重视立法审议环节发挥人大主导作用

党的十八届四中全会提出，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。2015 年修改的《中华人民共和国立法法》将党的意志转化为国家意志，规定“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用 ”。党的十九大报告再次强调要“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。 “人大主导立法”已经成为新时代推进人民代表大会制度建设、提高立法质量的必然要求。

作为国家层面高屋建瓴的法律，立法法没有明确人大主导立法的具体内容，对人大应当在哪些环节发挥主导作用未作出具体规定，人大主导立法的主导环节、主导事项、主导程序等基本内容也未明确。理论界对此出谋划策，见仁见智。现有的观点可以归纳为“全过程主导”“起草主导”和“审议表决主导”。“全过程主导”观点认为人大应当在立法立项、立法起草、立法审议等立法前后的所有环节发挥主导作用，主导立法活动的全过程。“起草主导”观点认为人大无须主导立法全过程，只需主导立法起草环节即可，由政府主导起草转变为人大主导起草，就意味着人大掌握了立法的主动权和主导权。这两种观点得到普遍的讨论。较少为人们所重视和讨论的，是“审议表决型”的说法。“审议表决主导”论点认为人大及其常委会难以达到在立法的每个环节发挥主导作用，其主导作用主要体现在审议和表决环节。有学者指出，能够发现并避免部门利益法制化且对草案中的这些内容行使否决权，就是人大在主导着立法。

上述三种观点都有可取之处，都可以为人大的立法工作提供智识资源。对于相对“起草主导”和“全过程主导”，审议表决型主导模式讨论的较少，其实这个观点对实际工作也是有启发的。在整个立法活动中，人大及其常委会的审议是由法案到法的必经环节，立法过程中的利益博弈和协调都集中体现在审议环节。相比其他立法过程环节，审议环节能够在最大程度上保障立法质量，实现各方利益平衡，以及防止部门利益、地方保护主义法制化。

首先，人大立法审议的工作本身就需要重视和提高。李适时（全国人大常委会法制工委原主任）在第十九次全国地方立法研讨会上的讲话中指出，“有时地方人大常委会会议甚至只安排一天，难以保证必要的法规案审议时间。这样安排，明显不利于立法质量的提高。”审议工作方面，地方人大及其常委会与全国人大及其常委会面临着相同的问题，即会议会期短、审议效率低、审议不够充分。九届、十届、十一届全国人大常委会的立法规划未审议法案比率为33.9%、43.42%、43.75%，表明了随着全国人大常委会会期时间的缩短，未审议法案比率也随之上升。其次，人大及其常委会除承担立法工作外，还要承担监督“一府两院”、保障宪法法律的实施、发挥人大代表的作用、推动人民代表大会制度建设等方面的工作。以广东省十二届人大及其常委会为例，2013-2017五年里共审议通过地方性法规、决定78件，批准设区的市法规、决定62件，批准民族自治县单行条例3件，审查批准决算。听取和审议计划和预算执行情况报告、审计工作报告等31项，听取和审议专项工作报告65项，开展执法检查14项、专题调研15项、专题询问5项。由此可见，人民代表大会的决定权、任免权、监督权对于人大自身制度建设而言同等重要。第三，要求人大取代政府成为法律法规的主要起草主体，不太符合客观现实。地方各级人民政府作为地方各级国家权力机关的执行机关，履行行政管理职能，掌握着本行政区域内政治、经济、科教文卫等方面的信息和发展情况，对本行政区域自身优势以及不足之处都了如指掌。而地方人大及其常委会掌握的本行政区域基本信息远不如地方政府具体、详细、丰富。地方人大及其常委会对本行政区域起草地方性法规时需要地方政府及其组成部门密切配合，依赖其提供相关信息，以保证地方性法规草案的科学性和可操作性。因此，在行政管理方面，相比人大起草草案，政府或者其组成部门起草更具针对性和专业性，更符合本行政区域的实际情况。从目前世界各国和地区的立法情况来看，由政府及其相关部门起草法律法规草案是通行的主要做法，议会对立法的影响主要体现在审议环节。

如何加强人大审议功能，发挥人大在立法中的主导作用呢？首先，从思想认识和法律规定上明确审议在人大立法过程中的中心地位。其次，将法律法规审议的具体工作内容理论化、制度化。第三，加强人大代表的审议能力的培训，并且重视对人大代表的立法工作起到协助作用的人大工作人员的编制配备，适应实际立法需求。■