中国公共服务质量评价及空间格局差异研究

朱 楠，任保平

(西北大学 a.公共管理学院；b.经济管理学院，陕西 西安 710127)

一、引言

十九大报告宣示已进入“新时代”，一个新时代的到来必定伴随着一场广泛、深刻的变革，而变革成为观察和衡量时代发展的标尺。立于新时代的涛头回顾改革开放40年的历程，经济增长方式转变及社会进步多维因素促使中国政府职能发生变革，当下政府行政体制也正由管理型政府逐步向服务型政府转变，十九大报告提出“完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要”。服务型政府强调政府的主要职责是向公众提供高品质的公共产品和公共服务，而公共服务的质量成效又映射着政府的执政能力和执政水平，最终达到“建设人民满意的服务型政府”的工作旨趣。本文基于新时代“不断满足美好生活”的愿景和需要，通过比对2010年至2016年不同省份之间的公共服务质量排名，探寻区域公共服务质量差距的原因，为进一步提升整体公共服务质量，构建“人民满意的服务型政府”提供政策谏言。

二、文献述评

公共服务质量的研究源于20世纪80年代的新公共管理运动，期间将公共部门的服务质量引入企业管理实践，视公民为企业中的顾客，以产出效率和顾客满意度为主要衡量指标，以政府如何为人民提供优质服务为目标。20世纪90年代初，西方国家积极推进公共服务质量的发展，如在实践方面，以英国政府发布《公民宪章：制定标准》为开端，各国政府陆续颁布《公共服务宪章》《政府公共服务2000》等系列公共服务质量评价参照标准，规范操作流程；同时，为促进公共服务质量的持续改进和优化，不同国家或国际组织设立“联合国服务奖”“欧洲公共部门服务奖”“美国创新奖”等奖项，为公共服务质量的提升提供源源不断的动力。在理论方面，一是对公共服务内容和评价指标开展研究，如贝尔特米(Beltrami)将公共部门质量的演变划分为三个阶段[注]第一个阶段强调公共部门在服务中的规则性及准确性，是否按规章制度办事。第二个阶段，随着城市化进程加快，公共需求不断增加，公共服务供给往往低于最优数量，这时“经济、效率和效益成为公共行政的核心价值取向”。第三个阶段，形成顾客满意导向的质量，公共服务质量的内涵得到进一步发展。，即遵守规范和程序意义上的质量、有效性(效益)意义上的质量、顾客满意度意义上的质量[1]；二是公共服务质量评价工具的比较，如帕纳莎蔓、泽森蔓和贝里三位管理专家于1988年提出了适用于所有服务质量研究的SERVQUAL模型[2]，该模型随后被广泛应用到私人部门和公共部门的服务质量评价中，如迈克·唐纳利和爱德华·怀特利用SERVQUAL工具对苏格兰地方政府公共场所服务质量评价，定量分析影响公民满意的不同因素[3]。1984年日本管理专家狩野纪昭提出了KANO模型，Kim 等人采用了一个适用于全球的公共服务测算标准和方法，用来评价和分析公共服务质量[4]。此外，SERVPERF模型、DEA模型以及平衡积分卡等工具也都随之应用到公共服务质量的评价中。

国内公共服务质量的研究起步相对较晚，主要包括两个方面：一是区域性公共服务质量的研究，如谢星全通过大规模调查数据检测省区、城乡、区域间基本公共服务的空间差距，以及其内容差异与配置效果，结果显示基本公共服务的满意度整体水平不高、空间差距大且供需失衡[5-6]。睢党臣等根据SERVQUAL模型，从有形性、可靠性、响应性、保证性、移情性、透明性等维度对陕西省农村公共服务质量进行评价，提出信息化和顾客导向的建议[7]。二是对特定项目的公共服务质量的评价，如陈振明等通过指标的隶属度、相关性以及鉴别力分析确定一系列指标，并从微观、中观和宏观三个层次构建了中国科技公共服务质量评价体系[8]。三是国际比较视角，分别从城乡基本公共服务均等化的国际经验比较、德国非营利组织对公共服务的提供、俄罗斯公共服务质量的提升、英国政府服务标准化实践与启示等方面进行研究[9-12]。相对而言，公共服务质量的实践方面较早，如20世纪90年代中期，山东省烟台市在全市范围内推行“服务承诺制”，随后在中宣部、纠风办等部门的推动下“服务承诺制”在全国推广，成为提高公共服务质量实践的有益探索。进入21世纪，中国各地政府一方面逐步汲取和借鉴西方国家公共服务质量的经验和措施(服务标准的制定、公共服务奖项的设置等)，以提升政府公共服务管理的效能；另一方面利用“互联网+”平台，真正实现部门之间的数据贡献，提升中国政府在线公共服务质量。

随着中国政府行政理念的变化，公共服务质量的理论成果逐步完善和实践工作不断深入，公共服务管理问题频现，一是公共服务质量操作标准不明确，缺乏相关法律、法规和统一的、可操作的评价标准，使得操作过程缺乏依据；二是如何在客观评价标准和公民满意度之间进行选择问题。中国目前缺乏全国范围内采用公民满意度评价服务质量的政治土壤，加之公民政治素养、操作成本等限制因素，致使公共服务质量评价效果欠佳。基于此，在现有研究成果基础上结合国家政府部门对公共服务的相关规划，构建公共服务质量评价指标体系，利用层次分析法评价2010年至2016年全国31个省份的公共服务质量，说明各省公共服务质量的变化以及区域差异，并探寻各省份公共服务质量的发展瓶颈，有针对性提出提升国家整体公共服务质量水平的政策建议，以实现基本公共服务质量均等化目标。

三、公共服务质量的总体评价

(一)指标维度及说明

基于2012年《国家基本公共服务体系“十二五”规划》、2017年《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，在对“十三五”时期基本公共服务领域主要发展指标的理解，以及相关文献研究的基础上，将公共服务质量评价指标体系分为基础教育、医疗卫生、社会保障及就业、公共安全、基础设施、公共环境、科技信息、文化传媒8个维度。

1.基础教育主要满足公民对教育的需要，有利于提高劳动者素质和人力资本积累，缩小收入分配差距，促进社会经济发展产生重大影响。本文主要衡量了九年义务教育阶段政府对基础教育的投入和扶持，从每个教师负担学生数、财政对公共教育的投入、义务教育机构密度、大众识字率等内容描述基础教育领域公共服务质量。

2.医疗卫生服务是公民身心健康和“美好生活”的重要保障，涵盖医疗服务和公共卫生服务两方面。主要从财政对公共卫生保健的支出、公众对卫生技术人员和卫生设施的拥有量、传染病发病情况来考察。

3.社会保障是社会的安全阀、减震器，成为公民生存和发展的根本保障。由于1997年才建立起全国统一的养老保险制度，并处于不断改革和完善阶段，缺少完整的时间序列数据。因此，在相关数据不可获得的情况下使用社会保障和就业支出占财政支出比重、城镇医疗保险覆盖率、每千人口社会服务床位数、失业率等指标来考察社会保障及就业维度。

4.公共安全是维护社会和人民进行正常活动所需稳定的外部环境和秩序，保障公民安居乐业的基础。应以各省刑事、民事、行政案件立案数量、生产事故死亡人数、信访人数等为指标，但数据的不可获得替换为城乡收入水平差异、公共安全占财政支出比重、万车死亡率等指标从其侧面来反映公共安全。

5.基础设施是人民生活和生产的物质基础，囊括生活性基础设施(能源供给情况、公共交通系统)及生产性基础设施(交通运输路线密度和通达率)，以此说明基础设施发展和公共服务质量情况。其中有个别省份燃气的用气人口数据缺失，改为城市天然气的普及率。

6.公共环境是人和生物的生存环境，包括自然型环境(山川、湖波、田地、植被)、人类对环境的利用和改造等。因此，使用节能环保支出占财政支出、城市生活垃圾无害化处理率、森林覆盖率、人均绿地面积等指标能够很好地表述公共环境的公共服务质量状况。

7.科技信息是人类认识自然和利用自然的重要工具，成为推动人类社会发展的驱动力，既有利于实现经济增长方式的转变，又有利于调整产业结构的升级换代。以科技支出占财政支出比重、R&D经费占GDP的比重反映公共服务在科技方面的情况，以公用电话拥有量和互联网普及率反映公共服务在信息方面的情况。

8.文化传媒主要满足人民精神层面的需要。传播者通过有形(书籍、报刊、杂志)和无形(广播、电影、互联网)媒介向公众传播信息和知识。通过文化传媒支出占财政支出比重、有线广播电视和广播节目覆盖率、公共图书馆馆藏量对其进行描述。

在企业管理中，为了应对如今变幻莫测的市场环境以及企业内部的动态变化，需要对信息进行全面的采集以及整理，这样可以让生产经营的实际状况得到明确，便于企业管理者进行科学决策，提升企业的管理水平，让企业的经营目标顺利实现。这就需要借助数字技术让数据采集以及提取效果更高，分析更加有效，因此数字技术在工业企业的管理工作中也是得到广泛运用。在设备方面，如今的工业发展中，数字技术在各类电气设备中实现运用已经是一种必然的趋势，尤其是传感器以及执行器与数字技术的融合，以及光纤技术的普遍运用，在网络技术的支持以及平台的搭建基础上，可以让企业的生产效率得到明显提升。

本文以《中国统计年鉴》《中国卫生和计划生育统计年鉴》《人口与就业统计年鉴》以及《西藏自治区环境状况公报》为数据源，选取2010—2016年数据评价各省公共服务质量，8个维度的具体指标体系和计算方法见表1。

(二)数据的无量纲化处理

原始数据的无量纲化处理是进行相关分析的前提，将不同单位表示的指标统一成可比较的单位。指标分为正指标和逆指标，不同性质的指标处理方法不同，其中max(xi)、min(xi)分别为指标xi的最大值和最小值。具体如下：

(三)指标筛选与重构

指标设计时每个维度指标之间可能存在一定的相关性，会造成该维度评价信息的重复性，降低评价的结果。运用SPSS22.0统计软件对各省2010年至2016年数据各维度指标进行相关性分析，删除各指标之间相关性较大的评价指标，并将各指标与该维度总分之间进行相关性分析。其中，各指标与总分之间相关性越高，说明评价性越好，反之相关性越低评价性越差，并予以删除。经过相关性分析对指标进行筛选后，对指标体系进行重新编号，构建中国政府公共服务质量最终的指标体系，见表2。

表1 公共服务质量评价指标体系

注：指标后为“-”表示逆向指标，“+”号表示正向指标。

表2 公共服务质量各级指标权重

(四)评价方法确定

目前对于公共服务质量的评价方式较多，如层次分析法、网络层次分析法、Delphi法、DEA法、KANO模型、SERVQUAL模型和SERVPERF模型等。诸多方法中，层次分析法集定量和定性方法相结合，既可以综合研究者的主观研判并参与到公共服务质量的评价中，又可按照设计的指标体系和权重对公共服务质量进行定量评价。此外，它还是一种系统性的结构分析法，通过将总体目标进行合理的分层解构和重要性比较，最终获得每一指标的权重。故而，采用层次分析法测评各省的公共服务质量，在兼顾分析结构和运算机理基础上，显示出测算指标对公共服务质量总体目标的影响。

(五)评价步骤及测算结果

根据层次分析法的操作程序，公共服务质量评价的计算步骤如下：

表3 2010—2016年中国公共服务质量评价结果

(六)评价结果的分析

依据上述说明，最终计算得出2010—2016年中国31个省、市和自治区(不包括香港特别行政区、澳门特别行政区以及台湾省)公共服务质量的总体水平和排名，见表3。

数据显示，中国公共服务质量状况呈现出区域差异，公共服务质量水平与其经济发展程度存在一定的相关性，经济发达的省份公共服务质量较高，但公共服务质量高的省份不一定经济发达，具体分析如下：

第一，在综合平均值前10位的梯队中，主要集中在东部沿海地区和西部的新疆和重庆。然而前10位省份间的公共服务质量均值差异明显，排名第一位的北京以0.613 1得分远高于其它省区。此外排名前10位的省份中，分析一下辽宁、新疆、重庆排名靠前的原因。辽宁省的公共服务质量综合平均值排名第8位[注]辽宁省年度排名2013年第13位，2016年第7位。，其中“科技信息”“社会保障与就业”指标得分较高，究其原因：一是辽宁省作为东北老工业基地，城市化程度比较高，保留了大量的科研院校，传统优势尚存；二是社会保障与就业指标优势明显[注]该项指标曾排名全国第1，2014年被重庆超越后位居全国第2。。辽宁省内国有企业下岗职工众多、人口老龄化程度较高[注]辽宁省数据来源于《中国统计年鉴》，2016年参保离退休人员679.75万人，位于全国3位；2016年老年人口抚养比17.4%，位于全国第4位。、作为全国第一个做实个人账户试点省份财政投入较大等诸多因素，致使社会保障和就业支出占财政支出比重较高[注]社会保障和就业支出占财政支出比重 2016年比重最高达25.02%。。重庆市的公共服务质量综合平均值第10位[注]重庆年度排名从2010年第18位上升至2016年第6位，其中2013年曾超越天津位居第5，2014年超越广东省位居第4。，主要归因于“基础设施”“公共环境”“社会保障及就业”等指标优势明显：一是重庆市经济增长依靠于固定资产投资拉动，致使基础设施得分较高；二是重庆市人口老龄化全国最严重，社会保障与就业对总得分的贡献明显，如2013年得分全国第3位，2014—2016年得分全国第1位[注]重庆市数据来源于《中国统计年鉴》，2016年老年人口抚养比为19.8%。。新疆自治区的公共服务质量综合平均值排名第6位，“公共安全”“基础设施”两项指标优势明显。新疆作为边疆地区，打击恐怖主义、维护领土完整、安定百姓生活成为发展的重点，公共安全指标得分较高。此外，新疆幅员辽阔，地广人稀，人均公里里程和人均铁路里程比重较大，导致“基础设施”的得分比较高。

第二，在综合平均值后10位的梯队中，基本为经济发展欠发达的省份(福建省除外)，且省份间的公共服务质量均值差异不明显，如福建省略高于云南省0.041 1数值。这里主要分析一下福建省，2016年福建省的GDP总量排名全国第10，而公共服务质量综合平均值位居第22，“基础设施”“社会保障及就业”“医疗卫生”得分较低，其中“城市天然气普及率”全国倒数第4，“社会保障和就业支出占财政支出”全国倒数第1，“医疗卫生”整体排名全国倒数第2，说明即使经济发达，但政府不对公共服务给予重视，公共服务质量也不会很高。

对于评价结果通常采用聚类分析法或变异系数进行统计分析，但此类方法存在不直观且仅有数值意义而没有经济意义的缺陷。基于此，为更直观显现不同省份公共服务质量分布情况，选取2010年、2013年、2016年的公共服务质量数值和2010—2016年各省份均值，采用AcrGIS软件对31个省级行政区域得分进行空间连接，赋予地区属性值，进而采用自然断点分级法(Jenks)对其分等定级。数据显示，在2010年、2013年和2016年三个时间节点上，公共服务质量均呈现以东部沿海省份、中部省份、西部省份(除新疆)逐渐由高到低的空间分布，其中公共服务质量高的区域主要集中在环渤海、长三角、珠三角地区和新疆自治区，而这些地区又是中国经济发展快、城市化程度高、人口密度大或国家政策特殊照顾地区。此外，西部的重庆、四川等省市服务质量发展迅速，而内蒙古、云南、贵州、广西、青海、西藏等省市长期处于公共服务质量低地，与其他省份存在较大差距。

四、提高公共服务质量的政策建议

(一)促进中西部经济发展，加大财政投入

无论是对公共服务质量的排名还是采用自然断点分级法对空间格局特征的分析，均显示出经济发展是影响中国公共服务质量的一个关键因素。公共服务作为一种特殊的公共产品，依靠财政的支持才能满足公民普遍享有公平可及的服务。中央财政向欠发达地区进行投入之外，还需要相关省份自身的经济发展：一是中、西部地区借助中国深化改革开放的春风和产业结构调整的背景，积极利用自身资源禀赋优势和当地特色以促进本地区的经济发展；二是以“一带一路”战略为契机，加快中、西部地区经济发展。尤其西部城市作为此次战略的起点和节点城市，应抓住有利时机，利用国家优惠政策和地方特色，大力发展基础设施建设，积极与“一带一路”沿线国家实现对接，展开合作，大力发展经济，让“一带一路”战略成为西部地区的第二次改革开放。

(二)缩小公共服务差距，实现区域的协调发展

中国各省公共服务质量的空间格局明显特征，况且公共服务质量关乎公众的安居乐业，关乎政府的执政能力，如不采取有力措施缩小区域差异而任其不平衡发展，势必导致整个经济社会发展的不可持续。此外，区域内部影响公共服务质量的内部变量需要优化和完善，如重庆市、辽宁省的“社会保障及就业支出”及新疆自治区的“公共安全”高指标占比，掩盖了整体的不足。基于此，一是缩小公共服务质量在区域间的不平衡，全体国民应共享经济社会发展成果，尽快实现公共服务的均等化；二是积极鼓励沿海城市与西部城市实现“一对一帮扶机制”，传递先进经验和经济、技术优势，带动西部地区公共服务质量的发展；三是公共服务各项目均衡发展，不能厚此薄彼，尤其要关注教育、科技信息、基础设施等项目的发展。

(三)建设服务型政府，重建政府考核机制

党中央提出“建设服务型政府，强化其社会管理和公共服务职能”要求，十九大报告再次强调“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。“建立服务型政府”，重视公共服务并提高公共服务质量，显然已成为政府执政的目标要求，关乎各省经济发展和社会稳定，关乎整个国家未来改革结果和人心向背。为建设服务型政府，需要重建政府的考核机制：政府公务人员要时刻树立公共服务理念，践行党员干部为人民服务宗旨；科学构建以公共服务质量为核心的考核评价体系，借鉴西方公共管理理念，以公众需求为导向，形成以公众满意度为导向的公共服务质量，有效避免热衷于经济增长而忽视公共服务质量提升倾向，最终形成“投入—生产—满意度”的考核体系。

(四)改善服务的供给模式，实现多元化供给机制

各省公共服务质量水平的提升，不仅体现在公平性，而且体现在有一定的效率优势。梯布(Tiebout)公共品提供模型指出分权式的财政可以提高资源在不同地区之间的配置效率，比如教育，地方政府比中央政府更了解当地居民的真实偏好，因此地方政府在教育资源的数量和性质方面配置效率更高。由于中国存在基础公共服务不均衡现象，在分权财政体制下，公众可以通过搬迁居住地“用脚投票”形式，提高公共品资源利用的组织效率。但这就会引起完全按收入分层的群分现象。因此，有必要引入其他机制提高公平和配置效率：一是引入竞争机制，比如在教育领域中，引入私立学校，形成公立学校和私立学校竞争的机制，有利于优质教育资源的合理分配；二是要在公共服务领域更广泛地应用PPP模式，引导社会力量进入，在公共服务领域中除纯公共物品，需要政府提供外，其他公共物品政府可以通过购买公共服务、外包服务、委托项目、特许经营等多种形式实现公共服务供给。

(五)利用“互联网+”平台，提升公共服务质量

继2015年《关于积极推进“互联网+”行动得指导意见》和2016年《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点得实施方案》后，十九大报告中再次提出“善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”。因此，以互联网信息技术为载体，整合不同部门、不同省份、不同地区之间公共服务质量不均衡等问题。一是要重视跨业务、跨部门、跨区域业务协同和整合，做到数据共享、公共服务标准统一，以实现公共服务间的无缝对接；二是以“互联网+公共服务”渐进过程模式，保留互联网普及率低的省份的线下公共服务，普及信息网络教育，以及推进网络基础设施建设，避免“互联网+公共服务”衍生新的技术壁垒和社会排斥，保障公共服务的社会公平性。