计生博弈、策略行动与乡村治理的实践逻辑

2019-07-30伏绍宏张磊

社会科学研究 2019年3期

伏绍宏张磊

〔摘要〕文章基于观察和访谈形成的材料，通过构建“主体-场景-行为”分析框架，探究乡村情境中计生博弈与治理实践的逻辑机理。乡村计生博弈涉及基层政府、村级组织和农民三类治理链主体，涵括多种机制和策略，如罚款、宣教、行政处罚、捆绑管控等规制机制，发文、参会、签责任状、考核、通报、汇报、包联、检查等执行机制，以及联盟、作假、逃藏、隐瞒、合谋等策略行为。实际上，这种互动博弈和策略行动是不同主体在乡村同构下调适角色、制度约束下变通执行和人情场面下自利权衡的外在过程。“乡政”与“村治”目标和对象的同构性、乡土人情逻辑是其生发的社会基础;不对称的权责体系、失衡的激励结构是其生发的制度环境;趋利避害的个人理性、自利化的利益权衡是其生发的内生动力。

〔关键词〕计生执行;机制;博弈;策略行动;乡村治理

〔中图分类号〕C912.8〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2019）03-0101-09

一、问题与进路

我国全面放开二孩政策实施逾三年，但新生人口数未达预期，一些地方不得不出台政策以鼓励生育。然而，在不发达地区的乡村，特别是部分少数民族农村，无序超生和“越穷越生、越生越穷”问题却依然很“顽固”，计生执行中仍面临罚款征收难、人口数据“虚、瞒、假”、避孕节育率低、村民不合作等问题。究其实质，乡村情境的计生执行是一个动态复杂的博弈过程，不仅受到正式制度、规则、程序的制约，还受到当地非正式规范的影响，它实质上是各种社会（结构）关系相互作用的结果。本文试图运用一个新的分析框架来探析计生政策执行的具体机制和策略，并基于此考察乡村治理的实践逻辑。

（一）已有研究

国内学界对计划生育政策问题开展大量研究并产出了丰硕的理论成果。很多文献从宏观上分析计生政策实施的历史演进、人口效果、经济效应、社会保障、制度创新等。①

微观研究多从治理视角探讨计生执行问题，主要有两种进路：一是政策执行博弈论。有人基于制度和个人博弈视角，透过计生执行过程观察基层社会运作，认为乡村社会存在着交织并存的“明暗双线”运作规则，计划生育的秩序是多方参与人基于利益博弈而妥协的结果。②在规制和自治、权力与权利对冲的环境条件下，乡村干部会采取适应性策略行动③，使用一些非正式的权谋与策略，如“擂”“媒”“示蛮”“怀柔”④以及“拔钉子”“揭被子”等摆平术⑤来实现治理目标;村民则会采取各种积极或消极的应付策略，如利用规则、关系、暴力、金钱、逃跑等。⑥二是政策协调论。有研究认为计生政策设计的理性化使得基层政府很难完成政策目标，被迫采取利益链、关系网等非正式渠道，这造成了政策的目标偏离和监督软化⑦;而计生政策与惠民政策在根本原则上的冲突以及决策部门之间的不协调，弱化了计生政策的利益导向和激励机制倾向。⑧此外，还有研究从村庄社会性质角度思考计生执行问题，认为造成计生执行结果差异的原因是不同区域村庄社会性质的不同⑨，村庄的强宗族关系降低了国家权力执行刚性，造成对计生政策的规避和抗拒。⑩

上述研究成果对解释我国基层计生博弈颇具启发性和解释力。然而，从研究范围来看，现有文献多聚于村庄组织或乡镇政府，未涵括整个乡村治理的县乡村三级组织链;研究内容上，当前研究多是将事件置于独立文本中，忽略了博弈事件的社会结构、制度和关系背景。研究范式上，当前还缺乏融合“过程/事件”和“制度/结构”两种分析框架的理论成果。

（二）本文理路

1.分析框架

本文通过构建“主体-场景-行为”分析框架，探析乡村场景的计生博弈机制、策略以及其背后的乡村社会运作逻辑。“主体-场景-行为”分析框架强调正式的和非正式的制度、程序、规范对组织行为的影响，同时从政策过程视角考察行为主体基于理性选择而与所处场景之间发生的互动行为。

2.概念界定

为了理清关系，对文中核心概念做如下界定：

计生是计划生育的简写。计生执行即计生政策执行，是指为了实现计生政策目标而采取特定行为模式的过程。博弈（Game）是对理性参与人在策略相互依存情况下的行为进行的正规描述。博弈的概念内容包括参与人、行动、信息、策略、效用、结果和均衡。B11参与人是博弈行为的主体，本文中主要包括乡干部、村干部和普通村民。计生博弈是指个人或群体为了遵守计划生育基本国策，进行自允行为或策略选择并加以实施，且从中各自取得相应结果或收益的过程。乡村情境的计生博弈过程涉及基层政府B12、村级组织和农民三类治理链主体，其行为生发场景内在于县-乡、乡-村、乡-民、村-民等四维度的互动结构之中。B13策略行动是指为使博弈的结果对自己有利，意图改变对方的看法和行动而采取的策略活动。

乡村治理是指“乡域治理”，它不是聚焦于一个乡镇地理范围内的治理，而是一个场景化的开放概念，一个布尔迪厄意义上的相对自主的时空关系网络。

3.研究方法

本研究主要采用参与观察、深度访谈和文献分析的方法。一手资料主要源于笔者田野调查中的访谈记录、搜集的政府内部文件;二手资料来自专业期刊、互联网和其他公开资料。

笔者被省委组织部派遣到凉山喜德挂职，深入参与了深度贫困地区的脱贫攻坚工作。在2017年12月—2018年7月期间，我们在喜德县乌洛乡、谷多镇、哈洛乡、南山乡以及昭觉县觉洛乡、金阳县德古乡等地B14进行了12次深入调研。调研访谈采取半结构式，对象涉及县乡村三个层面，包括县卫计部门负责人，乡镇主要领导、计生专干、包点干部，村三职干部、计生员、部分贫困户、普通村民，以及乡镇卫生院院长等。我们先后对访谈对象进行了53个正式和非正式的访谈，访谈形式是一對一深度访谈和焦点座谈（FocusGroup）。

二、田野点与事件

下面以乌洛乡为蓝本，对彝区生育秩序整治进行描述。选择这个点，是因它在地理条件、人口结构、经济发展水平和社会发育程度等方面，均具有较好的彝乡代表性。

（一）乌洛乡：基本概况

乌洛乡位于凉山州喜德县北部，面积134平方公里，辖9个行政村（均为贫困村），38个村民小组，平均海拔2400米，属典型的高二半山区。总户数3343户，总人口13798人，全部是彝族。其中，建档立卡贫困户817户，共3365人。B15全乡有耕地面积51380亩，但土地零碎、质差。主要种植马铃薯、玉米、荞子等，基本用于自食;经济作物以红花椒、核桃为主，户均可卖几千元到一两万元;养殖猪、羊、鸡、牛等，但规模不大。打工收入是农户重要收入来源，每个打工者一年能带回一万元左右。乌洛人每个家庭一年中用于人情往来、“毕摩”敬神等方面费用往往达上万元，贫困家庭也不例外。

当地彝人有着比较传统的生育观念，表现为三：一是须有子女。不能孕育的妇女，要专请毕摩B16念经“招魂促育”。不育妇女往往被另眼看待，无子女的男人往往感到非常悲观。二是重男轻女。当地性别观念浓厚，女人在宴席上不能与男子同桌，女儿一般没有继承财产的权利。三是多子女。乌洛人普遍认为多子多福，一个家庭生育3-5个孩子是常态。B17仅2016年，全乡新生人口就有299人，人口出生率高达23.1‰。B18

（二）事件：生育秩序整治

背景：无序超生是当前凉山彝区治理的大难题。在2012-2016年期间，凉山州的人口自然增长率达10.6‰，比全国高5.4个千分点。2016年全州人口出生率达19.46‰，比全国高6.51个点;4孩以上的超生人口有6096人。B19多生、超生与贫困问题交织，使得该区域脱贫困难重重。截至2016年底，全州尚有深度贫困县11个、贫困村1618个、贫困人口52.88万，其中贫困发生率20%-50%的村1012个、50%以上的村338个、极度贫困村183个，区域性、整体性贫困问题非常突出。B20因此，为了控制人口惯性增长，促进脱贫攻坚，凉山州开展了轰轰烈烈的生育秩序整治行动。

在州-县层面：从2017年2月10日起，相继出台了《凉山州生育秩序整治行动方案》《凉山州坚持和完善计划生育目标管理责任制实施方案》等文件，力求将全州符合政策生育率提至90%以上，并与10个超生重点县签订人口与计生目标管理责任书。

在县-乡层面：2017年2月28日，喜德县召开生育秩序整治动员大会，县政府与乡镇负责人签订了目标管理责任书。各乡镇承诺在9月底前完成9项具体任务指标。县上将对计生工作落实不力的乡镇负责人进行约谈、诫勉谈话、黄牌警告、一票否决。

在乌洛乡，生育秩序整治大概可分为三个阶段：

第一阶段，动员和虚置。2017年3月-2018年3月：召开动员大会，出台整治行动方案，分别与9个村签订目标责任状。但囿于繁忙的脱贫攻坚任务，整治行动并未认真落实。

第二阶段，考核和追责。2018年3月，全县上年度计生工作目标考核结果揭晓，排在最末位的谷多镇党委书记、镇长被免职，分管副镇长、计生专干被考核为不合格。而乌洛乡排在全县倒数第五，多项计生指标亮起“黄灯”，其中，超生数高居全县第一（四孩以上计外超生58人），政策外多孩率高达27.6%。乡主要领导倍感压力，显得格外紧张。

第三阶段，再动员、强奖惩、再拖延、被变通。（1）2018年3月底：再次召开动员大会，将计生列为全年三大重点任务之一;制定新方案，强化奖惩机制和连带责任（见表2）;成立计生突击队。（2）4月：计生突击队入村，宣政策、劝缴款、诱流产。部分超生村民闻风外逃，多数人承诺会在一周内交罚款，但半月后仍无人兑现承诺，全乡却新超生了3个婴儿。（3）5月初：乡上召开紧急会议，通报批评计生工作倒数的两个村，同时要求所有乡村干部必须逐户动员村民安环、引产和交罚款;另一方面，乡上将罚款首次征收线从16000元下调到12000元。此后，开始陆续有人主动缴款，安环和流产人数逐步上升。

上述叙事大体展现了彝区生育秩序整治的基本情景，也反映了国家计生政策执行与农民生育意愿之间的现实冲突。为了更清晰地观察计生执行的运作机理，以下从两个方面开展理论分析。一是从多维互动视角，分析基层政府、村级组织和农民三类主体在计生博弈中的运作机制和策略。二是从结构、制度和利益三个角度，探析计生博弈背后的乡村治理实践逻辑。

三、乡村情境的计生博弈：机制与策略

计生博弈过程是动态复杂的。不同行为主体的运作机制与策略也是动态变化的，其在“上有政策，下有对策”过程中被反复综合运用。根据政策执行的过程阶序，我们将计生博弈过程简分为“规制-执行-博弈”三段。下面从三个方面开展分析。

（一）规制机制

乡村计生规制主要由行使国家权力的基层政府来实施，其目标是规范生育行为、调控人口增长。规则的机制既包括罚款、强制等硬性措施，也包括宣传教育、利益引导等软性措施。

罚款。计生罚款在政策执行中发挥着重要作用，具有震慑超生行为的效果。罚款的名义经历了多次变化，从20世纪80年代的“超生子女费”到“计划外生育费”再到现在的“社会抚养费”。罚款通常具有一定的弹性空间，便于计生部门灵活处置，进而遏制过度的超生意愿，但这也给予基层政府较大的裁量权和官员寻租的机会，形成民众讨价还价的博弈空间，造成政府实收罚款降低。一般地，罚款的收放规程是：乡镇计生专干将代征的罚款直接存入县卫计局的计生专户，后者按规定程序统一上缴县财政专户;县财政局将州级统筹部分上缴州财政局;县政府制定返还政策将一定比例抚养费回拨给乡镇政府。罚款一般被用于发放节育手术补贴、购买计生器具、开展计生宣传、支付计生干部和临聘人员工资补贴等。

行政处罚。计生行政处罚是对违反计生法律的相对人给予行政制裁的具体行政行为。乡村情境的计生行政处罚对象包括乡镇干部、村组干部、党员和其他财政供养人员等。其有两种程序：一般程序和简易程序。一般程序包括受案和立案、调查取证、案件合議、审核和告知等环节。简易程序适用于对公民做出50元以下罚款和对法人或组织做出的1000元以下罚款的案件。行政处罚是一种事后的追责机制，其通常与事前的行政监督相联。行政处罚一般是由乡镇卫计部门决定，乡镇计生专干负责执行，而日常的行政监督则由村计生员来开展。

捆绑管控。以往常用的“限上户”“牵猪羊”等计生手段已被国家严令禁止。于是，基层政府开始采取一种新的管理方式——捆绑管控，即以是否符合计划生育基本国策为标准，将其作为享受扶贫政策、惠民政策或办理其他手续的前提。乌洛乡的整治方案规定：（1）将民政、扶贫、国土、新农合等工作与计生工作相挂钩，对计生户与非计生户实行“区别对待”。（2）对违法生育五孩及以上的贫困户，直接取消享受扶贫相关政策。（3）对计划外生育且不缴纳社会抚养费的：低保家庭，扣除其当年低保并取消低保资格;建卡贫困户，暂缓享受帮扶政策;一般农户，不能享受国家福利性政策。（4）将计生与开具其他证明挂钩，超生户不缴纳罚款，乡政府和村两委就不盖章（签字）。客观而言，这些方法发挥了一定的作用，但也造成了乡村虚假合作以及民众对政府不满情绪的升级。

宣教。宣传教化是规范生育行为的重要方式。从中央到地方的卫计系统均有专门机构和人员负责计划生育的宣教工作。在乌洛乡，日常的宣教工作由乡镇计生专干和村计生员承担。计生专干负责统计人口和生育相关数据、向县上汇报信息、宣传计生知识、参与乡际联检等。计生员负责在村内摸底超怀孕情况、劝导超怀孕流产、劝助产前检查、动员产妇住院分娩、对产妇进行产后访视等日常工作。而面上的宣传工作则由乡镇政府统一组织，每村在墙体上刷写永久宣传标语至少2幅，乡上制作1幅以上的大型计生宣传广告。此外，乡镇政府还要求驻村第一书记把计生政策、优生优育、生殖健康知识等纳入农民夜校培训内容，希望通过经常、深入、持久的宣传教育，引导村民规范生育观念和行为。

（二）执行机制

乡村场景的计生执行，主要由乡镇政府和村两委负责实施，其运作过程主要体现在“县-乡”“乡-村”两个结构之间不同权力主体的多种互动机制之中。

发文。文件是信息沟通、上传下达的工具。文件治理是政府治理的重要构件。一般地，乡镇每年接受的上级文件总量约为200-500件，不发达地区相对要少许多。不过，近年来随着精准扶贫任务的不断加重，上级政府下发的文件量猛增。以乌洛乡的来文和收文记录看，2013-2015年的收文数量比较稳定，分别为34件、80件、62件;2016年攀升到352件;2017年更是激增到1034件，其中计生类文件有28件。这些计生文件主要包括两类：一是指导性文件，如社会抚养费征收标准、计生目标管理责任抽样方案、生育秩序整治和“两非”行动方案等。二是任务性文件，涉及出生人口清理、死亡人口上报、计生工作队伍调查、孕前优生健康检查、B超三查等内容。一般而言，普通计生文件直接由公文交换系统进行传递，而重要文件在经系统下达前还会召开会议进行专题学习和传达。

参会。会议是接受任务和汇报工作的基本渠道，是行政动员的重要手段。参加上级会议是下级单位接受工作安排的重要形式。经由会议的方式，文件精神和政策信息得到自上而下的传达。由乡镇党政主要领导和村两委负责人参加上级计生会议，是基层传达计生文件精神、部署计生工作的常用机制。从调研来看，村三职干部每年参加乡级会议约50次左右，而涉及计生方面的会议一般每月召开1次。

签责任状。乡村计生任务指标大多是上级政府通过签订目标责任状的形式层层下压的。第一层，县政府与乡镇在年初签订计生工作目标责任书。其规定了达标指标、单位职责、考核标准、奖惩规定、一票否决等内容。乡镇需定期向县卫计部门报送人口与计生统计数据，年中接受县上的全面督查、重点领域专项督查，年底向县委、县政府专题报告计生工作并接受目标考核。对未完成目标的乡镇实行“一票否决”，对党政主要负责人和分管领导予以免职。第二层，乡镇书记、乡镇长、计生专干与村书记、主任和计生员分别签订目标责任状。按其规定，村书记、主任需要把法律法规、生育政策、计生责任等信息转达到每户村民;村计生员则负责政策宣传、落实“四项手术”、填报资料、整理信息、协助办证等工作。

考核。考核是对计生日常工作的评估或核查考定。乡镇对上接受县级考核，对内考核工作人员，对下考核村庄干部。考核的指标是定量化和分数制的。计生考核的指标体系通常包括党政重视、生育整治、社会抚养费征管、技术服务、规划设计、宣传教育、家庭发展等内容。各项工作均有一定的指标要求，并将其折算为分数。若未达指标要求，各级均要承担连带责任，所谓“一人生病、大家吃药”。若计生工作考核被一票否决，无论其他工作如何好，该乡镇不能评优，党政一把手和分管干部不能晋升，干部工资绩效也受影响。

通报。通报是一种用以表彰先进和批评错误的公文形式。在计生执行中，通报主要有三种内容，一是向同级部门或机构报送人口和计生相关资料信息;二是向下级单位传达计生工作的会议精神、领导指示等;三是對行政域内计生检查或目标考核中表现先进的个人、单位进行表彰，对表现差的个人、单位进行批评。通报是对计生工作状态的一种量化结果，是层层传导压力、激励工作的重要机制，具有强大的警示震慑作用。

汇报。汇报是指以书面材料向上级机关报告工作或反映问题。乡镇主要通过党政办公系统和卫计系统向上报送计划生育材料。同时，乡镇政府也可以随时要求村三职干部和计生员向乡计生专干报送人口和计生信息，如育龄妇女（年龄）、新生人口（孩次）、“三查”率、超怀孕、安环率、孕前优生检查率、节育措施、社会抚养费征收等相关数据内容。整体上，乡镇上报的材料存在形式化、编造虚假数字和故事案例的特征。

包联。干部包村是指由某个上级干部负责联系、协助一个村的工作制度。这是人民公社时期就被广泛运用的领导农村工作的组织形式，在近年来精准扶贫和计生执行中又被普遍使用。根据生育秩序整治方案，对所有的乡干部和村组干部实行“包村包户”责任制，每个乡领导分别联系1个村和1户已达到政策规定生育上限的家庭。通过包村包户制度，干部被组织动员起来开展计生宣传教育工作，了解和掌握群众“婚、孕、育”信息。此外，乡镇还通过直接向村民发放宣传册、挂历、计生药具等方式普及生育政策和生殖健康知识。

检查。与一般的“文头检查”B21和“墙头检查”B22不同，计生检查通常是“突然袭击式”的。此类行动通常由省里直接组织，检查人员在上车前并不知道目的地，入县后才被通知具体到哪个村。入村后检查人员展开拉网式检查，检查内容通常包括健康扶贫、艾滋防治、生育秩序整治、项目建设等医疗卫生和计划生育情况。近年来，随着人口信息、出生医学证明、全员人口信息等数据库的建立和联通，检查人员通过数据库即可直接抽查人口超生儿童数。

（三）博弈策略

博弈是对规制与执行的反制，其主体既可能是规制和执行的对象——村民，也可能是规制和执行的主体——乡镇政府、村级组织及其代理人。由于对计生执行结果的效用不同，因此，其博弈策略也不同，它既包括县与乡、乡与村之间的联盟、作假等，也包括乡村干部之间、村民之间以及干部与村民之间各种形式的合谋，还包括农民的消极性“逃”“藏”“瞒”等。

联盟。乡村情境的联盟是一种心照不宣的默契。它是下级应对上级检查的反制策略。一般而言，上级对县乡两级开展计生检查是保证计生基本国策顺利执行的有效办法。然而，连带责任和共同利益使得县乡村三级组织结成联盟，共同应对上级部门的查验。当省、市（州）对县上开展检查时，县乡两级政府自然结成联盟，与上级卫计委对抗;当县上对乡镇计生进行检查时，乡政与村组自然结成联盟，共同和上级博弈。联盟的目的是保证顺利通过计生检查。组成联盟的多方博弈达成一种合作性博弈，形成“双赢”“多赢”的非零和博弈结果。

作假。作假是一种虚假的合作性策略行为。一般而言，基层政府往往至少拥有两套记录数据。一套记录数据系统用作自身施政参考，另一套数据系统专门用于向上级单位汇报或应付上级检查。计生作假的手段比较多，比如，瞒报家庭分娩和县外分娩的人口数据;漏报男孩数以平衡出生人口性别比;假报节育措施和妇检率等等。上级想了解更多真实的基层信息，而基层为避责欺骗上级，作假现象自然而生。

逃藏。外逃和躲藏是一种村民对计生执行的非合作性策略行为。到外地亲戚家躲避或到县外甚至州外打工，是村民应对计生执行的惯用策略。逃离户籍地，就可以躲避计生检查、结扎和安环等。所在地对流动育龄妇女缺乏有效管理，而户籍地又很难掌握其动态（如是否怀孕、超怀孕，是否三查，是否采取长效避孕措施等）。

隐瞒。隐瞒婚姻或欺骗超生是基层常见的现象。其主要包括隐性结婚、假离婚、隐瞒“黑孩”等。一些人选择不办结婚手续的事实夫妻关系，也有人采取假离婚以多生孩子，还有人通过转移户口隐瞒孩子。如乌洛乡丙洛村的一个村民把自己第三孩的户口上到外县亲戚家，以此骗得乡计生专干为其办得第四孩的生育证。

合谋。合谋是一种合作性策略行为，其形式有三：第一，村民之间的合谋。村民之间都是熟人，相互帮衬是重要的。在计生中达成联盟，相互打掩护、提供方便，是彼此互助和信任的体现。若是坏了别人好事，不仅会引起彼此的矛盾，还会受同乡嫌弃。第二，乡村干部之间的合谋。干部身份和地位的差别造成了不同的博弈方。乡镇领导、普通乡干部和村干部形成了三个博弈方。乡镇主要领导要对上级负责，要求计生工作有具体成效，但又要保持工作不要出问题，否则会影响自己政绩;普通乡干部为求上进必须努力表现，以获得评优或提拔机会;村干部的工资补贴取决于乡镇，其必须予以支持。由此，三者之间必须互相配合，避免出错。第三，干部和村民的合谋。生男孩即是干部和村民默契合谋的典例。彝家有着“必须一个男孩”的观念，这是普遍而根深的思想。如丁洛村一户人家已育有6个女孩，现又怀上可能是男胎的第7孩，干部们于是就形成默契“不去碰这家”。对乡村干部而言，若不完成上级规定的任务就会受到处罚，不过也要关顾乡村实际和社会人情。因此，采取一种适应性策略才是务实的选择：干部们日常对村民劝导规训，上级来查时又与村民达成同盟，通风报信，出谋划策;而村民面对上级检查时则选择沉默不语、隐瞒实情。

综合来看，乡村计生执行中存在普遍的策略主义逻辑倾向。对于政府“自上而下”的问责和民众“自下而上”的要求，乡村干部和村民均会采取做出适应性策略应对。不过，对于不同的组织主体，因其对计生执行结果的效用不同，其行为也有较大的差异性。实际上，乡村两级组织处于行政系统与村民自治系统的结合部，受到上级政府和村民两种力量的影响，但又无法被其中任何一支力量所吸纳或支配，也不能完全掌握这两种力量的组织行为。他们的行为最终表现为在国家与农民之间两头应付、反复博弈、动态权衡。

四、计生博弈与乡村治理：结构、制度与利益视角

乡村治理生态是在治理者与被治理者的互动中形塑的。从计生博弈实践来看，单从政府组织、自治组织或农民出发，都无法领略乡村治理的内涵，三者相互作用并且都参与了整个乡村治理过程，国家力量控制与社会组织自治、农民自主之间处于一种持续的反复博弈状态。

（一）乡村同构下的角色调适

一般来說，乡村治理系统的基本结构大体上可被分为三个域：第一域是乡镇政府及其以上，它属于国家行政部分，主要由国家权力支配和受到正式制度的制约，具有科层理性特点;第二域是行政村以下的广大普通农民，它属于民间社会部分，主要由血缘、地缘等自然权力支配，受到民间传统和习俗规范的约束，表现出人情化特点;第三域是村庄组织，处于代表国家行政的乡镇政府与代表农民力量的农村社会之间，其被国家权力和自然权力的双重支配，受到政治制度和非正式制度的双重制约。

原本，代表国家行政的乡镇政府与代表农民自治的村委会在行为逻辑上必然有所差异。前者更多地受到国家目标与权力结构的影响;后者更多地受到干群关系掣肘和乡村人情关系制约。但是，由于“乡政”与“村治”目标（维持乡村社会基本秩序）和对象（农民）的同构性，其行为逻辑亦趋于一致。特别是在当前精准扶贫时期权力下移背景下，村委会对来自上级政府自上而下的组织支持需求，超过了其对来自社区自下而上的民主支持需求。村委会不断被行政化，其定位由协助乡镇政府转变为乡镇政权向下延伸的“准政权机构”，其功能由村民自治转变为管理村庄事务和执行上级党政派发的政治任务。村委会由“村治”向“治村”的转向，意味着其（与村支部一样）角色和功能转移到了上级政府管治村民的轨道上。由是，乡村社会的“村治”与“乡政”基本同构。

“乡政”与“村治”的同构性决定了乡村两级干部在行为逻辑上具有一致性，即都以上级优先为原则。但作为理性的主体，乡村干部的角色行为也并非完全取决于这种结构，而是在具体情境中动态调整的。同样地，对于计生执行中的不同管制措施，乡村干部的角色表现和行为反应也是根据具体情境而不断转换的。在超生罚款问题上，村干部更多的是“带带路”，协助乡镇干部入村开展工作;乡干部则像个“讨债者”，需要反复上门劝索。在计生宣教问题上，乡村干部的行为比较趋于一致，扮演着一个“撞钟者”角色，上级有检查就搞一搞，平时工作“比较水”。而在计生行政处罚问题上，正囿于缺乏强硬手段的乡干部会采取坚决严厉态度，而村干部则继续保持“睁一只眼闭一只眼”的纵容态度，只要上级不施加压力就很少主动作为。

乌洛乡民政员H（丁洛村包点点长）：“到村上去催超生款時，村干部就是带带路，他们都不愿意得罪村民。工作还得我们去做，领导安排的嘛。我就是个丘二，这个‘罪人只有由我来当了撒。你说看起来像不像讨债的！”（访谈资料HBL20180320）

乌洛乡纪委书记A：“最近我们乡上党委会一致决定，开除了一个党员。因为他欺骗组织。他家已经有4个娃儿了，但他把1个娃儿藏到外地亲戚家。现在查出来了，让他来交超生款，他也不干。他媳妇又怀了一胎，我们不得不让她去引产。”（访谈资料HBL20180710）

实际上，村干部的角色是在村政撞钟者和村庄秩序守夜人之间不断调适的，而乡干部则是在国家代理人和社区维护者之间不断调整。但二者又都很难在国家与农民之间一直保持两面平衡，他们更多的是处于两头应付、相互争取、相互利用博弈的状态之中。

（二）制度约束下的变通执行

向上偏重的制度体系造成乡村组织内部资源缺乏。在乡镇层面，由于受“向县偏重”的财政分配制度和“下管一级”的干部人事制度的约束，乡镇政府被赋予的权力非常有限，能够直接调动的资源非常贫乏，使得乡镇内部管理显得非常虚弱。乡镇主要领导为了获得经济资源和政治支持，只有“乖乖地”接受上级布置的各种任务，乡镇普通干部虽不情愿但不得不去执行。

乌洛乡党委书记J：“官大一级压死人啊。县委书记、县长‘大人些随便下一个任务，我们就要跑断腿。省上、州上的领导来检查，更是不得了。稍有不慎得罪了，就可能被通报，要挨处分。谷多镇的书记是我朋友，他因为计生没搞好被免职，其实和当时县上的计生检查有关，他们当时不够重视。”（访谈资料HBL20180522）

在村级层面，村两委运转中的人、财、物、权力、能力等资源短缺问题也是十分突出的。由于乡政控制着村里的财政（村财乡管、工资绩效）、人事（书记任免）等，村两委不得不按照乡镇领导意图和指令行事。针对上级自上而下不断加重的激励强度和工作任务，村干部不得不在有限资源禀赋下采取各种手段，变通地执行政策。计生工作中出现的消极应付、虚假合作现象即是例证。

丙洛村书记M：“现在的计生工作很难做啊。没有强硬手段，既不能扒房牵羊，又不能限上户和强安环，现在是‘有钱人不怕罚，无钱人罚不怕。村民不愿意安环、结扎。他们一听说要搞检查，马上就跑到外地打工去了。我们村上没有钱（工作经费）去把他们找回来，找也找不到嘛。只有随便填个数据报上去。不这样不行啊，现在搞整治实行一票否决嘛，哪个都怕背责任。我是农民，大不了不干这个书记，但是要扣工资（误工补贴）得嘛，老婆不干啊。”（访谈资料HBL20180315）

过度的激励造成乡村政治系统承受了“过分容量的压力”。乡村干部通过努力也很难改变产出。于是，增强激励强度只能诱致其通过作假、欺瞒、合谋等策略行动来实现预期。

（三）人情场面下的自利权衡

彝族熟人社会非常重视人情、关系、面子。在彝人聚居的乡村，人情是乡土熟人社会最基本的思维方式和行动原则。面子是维系村庄社会秩序、规范村民价值的最重要力量之一。利用关系是改变规则以实现自我利益的重要策略。

在人情取向的乡土情境中，乡村干部时常面对的是这样一个场景：国家政策与地方性知识的相互碰撞，现代性规则与熟人社会逻辑相互交织，正式治理与非正式治理并存运行。作为熟人社会的人，乡村干部不可避免地会将自己的认知、思想、利益带入政策执行过程中。

在乌洛乡召开的一次计生会议上，乡长S说，“如果这个家庭已经有了儿子，现在又超怀了第4胎，那么必须动员引产;如果现有3个孩子都是女儿，第4胎查出来是男的，那么就不动员她去流产，但要先交押金再生。我们也是考虑人性的”。（访谈资料HBL20180714）

对于村民而言，在计生博弈中，一般会施展“拖”“赖”等策略与政府开展谈判。

乙洛村民X现有28岁，其已有4个女孩，现其妻子被检查出怀上第五孩（其称是男孩）。

计生突击队员：“先交罚款再生，不交钱不能生”。

村民X：“我们生了就交罚款，没有生不会交钱”。

计生突击队员：“先交一半，若是意外未生，可以退款”。

村民X：“生了是男孩就一定交罚款”。

计生突击队员：“必须先交2000元押金，不然必须去引产”。

由上述案例可知，乡镇政府为控制超生人口，要求村民必须引产或者交罚款，而农民为了实现生男孩愿望愿意交罚款，但是必须以“生了男孩”为前提。当乡镇无法完成上级政府要求达到的“控制政策外生育率”指标任务时，乡村干部希望通过罚款来缓冲超生的考核压力，其行为是非常务实的，即不要因超生指标而被问责。

实际上，计生博弈本质上是一个自利化的利益权衡过程。政策执行的个人都是具有理性、情感和利益的个人，其并非机械地执行上级指令，而是会从自利性角度来思考或计算其行为及其后果，做出趋利避害的利益权衡。上文论及的上下级政府之间的联盟、村民与干部的合谋、村民的自发性逃藏、乡村干部的作假等策略行动就是行为主体自利权衡的体现。

五、结论与讨论

在当前的中国，一些地方政府制定政策鼓励生育二孩，但不得其效，而在另一些区域，人口惯性增长、无序超生却仍是一个难题。其反映了我国乡村社会的不平衡性和计生执行的复杂性。就我们的观察而言，乡村计生博弈过程虽然复杂，但自有其生存和发展的逻辑机理。我们的判断是：“乡政”与“村治”目标和对象的同构性、人情化的乡土逻辑为计生博弈与策略行动提供了社会基础;不对称的权责体系、激励失衡的科层制度，为计生博弈与策略行动的生发提供了制度环境;效用最大化的个人理性、自利性的利益权衡，为计生博弈与策略行动提供了内生动力。

上述研究同时也引发了我们对以下问题的思考：

首先，压力型体制的激励结构需要反思。目标责任制虽是一种有效的激励管理机制，但其在实践中采取的“一票否决”方式，却有很多弊端。一是引发乡村冲突。当事者為了避免被一票否决而实行捆绑管控和连带责任，引发乡民社会冲突。二是造成计生工作的虚假化、形式化。现实中的部分工作内容是无法量化的，或者是量化后也无法监督落实的。当干部们通过怎么样的努力都无法改变产出，那么激励强度只会诱导其通过作假、编造来达到上级的预期，目标责任制也就变成了数据游戏。三是造成不合理的问责。一票否决的目标责任制对特殊情形和历史问题影响考虑不足，有些问题是前任或前期负责人的工作隐患造成的，出事后问责现任是明显不合理的。因此，当前需要优化行政体系的激励评价机制，构建一种与科层体制有机结合的激励体系。

其次，乡村同构导致村民自治的价值消减问题值得反思。村委会是由村民民主选举产生的，其权力来源是村民的赋予，在法理或伦理层面上，为村民服务都应是村委会的基本职能。但由于其运行所需的财力、物力等资源都取决于上级政府，造成了村委会对乡镇政府的经济和政治依附，其后果是村委会的政治化和村干角色的异化。村民普遍采取一些非抵抗的博弈策略。因此，应该理顺基层政府组织与村民自治组织之间的关系。在文本上，基层群众自治制度是我国宪法规定的基本政治制度，但在实践中，村民自治的“四个民主”中仅有民主选举有一定实践成效，其他三个民主基本被虚置。我们认为，要解决这些问题，一是必须从基层政治控制模式入手，使得基层政府与上级政府、村级组织之间的关系有一个全面的转型;二是有计划有步骤地提升村民自治的意识和能力，使其真正能够掌握民主制度的内涵和村民自治的真谛。

再次，如何克服自利化的问题值得反思。就政府组织而言，其自利化会造成行政阻塞。经过自利筛选，上级政策被选择性地执行，而基层信息被选择性地上传，作假、隐瞒、变通、规避等策略行动使得政策无为。就基层组织而言，其自利化会破坏基层干群关系，造成其维护社区价值的目标偏离——村级组织为民众提供服务的角色替代为管理村民。就农民而言，其自利化造成国家与基层自治组织和农民之间合作成本的上升，导致乡村合作治理很难实现帕累托最优。当然，这些问题需要我们进一步深入探讨。

①原新：《我国生育政策演进与人口均衡发展》，《人口学刊》2016年第5期;CuntongWang，“HistoryoftheChineseFamilyPlanningProgram：1970–2010”，Contraception，vol.85，no.6，2012，pp.563-569;王金营：《中国计划生育政策的人口效果评估》，《中国人口科学》2006年第5期;陶涛、杨帆：《计划生育的人口效应》，《人口研究》2011年第1期;郭凯明、余靖雯、龚六堂：《计划生育政策、城镇化与经济增长》，《金融研究》2015年第11期;龚文海：《农村计划生育社会保障建设路径研究》，《人口与经济》2009年第3期;刘继同：《中国人口和计划生育政策模式的制度创新与战略转型》，《学习与实践》2007年第12期。

②⑥陈心想：《从陈村计划生育中的博弈看基层社会运作》，《社会学研究》2004年第3期。

③张磊、伏绍宏：《乡政村治、利益分配与村庄精英的行动逻辑——基于四川J县金村模型》，《四川大学学报》2018年第2期。

④吴毅：《小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》，北京：三联书店，2007年，第195-235页。

⑤欧阳静：《运作于压力型体制和乡土社会之间的乡镇》，《社会》2009年第6期。

⑦董强、李小云：《农村公共政策执行过程中的监督软化——以G省X镇计划生育政策的落实为例》，《中国行政管理》2009年第12期。

⑧陈火星、郭正模：《农村计生政策与惠民政策的冲突与协调——以成都市龙泉驿区为例》，《人口与经济》2009年第4期。

⑨申端锋：《转型期农村政策实践的体制约束与社会基础》，《古今农业》2006年第2期。

⑩彭玉生：《当正式制度与非正式规范发生冲突：计划生育与宗族网络》，《社会》2009年第1期。

B11张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海：上海人民出版社，2004年，第46-55页。

B12基层政府是指县、乡两级政府。

B13本文仅限定于探讨与乡村直接关联的社会结构。

B14遵循田野研究的学术规范，文中所涉及的乡镇、村庄和人物名称均已做技术处理。