嘉定区规模工业土地产出率研究

■ 张 雯

《上海市工业区转型升级“十三五”规划》中指出，“十三五”期间，上海将确保先进制造业和战略性新兴产业发展空间，到2020年全市规划工业用地总规模控制在550平方公里左右。中长期依托城市化推进区块数量和工业用地总量规模稳中有降，到2040年全市规划工业用地总规模控制在规划建设用地规模的10%－15%。然而，2011年数据显示，上海各郊区（县）工业用地占建设用地比重远高于规划的10%－15%的比重，也远高于全球大城市15%—17%的一般比例。其中，嘉定区的工业用地率高达31.10%，不仅超出国家的用地构成标准，而且与上海市实现更高层次的城市发展目标不匹配。

在土地资源如此短缺的情况下，如何应对来自人口增长、经济发展、环境保护等多方面的压力，提高土地的利用效率，实现经济社会的可持续发展？本课题以嘉定区规模以上工业企业为研究样本，对规模以上工业企业土地产出率进行多维度、全方位的比较分析，并针对如何提高嘉定区规模工业企业土地利用效率提出一些对策建议。

一、嘉定区土地资源总体状况

（一）土地面积及其构成

解放以来，嘉定区土地面积随行政区划的变更几经变动，区域范围日趋缩小。2001年6月，青浦区白鹤镇“三村二队”划入后，区域面积稳定在464.2平方公里（数据来自《2016年上海市统计年鉴》），其中，水域面积占7.7%，非耕地面积约占77.0%。根据规划到2035年，全区建设用地规模不超过266.6平方公里，耕地保有量不低于8万亩（《上海市嘉定区总体规划暨土地利用总体规划（2017－2035）》）。

（二）土地利用的特点

1.土地人口承载力持续下降

2012－2016年，嘉定区常住总人口逐年增长，人口密度持续扩大，由2012年的3291人/平方公里扩大至3403人/平方公里，导致土地人口承载力持续下降。

2.工业用地经济承载力提升

2012－2016年，嘉定区工业经济除2015年外，始终保持在中高速增长区间，2012－2016年工业经济实现增加值环比增长分别为8.5%、12.6%、7.7%、-2.8%和8.0%，年均增速达6.7%。工业占地面积稳步缩小，使得工业用地经济承载能力稳步提升。

3.建设用地占比过高

嘉定区的用地结构存在明显失衡，主要表现为建设用地比重过高。建设用地率是指建设用地面积占土地总面积的比重。包括商业、工矿、仓储、公用设施、公共建筑、住宅、交通运输、水利设施的用地和特殊用地。目前全区的建设用地率为58.8%，与全市30.2%的建设用地率相比明显偏高，且与全球大城市约25%的水平相距甚远。下辖的个别街镇建设用地率甚至达到了80%－90%，逼近极限，已无法再支撑外延扩张的增长模式。数据来源于国家住房和城乡建设部《2016年城市建设统计年鉴》。

（三）规模以上工业企业占地状况

2012年以来，嘉定区规模工业占地面积呈逐年下降之势。截至2016年底，全区规模工业企业占地总面积33.1 平方公里，户均占地面积在40 亩左右。其中，占地面积最大的企业达10.5 平方公里，占规模工业用地总面积的31.6%。

二、规模工业企业土地产出率现状分析

市统计局反馈数据显示，2017年1－9月，嘉定区规模以上工业用地产出率（工业用地产出率=工业增加值/工业用地面积）为3563.22 元/平方米，同比增长15%，产出率及增速均居全市之首（鉴于区级层面增加值数据掌握有限，以下分析中土地产出率分子部分均由产值替代）。

2012－2016年，嘉定区规模工业用地产出率（单位面积产值）稳步提升，全部规模工业用地产出率由820.1 万元/亩扩大至1076.5 万元/亩，年均递增6.8%；属地规模工业（以下全文均为该口径）用地产出率由712.4 万元/亩扩大至997.7 万元/亩，年均递增8.8%。

（一）企业规模与产出率成正比

2012年以来，嘉定区不同企业规模的产出率始终保持“强者恒强”的格局，即大型企业土地产出率最高，中型企业居中，小型企业最低。但无论何种规模的企业，土地产出率均呈逐年递增之势。2016年末，大型工业企业土地产出率为2384.1 万元/亩，中型工业企业为792.2 万元/亩，小型工业企业为701.5 万元/亩。

（二）占地面积与产出率未配比

2012－2016年，嘉定区不同占地面积企业产出率不尽相同，占地面积小的企业土地产出率最高，并且呈逐年扩大之势；占地面积大的企业多数年份土地产出率居中，而占地面积居中的企业土地产出率则稍逊一筹。根据2016年末企业占地面积分组数据显示，面积在100 亩以上的企业共计50 家，土地产出率为914.8 万元/亩；50 亩－100 亩的企业土地产出率为885.5 万元/亩；而1037 家占地面积在50 亩以下的企业，土地产出率高达1101.9 万元/亩，土地利用程度最高，但由于受用地规模的制约，该类企业进一步发展壮大比较困难，户均产值明显低于其他企业。

（三）不同经济类型产出率不平衡

2016年末，在嘉定区五大经济类型企业中，外商投资企业和其他类型企业土地产出率水平最高，分别达到1494.7 万元/亩和1193.7 元/亩，而私营企业、国有与集体企业和港澳台投资企业的土地产出率仅为 600.7 万元/亩、567.4 万元/亩和544.4 万元/亩，均未达到全区平均水平。其中，国有与集体企业自2013年以来，各年份土地产出率均低于私营企业。从发展趋势看，2012－2016年，外商投资和其他类型企业土地产出率持续上升，国有与集体企业先降后升，私营企业稳中有升，港澳台投资企业先升后平。

（四）个别街镇示范引领作用凸显

2012－2016年，嘉定区两个制造业重地安亭镇和工业区的土地产出率始终领先于其他各街镇。其中，安亭镇土地产出率最高，2016年末土地产出率达1459.4 万元/亩；工业区土地产出率提升速度最快，由2012年的896.6 万元/亩提高至1454.5 万元/亩，年均递增12.9%。居第三位的南翔镇，近几年通过改造升级传统产业、培育壮大新兴产业，产业发展层次和水平成效明显，土地产出率逐年走高，以888.9万元/亩超越了菊园新区，年均递增9.9%，而其他街镇土地产出率则没有明显提高或处于低位徘徊。

（五）多数行业土地产出率有待提高

2012－2016年，嘉定区多数行业土地产出率始终低于全区平均水平。排名前五位的行业各年份土地产出率均高于当年全区平均值。汽车制造业作为区的传统支柱产业，土地产出率及增速均稳居前列，2016年末土地产出率达2490.3 万元/亩，较2012年提高近1.6 倍，同时也带动了汽车周边行业，如有色金属冶炼和压延加工业土地产出率达2381.4 万元/亩，较2012年提高近2.1 倍。与战略性新兴产业和四大新兴产业集群相关的行业土地产出率同样处于较高水平，如计算机、通信和其他电子设备制造业，其土地产出率为1036.8 万元/亩，较2012年提高近1.4 倍。而一些快消行业如家具制造业、纺织服装、服饰业、农副食品加工等行业的土地产出率滑坡较为明显。

（六）不同地块产出率差异明显

上海的工业用地，包括“104 区块”“195 区域”和“198 区域”。其中“104 区块”是指全市现有的 104 个规划工业区块，分为公告开发区、产业基地、城镇工业地块三类；“195 区域”指规划产业区外、城市集中建设区以内的现状工业用地；“198 区域”指规划产业区外、城市集中建设区以外的现状工业用地。2012－2016年，嘉定区 104、195 和 198 三大区块，土地产出率差异明显，“104 区块”着力以战略性新兴产业为引领、以先进制造业为支撑，土地产出率表现出了明显优势，2016年末土地产出率是“198 区域”的2 倍，达到 1226.8 万元/亩，较 2012年增长了1.3 倍；“195 区域”鼓励转型发展生产性服务业和城市功能配套，土地产出率虽处于中等水平，但提升速度最快，年均增速为8.8%；“198 区域”由于是低效工业用地减量化的主战场，土地产出率一直处于较低水平。

（七）部、市属企业对全区贡献突出

2012－2016年，部、市属企业土地产出率上升势头强劲，2016年末，部、市属企业土地产出率达1834.3 万元/亩，较2012年增长了1.7 倍，年均递增速度高出区属企业7.7 个百分点，对全区规模工业土地产出率做出了较大贡献。这一方面受益于其行业属性及经济类型，另一方面还得益于部、市属企业享有更多的制度福利和政策优惠。

三、提高土地利用效率的相关建议

（一）实施功能性产业政策，引导行业转型、产业链优化和产业结构升级

就产业政策而言，若按照政府作用强度和方式，可以把产业政策分为功能性产业政策和选择性产业政策。功能性产业政策的重点是政府通过环境营造、服务提升和政策引导等形式完善整体产业发展基础功能进而提高产业竞争力，功能性产业政策一般不针对具体产业；而选择性产业政策重点是政府通过补贴、税收、法规等形式直接支持、扶持保护或者限制某些产业的发展，以加快产业结构转型升级。一直以来，我国总体上偏重于使用选择性产业政策，例如在产业技术政策、市场培育政策、国际合作政策、产业投融资政策、税收政策和专项政策等方面向战略性新兴产业倾斜，具有直接干预市场、选择性强的特征。然后，在“后工业化时期”，我国已进入从要素驱动向创新驱动的经济“新常态”，在这种背景下，选择性产业政策的不适应性越来越突出，以激励完善市场竞争秩序、激励创新为基本导向的功能性产业政策的意义更为显著。实施功能性产业政策需强调建设产业发展的广义基础设施，包括物质基础设施、社会性基础设施和制度性基础设施，倡导技术创新、维护公平竞争、降低社会交易成本、创造有效率的市场环境，进而完善技术创新生态系统，用市场化手段实现行业转型、产业链优化和产业结构升级。

（二）加快空间布局调整，发挥街镇比较优势、有序推进“198 区域”减量化

在空间布局方面，由于受到历史和行政区划等因素的影响，布局相对分散、产业园区功能定位趋同。各街镇应发挥比较优势，发展特色产业，错位竞争引入优势项目，实现不同功能定位，提升招商引商效果。此外，有序有效地推进，“198 区域”减量化，“198 区域”300 多家企业中，虽然有许多企业占地规模与产出不成正比，且多集中在低端产业，但也不乏优质企业，环境友好型企业，却受制于区域政策影响，发展受到抑制。因此，“198 区域”减量化更应尊重历史、循序渐进、综合考虑，给企业留一些出路，特别是一些建厂时间悠久的企业，对当地的就业和税收做出了很大贡献，可以考虑在政策上给予扶持，为其腾挪换地争取政策上的优惠。

（三）以“三库一平台”为抓手，提高产业集聚效应、引导中小企业做强、支持混合所有制改革

对于未来的工业企业，嘉定区可以通过“三库一平台”，即招商资源库、招商项目库、重点企业数据库和区域统筹管理平台，统筹资源、统筹项目、统筹标准、统筹布局、统筹开发和统筹服务，实现招商引资的全区统筹，提高产业集聚效应。由于中小企业的土地产出率不及大型企业，可以通过提高工业项目投资总额、投资强度、亩均产值、亩均税收等指标，引导中小企业做强，突破土地产出率的低值区。相对于外商投资企业，国有与集体企业、私营企业和港澳台投资企业的土地产出率偏低，特别是国有与集体企业的土地产出率最低。这主要是由于国有与集体企业的土地成本较低，占地规模较大，从而稀释了土地产出率，再者就是国有与集体企业的配置效率不高。因此，可以支持国有与集体企业进行混合所有制改革、引进多元化的社会资本、推动具备资质的企业上市、激活企业自身活力，进而促进企业内部各要素优化配置，提升企业的土地产出率。

（四）提高工业用地土地容积率，盘活存量工业用地、提高土地集约利用水平

为了提高土地的集约利用水平，对于已经存在的各类工业园区应当加强评估、监督，施行工业园区、工业企业间的动态淘汰机制，避免工业用地圈而不用、长期闲置。发达国家的工业用地容积率一般在1.0－2.0。在日本，规定工业区的容积率甚至达到了2.0－4.0，而近几年来嘉定区规模以上工业企业的土地容积率大部分都在1.0 以下。因此，有条件的情况下适度提高工业用地的土地容积率，可以盘活存量工业用地、提高工业用地的土地产出率。例如，可以对除安全、消防等有特殊规定或行业生产有特殊要求的项目外，申请提高容积率的工业用地，规定土地容积率下限不得低于1.5；还可以鼓励人才集聚的大型企事业单位、工业园区利用自有土地建设人才公寓（单位租赁房）等配套服务设施（工业用地配套的租赁住房等服务设施建筑面积占项目总建筑面积的比例不超过15%），解决“企业来了”之后面临的职工“市区往来”的问题，以提高土地容积率为契机提高企业或园区的配套设施水平，为提高土地产出率奠定坚实的物质和人力基础。