论我国国家公园生态补偿机制的构建

苏婷婷，陈吉利

（福建农林大学 公共管理学院，福建 福州 350002）

近年来，我国对国家公园的建设愈发重视，相继出台了一些相关文件。十八届三中全会首次提出建立国家公园体制。2017年印发的《建立国家公园体制总体方案》中提出要健全生态保护补偿制度。国家公园系列政策的出台不仅显示了国家对国家公园建设的高度重视，更是彰显了其保护自然生态环境的决心。建设国家公园的前提是建立专项生态保护补偿机制[1]，我国国家公园的建设在现阶段仍然存在一些不可忽视的问题，如对国家公园的生态环境保护力度不够，保护与开发二者之间的关系协调不当，普遍缺乏公益性等。这些问题与目前我国生态补偿机制不完善、国家给予补偿不足有直接关系[2]。因此促进国家公园的发展必须重视生态补偿机制的建立与完善。从我国生态补偿的具体实践来看，目前尚未建立一套相对完善的生态补偿政策体系和生态补偿机制，生态补偿政策的执行也存在着诸多问题有待改善，因而重视国家公园生态补偿机制的构建对于促进国家公园建设有重要的意义。

一、国家公园生态补偿

（一）国家公园的概念与功能

国家公园的概念源自美国，1872年美国建立了第一个国家公园——黄石公园。我国出台的《建立国家公园体制总体方案》提出国家公园是由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。从国家公园的功能上来说，国家公园属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。与一般的自然保护地相比，国家公园的自然生态系统和自然遗产更具有国家代表性和典型性。因为国家公园的面积相对较大，生态系统更完整，保护更严格，管理层级更高。国家公园具有多功能的目标需求，因为国家公园建设的首要目的是保护重要自然生态系统的原真性与完整性，在保护的前提下发展科研教育以及游憩等功能[3-4]。国家公园对内部实施最严格的生态保护，并不以盈利为目的的特性表明，国家公园在保护开发过程中势必会涉及园区内各方的利益，此时需要对国家公园区域内因公园保护开发行为导致利益发生变化的各方进行补偿，调整补偿主体的利益分配关系是生态补偿的重点。

（二）国家公园建设中存在的问题

目前，在国家公园实际的运作中不同程度地出现了一些亟待解决的矛盾[5]。首先，在国家公园建设过程中存在资源保护与旅游发展协调上的矛盾，国家公园将生态环境保护作为工作中的重中之重，遵循“保护优先，合理利用”的原则，这与地方政府重视旅游发展，将保护区作为创造经济、带来财政收入的工具的做法相违背。许多地区更加重视国家公园的开发利用，如将国家公园单纯作为旅游景点对外大面积开放，把国家公园的建立初衷抛之脑后，导致园区内的生态遭到破坏。其次，中央政府与地方政府在国家公园建设保护中不可避免的会产生一些矛盾。国家公园建立的初衷是为了保护自然生态环境，中央政府将国家公园作为禁止开发区域，对其实行最严格的保护。由于国家公园所属的地理位置位于各地方政府辖区内，因此国家公园的建设及保护工作将由地方政府组织承担。在将区域设置为国家公园前，地方政府可以通过发展旅游业等方式从中获得财政资金，当区域成为国家公园后，地方政府则必须以保护为主不得过度开发使用其资源，可能会造成地方政府财政来源减少，使得中央政府与地方政府之间存在是否认真履行保护国家公园自然生态资源职责的博弈。再次，国家公园所有权依法归国家所有，但其土地权属却归国家或集体所有，由此产生了国家公园用地与周边土地之间的矛盾。在未做好土地确权的情况下划定国家公园范围容易产生强制征收、划拨等问题。土地、林地是农民的直接生产生活资料来源，而过低的土地征收补偿标准并不能解决农民长期生计问题，因土地权属关系不清造成强制征收、划拨的行为直接损害了公园区域内集体或个人的利益，从而引起园区内社区居民、集体群组与国家公园管理机构之间的纷争。再者，国家公园在保护建设过程中必然会涉及多个部门，从而导致不同政府部门之间产生矛盾。通常当某个事项同时涉及两个及以上部门的时候，各部门之间如何分配好任务、是否各司其职不相互推诿将直接关系到国家公园的建设成果。因此处理好不同政府部门之间的关系对于国家公园健康发展尤其重要。最后，不可忽视的是管理者与经营者之间的矛盾。国家公园的经营者往往是以盈利为目的，而国家公园的管理者则要考虑如何在保护好国家公园的自然生态资源的前提下允许经营者在规定的范围内适当地开展经营活动。如果管理者疏于管理，经营者有可能会大肆开发国家公园内部资源来获取利润收益对国家公园内部资源带来不可恢复性毁坏。

（三）生态补偿的必要性

生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，利用经济手段调节相关者利益关系的一种制度安排[6]。目前生态补偿机制作为一种自然生态环境管理模式，直接关系到国家公园生态环境的建设成效。根据国家对国家公园内功能区的划分，国家公园被界定为禁止开发区域，因此必须要站在国家发展战略的高度对园区内生态补偿主体实施科学有效的生态补偿。在国家公园建设过程中，首先要厘清利益各方之间的利益变化关系，对利益发生变化的各方进行生态补偿，才能在建设过程中不损害人民的利益，体现政策公平。

二、我国国家公园生态补偿现状

（一）我国国家公园生态补偿中的基本关系

在国家公园建立生态补偿机制，坚持“谁受益谁补偿”的生态补偿原则，能让国家公园建设和保护者享受到其成果带来的经济利益，并让经营者支付相应的费用，通过制度来协调利益相关者之间的关系，保障生态资源的投资者得到合理回报，以确保资源得到真正的保护，促进人与自然的和谐和生态资源可持续利用。而在生态补偿关系中，与国家公园产生联系的利益相关者以及在国家公园生态环境中相互发生作用的利益相关者之间的关系，都是生态补偿中要考虑的补偿关系。如国家公园开发生态旅游项目的过程中会涉及企业经营及管理者、当地政府、旅游者、以及因国家公园建设需要，生活生计受到影响的当地居民和自发保护国家公园的社会团体与生态志愿者。

首先在国家公园的生态旅游开发过程中，企业经营及管理者、当地政府、旅游者这三种利益相关者都是国家公园生态补偿中的补偿主体。当国家公园进行生态旅游开发时，这三种利益相关者在经济、社会、生态等方面受益因此都属于利益获得者。当国家公园面临不合理的开发，监管决策不当、不文明旅游行为等情况时，这三种利益相关者又是国家公园生态环境的破坏者。无论是获益还是破坏，企业经营及管理者、当地政府、旅游者这三种利益相关者都是国家公园生态补偿关系中的补偿主体。其次是国家公园的建设依赖于自然资源和生态环境。国家公园在保护的基础上强调保护与利用兼顾，国家公园的功能不止于自然保护，更是国家文化建设和科普教育的重要载体。国家公园在建设过程中不可避免的会对部分自然资源进行利用，因此自然资源和生态环境是国家公园生态补偿关系中的补偿对象。再次许多园区内的社区居民因国家公园的保护建设，被限制甚至剥夺对于园区内生态资源的利用权利。实际上社区居民是国家公园建设发展和生态补偿中不可缺少的利益相关者。我国的绝大部分国家公园区域内都有世代居住的社区居民，在国家公园成立前他们依托当地的生态资源生存生活，是当地生态系统最直接的管理者。由于国家公园的建设是建立在保护利用好资源环境基础上的，为了维护或提升国家公园的生态环境，需要转变当地居民资源依赖型的生存方式，禁止或限制其畜牧、采集、伐木行为，因此社区内当地居民的传统生计受到了影响。当地社区居民作为国家公园建设中的利益受损者也应作为补偿对象进行补偿。最后是自发保护国家公园的社会团体及生态志愿者。社会团体及志愿者作为弥补政府、市场机制缺陷的重要力量，运用自身资源与能力为不同人群提供专业服务，促进人地关系和谐发展，保证了当地社会系统和自然生态系统的协调，为生态保护做出了巨大的贡献[7]。因此也应将其作为国家公园生态补偿关系中的补偿对象。

（二）我国国家公园现行生态补偿机制主要模式

生态补偿作为一个有效的环境管制手段，能够有效地解决国家公园发展建设中引发的效率与公平等一系列问题，而我国国家公园在生态补偿方面也进行了许多积极的尝试。

1.政府主导的生态补偿模式

政府主导的生态补偿模式是以国家或上级政府作为实施补偿的主体，将某个区域、下级政府或国家公园区域内的农牧民作为补偿对象，以保障国家生态安全、促进社会公平稳定、协调区域发展为目的，以财政转移支付、政策优惠、人才技术等手段作为补偿方式[8]。政府主导补偿模式是目前我国国家公园生态补偿中最容易启动的资金来源方式。在对国家公园的生态补偿政策中政府手段主要有以下两种方式：

第一，财政转移支付是我国国家公园生态补偿最主要的补偿途径之一，生态补偿资金主要由两部分组成：中央提供的财政转移支付资金与地方政府的财政资金，中央提供的财政转移支付资金大部分以专项资金的形式进行拨付，大部分国家公园的资金来源于地方政府，地方政府的资金投入主要是以项目形式或相应配套资金等形式进行。从总体来说，中央的财政转移支付资金为地方政府进行生态补偿工作提供了一定的资金基础。目前我国对国家公园体制试点地区提供了财政转移支付的补偿资金，同时中央财政会根据国家公园体制试点地区的发展建设情况进行考核，依据考核情况对其财政转移支付的资金范围进行调整。如2016年青海省财政投入了966万元积极支持三江源国家公园试点工作。2017年湖北省通过了《神农架国家公园保护条例》，规定应建立神农架国家公园生态保护补偿机制，并将生态保护补偿资金纳入省级财政预算。

第二，生态移民政策是为了保护某个地区的生态环境、或因自然条件恶劣不宜居住而对区域内的社区居民进行的移民的政策。在我国生态移民补偿是由国家全权负责的一种政府行为，因此生态移民所需的资金来源由政府全额支付。但是生态移民补偿的资金支付方式有财政转移支付与专项资金两种方式，相应的支付主体也可以分为中央政府支付与地方政府支付[9]。国家通过制定有关生态移民补偿的法律法规，确定了比较完善的生态移民补偿标准。不仅对因生态移民政策受到财产损失的移民进行补偿，还对因生态移民使得生计能力受到影响的移民进行无偿技术培训、优先安排工作岗位等其他形式的补偿。对于地方政府自己筹集的补偿资金，中央政府给予地方政府根据具体情况自由安排补偿资金的空间，如有些省份对生态移民的迁移户采用了现金补偿与实物补偿，直接补偿与间接补偿并用的补偿方式。

2.市场主导的生态补偿模式

市场主导的生态补偿模式是指通过市场的调节作用促使生态服务的外部性内部化，市场补偿将生态服务功能或环境保护效益作为一种生态产品向市场提供，通过市场的自由交易功能从而实现提供生态服务，降低生态保护所需成本，实现生态保护的目标。在我国国家公园中市场调节补偿模式主要是生态税费制度。生态税费是指政府根据个人或企业对生态资源开发、利用或保护的程度而征收或减免税费的一种制度。政府可以通过上调生态环境税率的手段来限制企业不利于生态保护的行为，而对于生态保护有利的企业，政府可以降低税率鼓励其保护生态环境的行为。目前我国国家公园生态税费的资金来源主要包括：1）排污费。即排放污染物的企业或个人依据相关规缴纳的费用。2）环境税。环境资源利用者根据其利用资源的强度和数量缴纳的税费。3）环境产权交易补偿。通过市场将污染物排放与环境净化能力作为市场要素而实现的环境生态价值。

3.社区参与补偿模式

社区参与生态补偿是将社区参与方法与生态补偿方法结合起来，在不影响社区居民居住情况下，通过协商、公众参与等方式使得社区居民有机会参与到生态资源环境管理中[10]。社区参与主体是指长期生活在国家公园内部及周边，并且与国家公园在生态、经济、社会等方面有紧密联系的社区居民，地方政府、企业单位及社会团体等。我国幅员辽阔，不同国家公园的位置相距甚远，所处的地理环境自然也各不相同，不同地域环境的国家公园会因地制宜的设计适宜当地的管理计划，社区参与的主体将随着国家公园类型不同或管理计划的不同而发生变化。例如，在民族地区国家公园如普达措国家公园、三江源国家公园等，因其位于云南省、青海省这些多民族聚集的省份，必须着重关注当地少数民族的参与[11]。社区参与生态补偿模式有一个显著的特点是多种补偿方式并行，如国家公园管理机构获得的生态补偿财政资金一部分用于引导和发展当地产业，一部分以资金援助的形式到达社区，用以部分提供就业岗位资金的发放等。对于社区居民的安置政府并非选择对其进行生态移民，而是通过社区进行技能培训，为其提供就业岗位以解决社区居民的生计问题。因此社区参与生态补偿机制不能与其他补偿机制分离，各个补偿机制之间具有相辅相成的关系。例如云南普达措国家公园的社区参与生态补偿的资金完全来自公园的旅游收入，通过出售门票、环保车费等方式，普达措旅业分公司获得经营服务收入。经营服务收入上交至迪庆州旅游投资公司，同时普达措旅业分公司为当地居民提供就业岗位。收到经营服务收入的迪庆州旅游投资公司划拨补偿资金给普达措国家公园管理局，普达措国家公园管理局再以直接或是间接的补偿方式将相应补偿发放至社区居民手中。普达措国家公园运行模式如图1所示：

图1 云南省普达措公园社区参与生态补偿模式

在生态补偿机制中，社区是一个重要的参与主体。通过社区参与方式，当地社区居民可以有效地参与进国家公园生态环境的管理中，社区参与的生态补偿能够将环境保护、社会公平以及社区发展的目标结合起来，使得国家公园环境保护有成效，同时促进当地经济发展，社区及当地居民能够从中获益。如普达措国家公园通过调整产业结构、建立社区共管委员会、就业扶持政策等一系列手段将社区居民吸纳进国家公园的管理规划中。同时普达措国家公园还制定了社区利益补偿合同，从国家公园的旅游收入中划出部分专项资金，专用于对国家公园内社区的直接经济补偿。国家公园在进行生态补偿中必须考虑社区的参与方式，将当地居民作为合作者，保证居民有顺畅可行的参与通道，促进社区居民的利益与国家公园的保护发展实现和谐共赢。目前我国国家公园社区参与生态补偿中三个参与主体间的关系（图2）从总体上来说是由管理机构提供公园管理、基础设施开发，对区域内社区发展提供技术、资金的援助，以及对社区运行进行监督管控等。社区在参与国家公园生态补偿中起着经营、协同管理的作用，为社区居民提供工作技能培训、就业岗位等服务。社区居民在受益的同时提高了主人翁意识，更加积极地参与国家公园项目管理，以自身的管护经验为国家公园提高管理效应。

图2 国家公园社区参与生态补偿中三个参与主体间关系

（三）我国国家公园生态补偿模式存在的问题

我国国家公园现行生态补偿的几种模式对于促进国家公园的建设完善起着不可或缺的作用，中央及地方的财政拨款及专项资金的投入使地方得以更好地建设及保护国家公园，不少生活在国家公园区域内的社区居民通过生态移民的方式转移至新的住所，而对国家公园生态税费的征收可从一定程度上调节市场。但是目前我国国家公园生态补偿的实践中依然存在着一些问题。

1.财政转移支付力度尤显不足，补偿效果欠佳

中央政府的财政转移支付资金是地方政府进行生态补偿的重要资金来源。然而目前中央政府在确定对地方财政转移支付时，对地方生态环境相关事务考虑不充分，导致对地方生态补偿力度不足。地方政府在承担国家公园建设及治理保护等事务上缺乏相应的财政资金支持，将会影响国家公园的建设成效与生态补偿政策的实施效果。《总体方案》提出要建立以政府财政资金投入为主的多元化资金保障机制，虽然目前一些民间资本与部分社会公益资金对参与国家公园建设有比较强的意愿，但是相关法律政策尚未建立，地方政府不敢贸然接受社会资本的进入。在国家公园建设过程中，土地赎买租赁、国家公园基础设施完善及日常维护、对社区居民进行生态移民等任务需要大量资金作为保障，实际上地方政府在国家公园的建设发展中需要承担巨大的财政压力。对于国家公园区域内较为贫困的居民而言，许多贫困居民可能在不了解相关信息的情况下被迫参与生态补偿项目，目前现有的生态补偿政策的补偿标准普遍较低，农户在参与生态补偿项目中所损失的机会成本要高于现有的补偿标准，并且现金补偿方式不能保障农户长期的生活状况，获得的补偿无法完全弥补成本，反而可能使他们陷入贫困之中，补偿后当地居民的生活水平并未得到明显的改善。且财政性的生态补偿政策的补偿多为一次性的补助，补偿模式没有可持续性，对于当地居民来说并不能从长期改善他们的生活状况。

2.对生态移民及其后续生计问题缺乏关注

生态移民是国家公园建设中的一项重要工作，国家公园周边居民的生产生活方式在生态移民的过程中发生了变化，与此同时生态移民整合连通了各类保护地，有助于保护大规模的生态系统完整性。但许多采取传统管理模式的国家公园，在制定执行工作时较少站在社区居民的角度为其考虑，政府通常采取土地赎买收购、限制社区居民使用生态资源、对园区内的社区居民进行生态移民等方式对国家公园的生态环境进行保护，将国家公园与当地社区居民处于利益对立面。另一方面，政府在移民的后续生计问题上管控不多，搬迁后移民管理问题，政策体系不完善，导致部分移民效果和目标难以实现。目前我国国家公园在处理生态移民的问题上虽然有优惠政策的支持，但其中大部分为一次性给予移民方一笔搬迁费，只能短期保障农户的利益，对农户家庭可持续生计问题则较少涉及。目前各试点实施搬迁的实际情况有很大差异，如钱江源国家公园进行搬迁的社区居民大部分是比较年轻并且拥有工作能力的居民，已成功搬迁的居民基本上不再以林农业作为他们的生活来源与依靠，而未进行搬迁的农户中存在一些因病致贫或者是因为丧失劳动力致贫的居民，这部分农户搬迁后难以找到能够维持生计的工作，容易造成更严重的贫困。祖祖辈辈在三江源国家公园区域内的农户因生产生活观念根深蒂固，许多农户在移民后短时间无法适应从农业生产生活方式向现代化生活方式的转变。受自然环境影响，三江源地区城镇化水平较低，农户移民后就业问题得不到解决，使得新移民很难真正融入城镇化中[12]。

3.社区参与补偿机制处于探索发展阶段，制度模式不规范

社区参与补偿机制注重为社区居民生存发展预留空间，在一定程度上解决了将社区内居民的问题。社区内社区居民可以依然居住在公园区域内，从事一些工作如护林员等解决其生计问题。但目前我国国家公园对社区参与协同经营的探索大部分处于探索起步阶段，存在管理模式不规范、不完善等问题。一方面，政府与社区管理者直接或间接参与国家公园经营管理，在国家公园生态保护工作的日常开展中容易导致政府管理职能与社区经营活动混淆，政府在其中难以正常发挥其监督管理职能。另一方面，社区参与协同经营制度模式不规范[13]。在社区参与经营管理的事项中缺乏规范的管理方法从而导致许多问题，经营管理流程不够公开透明，同时也存在忽视社区利益的经营方式，不重视保护管理目标大肆建设非必要的基础设施导致国家公园区域内生态环境受到破坏影响。

三、我国国家公园生态补偿机制构建设想

在我国大力推进国家公园体制建设的大背景下，应该积极借鉴国外比较完善的国家公园建设经验，依据国内国家公园试点开展的实际情况，进一步发展完善国家公园生态补偿机制的建设，从而更好地促进国家公园的可持续发展。

（一）加强财政资金补给，完善多元化资金保障机制

作为国家公园建设先驱者的美国国家公园，其资金来源方式众多，有财政拨款、门票收入、基本基金以及私人捐赠等。但主要的经费来源是政府拨款，近年来美国国家公园每年获得的财政拨款金额大约在30亿美元左右[14]。美国国家公园的基本基金及社会捐赠资金在近些年显著增多并且有继续不断增长趋势。与美国国家公园的资金来源方式相比，我国国家公园的财政资金来源较为单一，而国家公园在进行生态补偿的过程需要大量资金，地方实行生态补偿效果的好坏很大程度上依赖财政的支持。对于国家公园中某些规模较大、补偿主体分散、产权界定模糊的领域，政府是生态补偿的主要承担者应提供相应的资金补偿[15]。当政府主导生态补偿的同时可以适当引入市场机制从而缓解财政压力。其次，政府应当完善生态补偿市场交易模式的相关政策及管理模式，积极引导促进国家公园生态补偿中的市场化交易，为生态补偿市场化交易提供一个健康的环境。同时，政府应通过加大宣传和采取各种激励方式，引导和鼓励民间资本和社会公益资金共同参与国家公园的建设，避免补偿主体单一、补偿资金不足的问题。在补偿的过程中应根据被补偿者的实际情况，结合多种补偿方式如现金补偿、无偿技术培训等手段进行补偿，满足被补偿者的需要。

（二）对社区居民实行多渠道、多形式安置补偿

对于国家公园内的社区居民来说，土地是他们生产生活的依靠。生态补偿是解决国家公园土地权属问题的关键。生态补偿机制的建立可以减少因土地权属发生变化带来的土地纠纷，同时缓解因土地问题造成的利益冲突。对社区居民实施生态补偿政策时，补偿方式不能一刀切，由于不同地区的居民所拥有的生态资源不同，补偿方式也应该依据社区居民的实际情况实施多个渠道、多种形式的补偿，除了必要的资金补偿以外，也应提供就业优惠、无偿提供的技能培训等补偿。还可以通过提高国家公园内土地等其他资源的补偿标准、在工作岗位安排上优先选择当地居民等方式解决社区居民的后续生计问题。同时，地方政府可增加如护林员等公益岗位，对入职居民进行定期的职业技能培训，拓宽就业渠道，促进转产就业[16]。

（三）建立多元化社区参与机制，共建国家公园

建立社区可持续发展机制，是国家公园体制建设的重要组成部分。从国家公园目前建设情况上来看，可以考虑社区参与协同经营。通过广泛的社会参与机制为有意愿参与国家公园建设的社会企业或团体提供政策和技术上有针对性的培训[13]，使其更好地参与到国家公园建设中来。社区参与治理中一个非常重要的主体是社区居民，从理论上来说社区治理体系可以反映出社区居民在治理上的民主公平性，如果急需治理的事务与社区居民自身毫无关系，那么这些社区居民则没有参与治理的积极性。若国家公园生态补偿中社区参与治理的公共事务与社区成员的利益息息相关，那么社区成员将会对此类公共事务的参与抱有极高的积极性。因此国家公园社区参与治理的事务与社区成员利益是否高度相关是保证社区居民是否积极参与治理的前提条件。以社区为基础，加强社区文化场所建设，建立多元化的社区参与机制[17]，有助于促进社区居民参与国家公园建设及治理的行动中来，能够更好的实现社区居民与国家公园利益的统一，促进国家公园生态环境的保护，实现可持续发展的生态目标。