标的影响，如考虑当地法律政策、气候和地理因素，结合社会风俗和当地经济现状，建立适合该PPP项目的治理制度。

2.2过程类别

在项目治理中，过程是项目全生命周期的每一项治理工作的实施程序。由于PPP基础设施项目主要通过合同、契约和协议来缔造各利益相关者的联结，各参与方行为均以合同条约为准绳，可见过程类别中大量的不确定性是由不完全契约导致。因此，要着重对合同进行动态管理，明确各方的权责利范围，并完善治理制度，使项目各参与方的行为有理可依，有据可循。

2.3人为类别

项目治理工作的实施离不开人的行为，而每个人的各项能力都有差异，由这些差异造成的不确定性隶属人为类别。人为类别的风险有3方面：①人员专业、管理能力等不确定性，会导致预期有偏差;②人员自身素养的不确定性，可能会造成治理结构紊乱，甚至伤及利益和生命财产;③可能造成其他方面的不确定性，如因项目经理的决策而使项目社会声誉变坏、政府支持度下降等。

2.4关系类别

PPP基础设施项目的参与方众多，由于各方利益不尽相同，各自的制度结构、企业文化也存在区别，哪怕是同公司内部，上下级和不同部门间也有各自的利益关系，故而PPP项目的相互关系非常复杂，若不能处理好，可能造成治理结构失调，项目失败：因此，项目治理的核心工作是协调利益相关方，为项目管理创造良好的环境。

本文将PPP基础设施项目从时间维度上分为项目开始、实施和收尾3阶段，按照前文归纳的四个隶属类别，考虑期望目标，建立项目治理三维度风险识别模型，并依据此模型开展治理风险识别工作，如图1所示。

3案例分析

为更好地研究PPP基础设施项目治理风险，通过查阅资料，本文选取江苏省无锡市宜兴九如城综合养老社区（以下简称综合养老项目），针对实际情况进行调查问卷和实证分析，结合PPP项目特性，前期一些决策能够在很大程度上决定项目的整体风险。本文选取该项目的前期开始阶段，运用层析分析、模糊评价等方法来研究其项目治理风险，找出关键因素，提出应对措施。

3.1案例项目概况

综合养老项目是由江苏中大地产集团投资开发，韩国长青医疗财团运营管理，首次提出全产业链养老综合体概念，旨在打造一个集机构、社区和居家三种服务功能于一身的综合性养老服务社区，项目采取BOO（建设-拥有-运营）的运作方式，社会资本根据政府赋予的特许权，建设并经营公共项目，如图2所示：

（1）宜兴市政府与江苏中大地产集团、韩国长青医疗财团签订协议，采用PPP模式融资建设，成立项目公司，项目建成后资产所有权归项目公司所有，由九如城养老产业集团开发建设。

（2）宜兴市政府授予项目公司在约定期限和范围内进行本综合养老项目的建设、运营管理;

（3）通过使用者付费+可行性缺口补助的形式实现社会资本的长期合理回报。在使用者付费的基础上，由政府对本项目提供建设、运营补贴，提升效率收益水平。

（4）政府依托投资参股的权益，以服务购买的方式获取本养老机构提供的养老服务，主要用于政府供养、困难家庭和优待服务这3类保障对象：困难家庭指一些低保户和孤寡老人等;政府供养指一些特困和五保户;优待服务指一些为社会做出突出贡献的老人。

3.2案例项目治理风险识别

该项目作为养老社区，其选址是否得当决定了项目运营收益，因此选址风险是必然存在的;养老服务对象离不开社会人群，社会舆论的影响不可小觑，故社会效应风险也是重点治理风险;由于服务人群与政府供养政策相关，政策的变动会给项目的建设和运营带来影响;项目立项、资金筹措和利率的风险也不能忽略;该项目主要涉及两个私营部门，即江苏中大地产集团和韩国长青医疗财团，其项目治理中的角色风险也是重点之一;同时，任何一个PPP基础设施项目在治理过程中，都须面对项目团队选择、信息、治理结构、合同、组织与协调的风险。

3.2.1选址风险

在PPP项目提案后，在项目开始阶段首先要选出合适的地理位置作为项目地址。由于PPP基础设施项目旨在提供更好的公共服务，因此不能脱离社会和自然环境。在选址时，必须紧抓项目目标，做好实地调研，并结合当地政府部门的意见，进行定性预测分析，才能做出最满意合理的决策，使项目效益最大化，由此可见选址人员的专业水平也是影响决策的一部分。若选址不当，可能会给项目建设实施带来安全方面的影响，甚至在运营阶段达不到预期功能目标，如图3所示。选址风险作用于开始阶段，隶属于环境和人为类别，并且对项目安全和功能目标有所影响。

3.2.2社会效应风险

社会效应风险主要是项目开始阶段社会人士的舆论评价等带来的不利影响，这必然与当地社会情况息息相关，也与项目人员的行为密不可分。所有PPP基础设施项目，都是为了满足人们的生活需求，让人们在交通、体育、娱乐等方面享受便利。因此必须充分考虑其社会效应，如果其社会效应不高，没有得到人们的支持，将势必与其目的相抵，该项目也难以称为成功;迫于舆论压力，公共部门可能会在资金上有所顾虑，项目启动的进度也可能会被延缓，如图4所示。社会效应风险作用在开始阶段，隶属于环境和人为类别，并且对项目进度和投资有所影响。

3.2.3政策变动风险

PPP基础设施项目具有公共性质，政府在公共设施建设、制度设计和行业规范管理等各方面起着积极的主导作用。近年来，国家在PPP模式方面的政治决策、管理制度、投融资及运营体制处于不断完善阶段，政策方面的不确定性也给PPP基础设施项目带来了较大的不稳定性。政策如同一把双刃剑，对于PPP基础设施项目的影响有好也有坏。因此，必须充分考虑政策变动带来的风险，如图5所示。政策变动风险始终贯穿于项目全寿命周期，隶属于环境类别，对进度、投资和功能目标有所影响。

3.2.4立项和融资风险

核准立项是PPP项目的第一道程序，也是实施的关键环节。由于要频繁与政府部门打交道，因此与各地的政策和审批程序有关，同时，大量协调工作也与项目人员个人能力等行为有关。另外，PPP项目需要大量资金，巨大的融资额在立项和融资过程中往往需要多次组织协调，这势必存在风险隐患。很显然，立项和融资风险存在于项目开始阶段，隶属于环境、过程和人为类别，主要影响项目的功能目标，如图6所示。

3.2.5利率风险

PPP基础设施项目投资巨大，巨额资金不可能完全由政企双方独自承担，很大部分需要依赖于银行贷款，因此其投资成本中，有一大组成部分为银行利息。一方面，国家基准利率并非恒久不变，银行贷款利率也会随着政策和市场变化发生一定的波动，这些变化虽然比率不大，但乘以高额本金的基数，就会导致项目筹资成本发生可观的变化。同时，利率变动必然会使项目所需原材料价格发生变化，从而间接影响项目的总投资。由于工程款一般为按期发放，故利率风险贯穿项目始终，且只与经济政策相关，同时在一定程度上影响项目投资、进度，如图7所示。利率风险存在于项目全寿命周期，仅隶属环境类别，主要影响项目的进度和投资目标。

3.2.6项目治理角色风险

PPP基础设施项目的众多利益相关者在项目治理过程中均扮演着不同的角色，而实际情况不能近如完美，各参与方不可能按照剧本来行动，项目治理角色风险就是指这方面的不利后果，显而易见，这类风险主要受到各个阶段不同的利益相关者间关系影响，进而存在于项目全寿命周期，此外，很多PPP基础设施项目中社会资本方是大型国有企业，难免有些人存在官僚作风，其下属人员受其影响往往比较懒散被动，在配合项目治理一r作中不够积极主动，影响项目建设进程，如图8所示。项目治理角色风险作于项目全寿命周期，隶属于人为和关系类别，主要影响项目的安全、质量、进度和投资目标。

3.2.7項目团队成员选择风险

在项目开始阶段，就应确定项目团队成员，一般通过招标确定相关单位，而有些地方关于招标的相关法规并不完善，某些资质不够或恶意投标者可能会利用漏洞钻空子，项目公司在招标过程中就会承担一定的风险。因此，除各单位人员素质与相互利益关系外，环境因素也会影响团队成员的选择，如图9所示。该风险存在于项目开始阶段，隶属于环境、人为和关系类别，对项目的安全、质量、进度和投资目标均有影响。

3.2.8信息风险

为完成PPP基础设施项目，理应努力获取关于项目的各种信息，以项目为中心，全方位考虑，采取最合理的手段开展项目治理，从而实现高效率工作。信息主要作用于项目开始阶段和实施阶段，不仅与项目人员个人素质和获取渠道有关，还包括在合同管理由信息不对称带来的损害。如图10所示。信息风险隶属于过程和人为类别，对项目的安全、质量、进度和投资目标均有影响。

3.2.9治理结构风险

治理工作的开展离不开项目治理结构框架的构建，因此项目治理结构风险也必然存在于项目各阶段。在PPP项目治理中，项目经理层处于核心位置，不仅要管理好内部组织，还要与外部其他项目团队成员保持好契约关系，协调各利益相关者，妥善处理各方冲突，保持整个治理结构的良性和稳固。内部治理在于项目经理层的个人素质上，而外部治理不仅依赖于利益相关者的利益关系，还与项目所在地政策、风俗习惯等紧密相关，如图11所示。治理结构风险作用于项目全寿命周期，隶属于环境、人为和关系类别，对项目的安全、质量、进度和投资目标均有影响。

3.2.10合同风险

项目各阶段都存在对应的合同，而这些合同必然会对安全、质量、投资、进度及功能进行一定的约束。合同以各参与方的行为准绳，表现为各方的实践行动，因此合同风险与项目实施过程有关：考虑到PPP基础设施项目涉及面广，合同种类多且不独立，或互有交叉或冲突，故其合同管理较一般项目更为复杂，不仅关乎合同管理人员能力，还涉及各方利益关系，如图12所示。合同风险作用于项目全寿命周期，隶属于过程、人为和关系类别，对项目的安全、质量、进度、投资和功能目标均有影响。

3.2.11组织与协调风险

组织与协调是治理工作中重要的实施手段，不同阶段需要对不同的参与方组织、协调，是一个持续动态的过程。而其风险则指项目参与方、组织架构和运作程序的风险，与过程、人为和关系因素都相关，且渗透在项目的安全、质量、投资、进度目标等方面，如图13所示。该风险作用于项目始终，隶属于过程、人为和关系类别，对项目的安全、质量、进度和投资目標均有影响。

综上所述，将该项目开始阶段重点治理风险列表，如表1、图14所示。

3.3案例项目治理风险评价

本文针对九如城综合养老项目，拟作风险调查问卷，并发放给行业内有经验的专家们进行打分（调查人员范围：高校相关研究方向科研人员、城投公司项目成员、大型施工单位项目工程师、大型设计院设计人员等），收回调查问卷42份，在数据整理过程中，通过对问卷数据的横向对比，剔除掉风险估计过高和过低的无效问卷，最后作为计算的原始问卷共38份。

3.4案例项目治理风险应对策略

由于项目治理的概念源于公司治理理论，参考其治理结构，得出PPP项目治理相对于公司治理的框架，如图15所示。公司股东与项目投资方对应，均通过投资公司（项目）来获取收益;公司董事会与项目公司对应，都行使公司（项目）运作的重大决策权;公司监事会对应于PPP项目的公共与私营部门，监管董事会（项目公司）;公司经理层与项目公司各部门相对应，对公司运营（项目实施）进行管理。基于公司治理理论中风险应对策略，结合PPP项目属性，认为项目治理风险应对策略应重点放在前期预防和控制，特别是项目开始阶段，应充分考虑合同管理、组织与协调、治理结构等风险给项目治理工作带来的不利影响，提前制定相应的防范措施，避免不良后果。本文结合综合养老项目，针对主要治理风险提出以下具体应对措施，以期提供参考意见。

3.4.1合同风险

从项目公司的角度看，合同风险表现为项目公司内部和利益各方外部风险两方面。

项目公司内部风险主要指合同履行中，涉及到该项目公司各部门间协调带来合同履约的不确定性，这就要求在内部治理中需信息明确、提高效率;另一方面，内部履约流程并非要求越紧凑越好，有时候过分注重细节可能会降低治理效率。因此需要项目公司针对合同制定一套快速有效的内部流程，主要包括对安全、质量、进度、投资目标的具体要求，尤为注重过程控制，对目标完成情况做时间分析表，依既定流程参与项目管理，各部门按照相应的权责利范围执行，还应对项目风险实行动态分析，并定期组织合同交底，明确各自履约重点，加强项目公司内部凝聚力。

外部风险则指因PPP合同未尽事宜而使宜兴市政府、江苏中大地产集团、韩国长青集团与项目公司在履约中存在的不确定性。这就要求强化项目公司的决策能力，严格按照合同开展建设工作。另外，项目公司可以聘请相关专家并组建专门的外部合同风险控制小组，在合同签订阶段做好合同审查，并依合同制定合理的授权授信管理制度，明确划分PPP合同各方的权责利范围。同时，授予小组监管权力，对合同履行中出现的外部问题采取有效的协调管理措施，实现合同履约动态管理，并快速给予反馈预防纠纷，随着项目推进同步完善合同管理制度，确保公司利益。

3.4.2组织与协调风险

不论是宜兴市政府、江苏中大地产还是韩国长青集团，利益都是促使其参与PPP的根本动力，他们利益互有交集，也有冲突，这便要求项目公司在开始阶段签订合同时要充分考虑利益冲突的后果，尽可能明确各方权责利覆盖范围，项目公司负责人应谨记利益矛盾的地方，如政府期望养老社区能首要解决供养老人和困难家庭老人的养老服务，而韩国长青集团则期望在运营中能合理提高养老服务价格以获取运营收益等。项目公司负责人应坚持以合同为主线，在依法办事的同时做好公关工作，在项目不重要的细节上为各方争取利益;另一方面，针对项目内部的组织结构，完善组织管理制度，主要包括内部人员责权利的划分、管理流程的制定、内部利益分配制度和激励与约束制度等，同时开展定期培训，提高项目人员专业技术和管理能力，并实行个人收益与项目整体效益挂钩的办法，加强内部人员的积极性，降低各种资源消耗。另外，构建项目线上办公系统，以作为连接各上下级和各业务部门的风险管理信息沟通渠道，确保信息沟通顺畅无误，避免因信息不对称而带来的协调管理问题。

3.4.3治理结构风险

如图16所示，项目治理结构为集权独立式治理结构，分为内部与外部利益相关者两部分。

内部利益相关者为直接参与项目实施的四大类组织部门，其中项目公司是主要位置，负责管理和协调其他组织部门;外部利益相关者则包括宜兴市政府职能部门、江苏中大地产集团、韩国长青集团、投资方、社会方等。由前文知，项目治理结构风险主要影响项目安全、质量、进度和投资目标，为做好应对措施，需从这四个方面预控。安全上，项目经理层应做好动态过程的安全预警工作，为每位项目参与者在不同层次上设立不同的安全指标，并与其绩效挂钩;质量上，建立及时合理的审核制度，与内部利益相关者做好过程中的沟通协调，依合同施工;在投资方面，内部优化成本管理，外部就未知变化与各机构探讨沟通，平衡整体利益;在进度方面，项目开始阶段主持召开进度计划研讨会，对合同中项目各阶段设立日程碑，并建立合理的激励机制，在实施阶段定期审查和公示，确保进度计划顺利推行。

4结语

PPP基础设施项目治理风险是指在项目治理全过程中，可能给项目带来不良后果的不确定因素的总和，包括建设过程中给项目进度、成本等带来经济损失的直接性因素，也包括治理工作所要面临的外在环境、利益矛盾、治理方法和角色等不确定性因素带来的不利影响。本文通过对PPP基础设施项目治理风险概念的介绍，对其进行分类识别和评价，主要结论如下：

（1）风险因素分解为四个类别

将PPP基础设施项目治理风险按照其隶属类别，分为环境、过程、人为和关系四类，通过对宜兴市九如城综合养老社区项目的介绍，认为治理风险主要体现在过程类别，特别是合同风险，其次是人为和关系类别，环境类别则相对来说影响较小，但同样不可忽视。

（2）定量分析PPP基础设施项目治理风险

考虑PPP项目治理过程中风险的多重属性，主观和客观相结合的综合度量，在定量上采取层次分析法、模糊综合评价法及熵值权法三者相结合的风险评价方法，在对宜兴市九如城综合养老社区项目开始阶段的应用中经计算发现合同风险的重要度最大，组织与协调风险次之，然后是项目治理结构风险，其余几项风险相对而言影响普遍较小。

（3）提出主要治理风险应对策略

类似公司治理中对于股东、董事会、监事会、经理层的要求，结合PPP基础设施项目治理主要风险，提出一定的风险应对参考策略，主要包括规范项目投资方公私部门运作、强化项目经理层的决策能力、完善项目组织管理制度、建立有效的内部激励制度、建立明确的项目各方权责利划分、拓展项目各方的信息沟通渠道、优化治理结构、实行动态管理等。