湘西两大灌区可持续发展问题分析与对策探讨

胡士平

（湖南省湘西土家族苗族自治州酉（武）水灌区管理局，416000，吉首）

酉水灌区和武水灌区是湖南湘西土家族苗族自治州两个大型灌区，合计灌溉面积62.8万亩（1亩=1/15hm2，下同），已被纳入全国456个大型灌区序列。两大灌区地处湖南省西部山区，基础设施薄弱、管理体制机制不健全、建设资金投入不足、运行管理水平落后、灌溉效率与效益不高等问题长期制约着灌区可持续发展。本文就两大灌区存在的主要问题及对策进行探讨。

一、灌区基本情况

酉水灌区和武水灌区工程始建于20世纪60年代末，70年代中期基本成形，是湘西州最大的农田水利工程。

1.酉水灌区

酉水灌区是以9座中型水库、1处中型泵站为骨干形成的蓄、引、提相结合的联合大型灌区，共涉及龙山、永顺、花垣、保靖、古丈等5个县104个乡镇，设9个管理所，职工552名。设计灌溉面积31.37万亩，有效灌溉面积28.95万亩。规划干渠36条429.63 km、支渠94条469.34 km，已开通干渠36条407.49 km、支渠64条341.13 km。2005年编制完成《湘西州酉水大型灌区续建配套与节水改造规划报告》，规划概算投资2.85亿元。2008年开始实施续建配套与节水改造，截至2018年年末累计完成投资21 403万元，占规划总投资的75%。

2.武水灌区

武水灌区是以龙塘河、岩门溪、黄石洞等3座中型水库为骨干水源形成的蓄、引、提相结合的联合大型灌区，涉及泸溪、凤凰、古丈、吉首等4个县市37个乡镇，设6个管理所，职工432名。设计灌溉面积31.465万亩，有效灌溉面积23.42万亩。规划干渠120条660.26 km、支渠97条424.97 km，已开通干渠23条235.3 km、支渠77条334.1 km。2009年编制完成《湘西州武水大型灌区续建配套与节水改造规划报告》，规划概算投资3.75亿元，因未进入国家大型灌区续建配套与节水改造计划，项目未能实施。

二、灌区存在的主要问题

1.体制机制不健全限制了灌区可持续发展

（1）管理机构不能满足灌区发展需要

湘西州酉水灌区管理局和武水灌区管理局是两个大型灌区的管理机构，2006年经州委州政府研究同意正式设立，为州水利局直属正科级全额拨款事业单位，两块牌子，一套人员，核定编制6名。行政级别低，管理人员不足，不能满足灌区管理现实需要。

（2）管理体制不满足灌区管理需求

酉水、武水两个大型灌区分别由多个中小型灌区联合组成，各基层水库管理所相对独立，主管部门各不相同，员工身份存在差别。两个大型灌区共有15个管理所，由所在县市水利局和灌区管理局共同管理，所在县市水利局行使行政管理和业务管理权，灌区管理局进行业务指导。灌区管理局与管理所没有人、财、物的隶属关系，灌区存在管理体制障碍。

（3）规划建设管理难度大

由于管理机构和管理体制与灌区发展不相适应，导致灌区从规划、项目实施到运行管理等各个方面难以做到思想和行动上的统一。湘西州酉（武）水灌区管理局作为建设项目法人，建设任务繁重，项目实施难；在建后管理上仅有业务指导权，无法对灌区内水资源调度、工程维护管理等形成集中统一管理。

2.灌区先天不足制约了灌区可持续发展

（1）灌区内各片区相对独立、分散，运行管理难度大

酉水和武水灌区辖15个中小型灌区，片区内人、财、物相对独立、分散，没有集中管理机构，不能形成集中统一管理，彼此之间也无法实现水资源的相互调配。灌区地处山区，自然条件恶劣，灌溉水源为中小型水库及水轮泵站，输水渠道基本是盘山修建，工程建设标准低、超龄运行、年久失修，淤积渗漏严重，工程安全隐患多，运行管理难度大。

（2）基础设施不完善，用水效率低

酉水、武水灌区基础设施极不完善，特别是武水灌区尤为薄弱，存在骨干工程配套不完善、工程标准低、长期带病运行问题，由于得不到更新改造，影响工程效益发挥，与农业现代化发展的要求不相适应。酉水灌区实施续建配套与节水改造后基础设施有所改善，灌区渠系水利用系数由过去的0.513提高到0.572，灌溉水利用系数由过去的0.441提高到0.488。武水灌区失去了续建配套与节水改造建设机遇，与规划前相比，灌区渠系水利用系数、灌溉水利用系数没有多大变化。

3.建设资金短缺束缚了灌区可持续发展

酉水、武水灌区基础设施薄弱，工程建设欠账太多，急需大量资金进行基础设施建设，灌区建设资金投入严重不足一直是制约灌区发展的瓶颈。酉水灌区共投入续建配套与节水改造资金2亿多元，一定程度上改善了基础设施状况，但因规划时间早，实施建设时间跨度大，其间灌区一些情况发生变化，加上建设条件差、工程造价相对较低等原因，原规划范围内的建设内容无法全面完成,仅完成规划建设内容的78%，加上支渠及田间渠系建设、量测水设施及信息化建设投入十分有限，建设资金缺口依然很大。武水灌区内渠道基本上属于超龄和带病运行，工程老化破损严重，武水灌区续建配套与节水改造仅投入1 600万元，原本薄弱的基础设施没有改善。

4.管理水平落后阻碍了灌区可持续发展

灌区管理局技术力量有限，各水库管理所缺乏专业技术人员，专业技术水平低，管理水平低下，仍然沿用传统管理模式，阻碍了灌区发展。一是管理手段落后。两个灌区没有建成信息化管理体系，水情、墒情、工情、水资源调度均靠现场巡查、手工操作等传统管理手段。二是灌区运行管理观念落后。部分用水者没有缴费意识，而且在渠道内随意开口、截流。管理者对现状无法管控，运行管理处于被动应付局面，缺乏主动管理意识、服务意识，工作主动性和创造性难以调动起来。三是管理责任缺失。特别是斗渠及田间渠系工程产权不明晰，责任主体缺失，造成村镇不愿管、水管单位无力管的局面。四是管理方式粗放。由于灌区内量测水设施短缺、技术手段落后，区内用水基本上采用粗放的漫灌形式，没有计量也无法计量，加上灌溉用水水费收缴困难，导致水资源浪费严重。五是运行管理与工程维修养护经费严重不足。根据财政部、水利部颁发的《水利工程维修养护费定额标准》测算，两个大型灌区维护经费每年需求在1 000万元以上。除近年省财政安排200万元维修养护经费外，州财政在2013—2016年仅安排120万元，县级财政更加紧张，运行管理与工程维修养护经费长期得不到应有的保障。

三、建议及对策

松柏水库

为实现湘西州大型灌区可持续发展，必须贯彻落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针，遵循“水利工程补短板、水利行业强监管”水利改革发展总基调，从体制机制、规划设计、资金保障、强化管理等方面实现突破。

1.深化体制改革，切实理顺灌区管理体制机制

应充分发挥政府主导作用，深化体制改革，寻求建立符合现代化灌区建设与管理要求的管理体制，真正实现酉水、武水两个大型灌区从规划设计、项目建设、水资源调度、运行管理等诸方面全面统一协调管理以及灌区内人、财、物等资源的整合。一是建议建立健全管理机构。两个大型灌区均跨多个县市，需与各县市政府及各相关部门协调工程建设、运行管理等工作，须在州级层面成立酉水和武水大型灌区管理局，为州人民政府直管正处级或副处级事业单位，按照相关政策进一步落实灌区管理局的工作职能、内设机构和人员编制。二是切实理顺管理体制。在新成立酉水和武水大型灌区管理局的基础上，以水流产权等改革为契机，对各片区工程设施进行确权划界，整合两个大型灌区内的资源，包括各片区管理所人员、工程设施产权等，真正实现两个大型灌区人、财、物的集中统一调度和管理。

2.坚持规划引领，全力做好灌区现代化建设顶层设计

国家《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》已明确提出加强农村水利基础设施网络建设，开展大中型灌区续建配套节水改造与现代化建设，有序新建一批节水型、生态型灌区。国家目前正在筹备大型灌区现代化建设相关前期工作，且已经在多个省份启动了大型灌区现代化建设试点，拟在2020年后面向全国全面铺开。为实现湘西州大型灌区可持续发展，必须借助国家新一轮大型灌区现代化建设的东风，当前工作的重中之重是做好顶层规划设计。一是要尽快完成规划编制工作。要吸取武水灌区因规划滞后未能列入国家规划的教训，及时启动两个大型灌区现代化建设规划工作，并在年内完成规划编制工作。二是要确保现代化灌区建设规划质量。根据湘西州灌区实际，切实做好高标准高质量的顶层设计，即集现代化、信息化为一体的节水型、生态型、智慧型且具有湘西特色、真正实现人水和谐的现代化灌区。

酉水灌区一角

3.加大资金投入，建立配套完备的基础设施保障体系

鉴于湘西州属“老少边穷库”区，地方财政十分困难，自身无力解决灌区建设问题，必须积极争取政策支持拓宽筹资渠道，形成以政府投入为主、地方自筹和社会引资等多渠道的投融资机制。一是积极争取国家专项资金支持。抓住国家新一轮大型灌区现代化建设机遇，积极向上汇报、衔接跟踪，确保两个灌区进入实施计划总盘子。二是要积极争取省级财政支持。根据《湖南省水利财政事权与支出责任划分办法》，大型灌区的建设资金主要由中央财政投资，省级财政负责地方配套资金的50%，在落实中央投资的同时，积极争取省级配套资金足额到位。三是拓展筹资渠道。积极争取地方财政的支持，落实部分地方财政配套资金的同时，通过加强政银合作等方式，加大与金融机构对接力度，密切与国家开发银行等政策性金融机构合作，拓展多元化筹资渠道。

4.强化能力建设，全面提升灌区现代化管理服务水平

一是完善灌区信息化管理体系建设。两个灌区量测水体系、信息化管理体系还不健全，与落实最严格水资源管理制度、促进农业水价综合改革和建立水权制度的需要差距甚远，必须加强信息化建设，真正实现灌区信息化管理。二是建立服务管理保障体系。以公益性服务为主导，充分整合现有资源，充分利用灌区现有近千人的庞大基层队伍，建立灌区管理服务队伍。加大服务队伍的继续教育和培训力度，逐步建成专业化管理队伍，建立健全基层水利服务体系，推动灌区工程建设和运行管理专业化、市场化和社会化发展。三是切实抓好灌区“两费”落实。通过灌区各项改革，逐步将灌区公益性人员基本支出经费和公益性工程维修养护经费落到实处，为灌区管理良性运行提供经费保障。四是切实做好灌区用水管理。通过先进的科学管理手段，加强灌区用水管理，全面提高灌区输配水效率和灌溉保证率，建立健全灌区节约集约用水机制。 ■