财税政策支持特色小镇发展的思考

吉林财经大学税务学院 欧阳宇琦 樊静雅 官梦 张慧

在中国特色城镇化的进程中，出现了一些新的发展模式，特色小镇的兴起就是其中的一种。我国城市化建设过程中出现了部分城市化同构的现象，比如城市建设千篇一律，城市功能没有强化，城市功能定位比较模糊。特色小镇相对独立于市区，区别于行政区划单元和产业园区，在小镇进行特色定位、特色建设的首先尝试可以为我国城市化的发展提供新思路。特色小镇一般都具有明确的产业定位、文化内涵、旅游资源以及一定社区功能的发展平台空间。我国各省为了促进特色小镇的发展，各自出台了一系列的财税优惠政策，并促进了特色小镇的发展。积极的财税政策特别是直接给予小镇资金支持的财税政策，体现政府的意志，对吸引资金和人才进入特色小镇，引导特色小镇的创建方向，优化小镇的资源配置等发挥了重要的作用。

1 特色小镇财税政策的形式

特色小镇的财税政策目前主要有以下几种形式：专项资金、财政奖励或补助、财税返还、税收优惠政策等。

专项资金是政府财政扶持的重点，表现为安排一定资金专项用于特色小镇建设、小城镇建设的贷款贴息。专项资金主要是由省级财政厅划拨，部分省份各级市州也建立有相应的专项资金。

财政奖励或补助主要是采取“以奖代补”的方式，对按期完成任务、通过考评验收的特色小镇给予一定的奖补资金，鼓励支持特色小镇的开发。

财税返还则是将小镇规划空间范围内的新增财政收入上缴省市的部分返还当地财政，将其用于小镇再开发、再建设。

税收优惠政策也是特色小镇常见的财税政策。主要指利用优惠税率，减少企业建立的成本，从而吸引资本进入。

除了以上常规的政策，税收增额融资(tax increment f inancing，后简称TIF)开发模式近来也受到了很多关注。TIF是美国小城镇地方财政借款融资的一种方式。TIF是指将区域内新增税收的对外融资用于公共投资的一种手段。其本质是地方政府利用信用筹集资金，用于扩大在衰败地区的公共投资，改善基础设施，并由此引导私人投资进入指定区域的一种财政机制。

2 我国特色小镇财税政策的现状及问题

2016年，国家三部委发布的《通知》(住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部.关于开展特色小镇培育工作的通知[Z].2016年7月1日)里明确了两条支持渠道：一是有关部门支持符合条件的特色小镇建设项目申请专项建设基金；二是中央财政对工作开展较好的特色小镇给予适当奖励。但中央没有出台具体的财税优惠政策，各省市制定的适用于特色小镇的财税政策各不相同。经过对全国各省份财税政策的搜集、整理，发现全国出台明确的特色小镇建设指导文件的省份有28个。各省对于财税政策的规定各有不同：大部分省份采取由省级统一制定，建成小镇后给以一定奖励资金，即“以奖代补”的鼓励政策以及设立专项资金的政策，其中云南省和福建省的政策扶持力度较大，综合使用了几种财税政策为特色小镇建设提供资金；部分省份由县级政府设立特色小镇产业发展基金或风险资金，省市负责奖补；少数省份正在酝酿精准化的财税政策，目前并未出台明确的财税鼓励政策，例如北京和上海。我国各省市采用的特色小镇财税政策的概况，如表1所示。

表1 我国各省市特色小镇财税政策

具体而言，采用财税返还的财税政策的省份例如浙江省，提出特色小镇规划空间范围内的新增财政收入上缴省市的部分，前三年全额返还，后两年返还一半给当地政府。云南省也有规定，特色小镇规划建设区域内的新建企业，从项目实施之日起，其缴纳的各种新增税收省、州(市)分享收入，前3年全额返还、后2年减半返还给特色小镇所在的县(市、区)政府，专项用于特色小镇产业培育和扶持企业发展支出。

设立专项基金支持特色小镇建设，例如广东省发改委明确将通过广东特色小镇建设发展基金、专项建设基金、基础设施供给侧结构改革基金、珠三角优化发展基金，以及协调省内外金融机构，为特色小镇投融资提供支撑。

设立奖补资金奖励比较典型的如云南省，规定凡纳入创建名单的特色小镇，2017年，省财政每个安排1000万元启动资金，重点用于规划编制和项目前期工作。2018年底考核合格，创建全国一流、全省一流特色小镇的，省财政每个分别给予1亿元、500万元奖励资金，重点用于项目贷款贴息。2019年底验收合格，创建全国一流、全省一流特色小镇的，省财政每个分别给予9000万元、500万元奖励资金，重点用于项目贷款贴息。

财政贴息扶持例如天津省规定从2016年起，按照一年期6%贷款利率，对每个特色小镇基础设施贷款给予总额不超过1000万元的贴息扶持；福建省规定2016—2018年，新发行企业债券用于特色小镇公用设施项目建设的，按债券当年发行规模给予发债企业1%的贴息。

由以上分析可以看出，特色小镇财税政策存在以下问题：一是顶层设计宏观指导力度仍须加强，缺乏有针对性的中央统一的财税倾斜政策，而各省自行制定的政策又不平衡、不全面，参差不齐。二是财税优惠政策的落实兑现情况不明朗，对于促进社会资金参与特色小镇建设的作用还不是很明确。三是对特色小镇基础设施建设等硬件建设方面的税收优惠政策有一些，但是对针对特色小镇软实力方面的税收优惠有所久缺。四是对财税政策支持特色小镇发展的绩效认定权威性不够，综合评价考查考核机制不完善。

3 特色小镇财税政策的国外案例

3.1 美国“格林尼治”小镇

格林尼治是美国康涅狄格州的一个小镇，面积174平方公里，约有人口72103人，地理位置优越，距离纽约只有60公里。这个小镇的独特魅力在于这里集中了500多家对冲基金公司，又名对冲基金小镇，是美国最富有的小镇之一。小镇的顺利建成离不开政府的助力推动。小镇开始着力吸引对冲基金的时候，税收政策特别优惠，年收入千万美元的员工比在纽约可以少支付50万美元个人所得税，房产的物业税，小镇只有千分之十二，近在咫尺的纽约州就要千分之三十。这些节省的税金确实吸引了最早的一批对冲基金企业前来落户。

3.2 巴西黑金城

黑金城位于巴西东南部，是以矿产丰富著称的米纳斯吉拉斯州过去的州政府所在地，由于金矿的开发而于1698年建立，城中建筑至今基本上维持着城市原貌。在黑金城发展时，曾一度面临保护资金短缺的困难。当州政府迁走后，黑金城便无人问津，城市维护和建设资金开始短缺。而作为历史古城，黑金城很难发展其他更为活跃的经济活动。为了筹措黑金城的保护资金，政府、特别是巴西国家文物保护机构(IPHAN)提供了专项资金，政府授予该机构权利对公共建筑进行监管，鉴定保存状况以及是否需要修复等，以此来支持小镇的发展。

3.3 西班牙昆卡

昆卡依山傍水、建筑错落有致，昆卡老城曾是西班牙多位著名印象派作家的聚集地，昆卡抽象艺术博物馆是欧洲最负盛名的抽象艺术博物馆。昆卡在财税政策方面的特色在于由各有关政府组成的财团进行统一管理，西班牙文化部、卡斯蒂利亚—拉曼查大区政府、昆卡省政府以及昆卡市政府四方共同出资于2005年成立了皇家昆卡财团，类似的皇家财团在西班牙仅有3个。皇家昆卡财团作为昆卡古城保护和开发项目拨款的具体实施单位，可以对各个保护和开发项目进行整体的统筹规划，也拥有与各级政府相关负责人之间的热线电话。这样由中央与地方政府联合财政管理的机制可以免去一些中间步骤，提高资金的使用效率。

3.4 意大利坎德拉

坎德拉(Candela)小镇位于意大利南部，小镇环境优美，没有拥挤，也没有污染，有着较高的生活质量。坎德拉小镇曾经十分繁荣，曾被旅行者称为“小那不勒斯”。随着小镇上越来越多的年轻人选择外出工作，居民由原来的8000人降到了2700人，坎德拉成为意大利众多“鬼镇”之一。为阻止小镇继续衰落，小镇推出了税收优惠政策吸引居民前来落户。这项政策为单身人士提供800欧元(约合人民币6239元)补贴，夫妻提供1200欧元(约合人民币9358元)补贴，三口之家则为1800欧元(约合人民币1.4万元)，家庭成员有4～5人为2000欧元(约合人民币1.6万元)。同时为了防止所有人只是为了钱蜂拥而入，小镇也对落户居民条件有所要求：新的居民必须永久住在这里，且年收入在 7500欧元(约合人民币5.8万元)以上。政策发布不久，就有来自意大利北部的6个家庭搬到这里，还有5个人提出了申请。由这个案例可见，税收优惠政策对吸引人才和资金具有直接的效果。

综合上述案例(案例来自：中国特色小镇网,国外小镇资讯[EB/OL].http：//www.chntsxz.cn/,2017-8-10)，可以发现国外特色小镇的财税政策也多是采用财政补贴、设立专项资金等方式，和国内不同的主要有：一是中央政府与地方合作建立专门的机构管理特色小镇的发展，对于需要重点发展的小镇，这样的举措可以提高效率；二是国外发展成功的特色小镇几乎都拥有相对较大的地方自主权，尤其体现在独立的财政权利，比如瑞士每个城镇可以设定各自的优惠税率；三是国外特色小镇建设经常有一些地区特有的政策，比如政策资金倾斜，英国莎翁小镇规定，老城区建筑改造费用由新城开发上缴税款中抽取25%资助。

4 对我国特色小镇财税政策的思考

4.1 顶层设计指引与地方自主开发相结合，激发特色小镇建设创造力

国家对特色小镇建设的指引主要体现在政策文件的出台、国家级特色小镇的试点以及中央财政的奖励等方面。但中央财政还没有明确的有倾向性的奖励措施，而且我国专门适用于特色小镇的税收优惠政策也比较少。现行税收政策体系内促进特色小镇建设的税收优惠政策主要体现在公共基础设施和公共服务领域，包括对公共基础设施和环境保护、节能节水项目所得给予“三免三减半”企业所得税优惠政策等。在主体税种方面，没有对特色小镇的建设给予特殊的优惠政策。因此有以下思考：已有的财政奖补政策可以进一步推进；对于因招商引资而额外增加的税收负担，基于税收公平、中性原则要予以免除；对于具有专业技术的人才，允许地方财税部门对其实行个税优惠政策；对特色小镇的软实力建设，给予相应的税收优惠。地方自主权方面，我国虽然没有赋予各地自主制定税率的权力，但是部分税率允许各地在一定范围内浮动。要进一步推动特色小镇的发展，需要在中央的统一的财政政策方向指引下，各地根据本省情况自主制定适合自身的财政税收政策，从而充分激发特色小镇建设的创造活力。

4.2 财税政策优惠与组织社会资本参与相结合，增强特色小镇建设驱动力

在地方政府财政收入有限的情况下，利用财税政策优惠吸引资本进入小镇的建设是一条积极可行的路径，目前主要有PPP模式。PPP模式的特色小镇项目是一种特许经营项目。通过PPP协议，地方政府将特色小镇项目的建设、经营和维护交给社会资本，但特色小镇的财产权仍归政府所有。PPP项目公司成立阶段和执行到期阶段资产交易转让两个环节有税收优惠政策，涉及到增值税、企业所得税等六七个税种。进一步的，可以针对不同类型的特色小镇PPP项目制定相应的财税政策。以吸引人才为主的小镇可对个人的具体税收有一定的优惠；接受城市产业转移的小镇招商引资依靠的是政策，当地政府可根据转移的产业类型，给予一定的产业税收优惠政策以吸引更多的企业进入；以资源为特色的小镇，其核心是促进消费，为了吸引更多的消费，可以通过与大型旅游集团合作的方式，提升人气，然后给予当地的商铺及民宿更多的税收优惠甚至初期的免税政策。通过财税政策吸引社会资本的参与，增强特色小镇建设驱动力。

4.3 因业施策与因镇作为相结合，扩大特色小镇建设辐射力

特色小镇重在“特色”，即“人无我有，人有我特”。因此，不同的特色小镇财税政策也不必完全一致，应充分发挥地方特色，因业施策、因镇作为，扩大特色小镇建设辐射力。因业施策，针对不同行业的小镇，设置有差别的税收奖励政策。对于金融、信息类小镇，继续实施现有期权式奖励政策；对于投产期较长的装备制造类小镇，可以实施五年全额财政收入返还；对于旅游类小镇，可以实施创建期前五年全免、后两年减半返还。因镇作为，针对产业特色明显、发展定位清晰、特色形象突出的小镇，如嘉善巧克力甜蜜小镇、秀洲光伏小镇等，给予小镇相关企业及主要运营管理机构以额外的奖励政策；针对基础好、潜力大但形象尚未展现的小镇，如桐乡乌镇互联网通信小镇、海盐核电小镇等，实施具有重点保障、更具弹性的奖励措施。

4.4 精准定位目标与财政绩效考核相结合，保持特色小镇建设持久力

各省投入了大量财政资金，实施了各种财税政策建设特色小镇。但这些政策是否实施到位，资金具体流向何方以及财税政策促进特色小镇发展的效果都需要由专门部门进行监管评估。财税部门应在制定特色小镇建设目标的基础上，对特色小镇建设资金的投入产出情况进行统计，应适时跟踪、查看进度、督促落实，将政策兑现与具体完成情况相挂钩；农业农村、统计相关部门要建立与特色小镇相对应的监测评价指标体系，从建设特色小镇的经济效益、集聚能力、社会影响、辐射程度、区域优势、文化提升等多方面综合评估科学考核。对达不到年度投资目标，考核不合格的创建对象进行动态调整，并相应调整财政奖励政策。对于财税政策及基金使用不合理的，适时进行纠正指导，对于滥用财税政策及基金的情况予以遏制。对特色小镇建设做到严格监管，才能真正实现高效健康发展，保持特色小镇建设持久力。