传统村落法律保护：现状、问题与对策

刘意识 杨芸 盛勇

摘 要 我国幅员辽阔、历史悠久，分布着为数众多的传统村落，它们积淀着厚重的文化底蕴并凸显丰富的人文价值，是珍贵的历史文化遗产。随着城市化进程加快，很多传统村落被现代建筑所代替，加之一些村落年久失修、毁坏严重，传统村落正面临着人为毁损与自然毁损双重劫难。本文通过对我国传统村落现状及法治框架梳理，分析当下传统村落保护中存在着地方政府重视不足、法律体系不完善、公众参与观念缺失、保护资金不足等问题，指出应结合国情、因地制宜不断完善我国传统村落保护相关法律法规，以实现传统村落可持续发展与乡村振兴。

关键词 传统村落 法律保护 公众参与 乡村振兴

作者简介：刘意识，四川凡高律师事务所主任、律师;杨芸，西南交通大学公共管理与政法学院法律硕士研究生，四川凡高律师事务所实习律师;盛勇，北京东卫（成都）律师事务所律师。

中图分类号：D920.4                                                        文献标识码：A                        DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.079

一、传统村落历史与发展

中国地大物博，历史悠久，在数千年文明发展过程中，创造了无数灿烂的文化遗产，其中一大批遗存下来的传统村落，因其优美的自然环境，丰富的文化景观和鲜明的特色，近年来受到社会各界的广泛关注。传统村落不仅体现了原生居民的生活形态和古建筑的艺术气息，也承载着薪火相传的文化传统。这里所说的传统村落是指历史时期形成的、具有较为典型的建筑风貌、布局特点、民俗遗风及文化景观价值的乡村聚落。

（一）传统村落现状

目前，随着城市化、工业化步伐的加快，大量传统村落不断遭到破坏，据中国传统村落文化研究中心主任胡彬彬统计：“传统村落差不多每两天消失一个。” 我国传统村落保护面临着严峻的挑战。

1.交通、经济落后

我国传统村落主要分布在地质地貌复杂，交通条件差，经济落后，但历史文化氛围较好地区。许多传统村落因其自身所处区域环境相对独立，受外界社会影响小，村落原始风貌和历史文化才得以保存至今。例如，被誉为天下第一村的湖南张谷英村，其为明朝万历年间张氏始祖张谷英迁移至此聚族而居形成，村落中保存着较为完整的古建筑群，该村地处丘陵山地之中，距离交通要道较远，区域环境相对封闭，近几年才被外界知晓。

2.传统村落破坏严重

目前，我国保存下来传统村落多为明清时期所遗留，且村落中的古建筑多为土木结构，历经数百年风雨侵袭，年久失修，倾圮倒塌的现象经常发生。一些村落地处偏远，居住条件极其恶劣，大量村民外出打工，或举家搬迁，空心村现象严重。由于传统民居无人居住，缺少管理，很多精美的民居构件如青石砖瓦、镂刻木雕等被破坏或盗走，村落间文物流失现象比较严重。一些发展较好的传统村落，村民为改善居住条件，滥用瓷砖、水泥等现代建筑材料，对古建民居、古街道进行改造重建，严重破坏了传统村落的整体形态和历史风貌。

随着乡村旅游业蓬勃发展，大量游客前来观光赏景，带动了乡村经济的发展。但旅游开发商大多受经济利益影响，片面强调开发利用村落文化资源，忽视了对村落文化价值的研究和保护，在一定程度上给村落自然环境和历史风貌造成了破坏。例如：大量乡村街道商铺林立，小商小贩成群结队拉拢游客，浓郁的商业气息打破了乡村的古朴宁静，乡村自然环境承载负担过重;一些村民私自向游客贩卖珍贵的古民居构件、古字画，任意让游客触碰文物三雕，造成大量乡村文物的毁损和流失。还有的村落为发展旅游业，盲目招商引资，兴建旅游设施和娱乐休闲场所，过度的商业开发也加速了传统村落的破坏，传统村落正面临着自然毁损和人为毁损的双重劫难。

（二）传统村落保护法制框架

目前，我国与传统村落保护相关的政策法规主要有《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》《历史文化名城名镇名村保护条例》《关于加强传统村落保护发展工作的指导意见》《关于做好中国传统村落保护项目实施工作的意见》《传统村落保护发展规划编制基本要求》等;同时，各地人大常委会和人民政府也结合当地实际，积极制定与传统村落保护相关的地方性法规规章，主要有《贵州省传统村落保护和发展条例》《福建省历史文化名城名镇名村和传统村落保护条例》《江西省传统村落保护条例》等;此外，我国加入的《保护世界文化和自然遗产公约》《保护非物质文化遗产公约》等国际性公约中，也对传统村落保护做出了相关规定。

2002年修订的《文物保护法》第十四条提出应对具有重大历史价值的村庄进行保护，首次明确了传统村落的法律保护地位。2012年国家文物局、文化部、住建部、财政部联合印发了《关于加强传统村落保护发展工作的指导意见》，首次对全国传统村落展开了调查统计，针对31个省、自治区、直辖市上报的11567个村落信息，从中评审认定了第一批646个村落列入传统村落名录。此后，住建部等相关部门又陆续（组织）开展了多次传统村落调查，目前，我国共有五批6799个古村落被列入传统村落保护名录，传统村落保护工作不断发展。

二、我国传统村落保护中存在的问题

（一）地方政府对传统村落保護重视不足

大多地方政府对传统村落保护重视不足，有的地方政府在申报传统村落过程中，仅是为了取得“传统村落”这个牌子;有的地方政府对国家相关政策认识错误，片面追求对传统村落的开发利用，造成大量建设性破坏。2012年颁布的《关于加强传统村落保护发展工作的指导意见》中规定城乡建设部门、文化部门、财政部门负责制定传统村落发展规划，并对规划进行监督，但却未明确各部门的职责范围，在实际执行中容易出现职权交叉或无人管理的情形，传统村落保护工作难以有效展开。还有一些地方仅规定村落的发展规划由有资质的设计院来实施，这些设计院缺乏对村落实际情况的深入了解和综合研究，忽视村民的具体需求，或完全照搬城市规划的方法和内容，制定的规划方案可行性差，在乡村改造和民居建设中难以实施，阻碍了传统村落的发展。

（二）法律体系不完善

尽管《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国非物质文化遗产保护法》等法律法规中规定了传统村落保护的相关条款，但目前我国尚未出台一部规范传统村落保护与发展的专门性法律文件，传统村落保护的法律体系尚不完善。

由于缺乏一个专门的统一的法律规范，传统村落保护中存在一些问题得不到有效解决。例如：《关于做好中国传统村落保护项目实施工作的意见》中规定优先保护传统村落内的文物保护单位，可适当拆除影响文化遗产整体风貌的乡村建筑，但对传统村落中存在的大量未被列为文物保护单位的乡村建筑却未作出法律规定。这就导致在村落建设规划过程中，为提升乡村整体形象，多数未被列为文物保护单位的乡村建筑被随意拆除或迁移，这些建筑得不到有效保护。又如：《中华人民共和国文物保护法》第二十一条规定了所有人对非国有不可移动文物负有修缮保养责任，且修缮过程中不能改变文物原状，而传统村落中古建民居的产权基本属于村民所有，这些规定无疑增加了村民修缮古建筑的难度和成本。由于经济能力不足，聘请专门的古建筑修复人员和购买古建筑修复材料需要花费大量的金钱，很多传统民居所有人为避免承担维修责任，不愿将自己所有的古建民居申报为文物保护单位，客观上减少了列入各级文物保护单位中的乡村建筑数量，导致很多有价值的乡村古建得不到保护。再如，传统村落中的古建筑自然损坏严重，基础设施落后，而《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定一户农村居民只能拥有一处宅基地，很多村民为改善生活条件，不得不拆毁古民居建造新房屋，不合理的土地政策加速了乡村传统建筑的破坏。

（三）公众参与观念缺失

传统村落植根于特定的人文和自然环境，与当地村民有着天然的情感联系，村民的衣食住行和风俗习惯都反映着传统村落的历史风貌和文化底蕴。传统村落的保护与发展，离不开村民的积极参与和支持。目前，我国传统村落保护公众参与观念缺失。

1.村民传统村落保护意识薄弱

许多文物的发现者和第一时间保护者是普通公民，村民作为传统村落的常住居民，与村落有着天然的情感联系和归属感，村民在日常生活中对传统村落的保护起着重要的作用。由于长期生活在封闭落后的乡村中，村民们文化水平普遍较低，相关部门对传统村落的保护宣传较少，大多村民并未认识到传统村落的科学、历史、文化价值，他们认为保护乡村文化遗产是文化部门的事情，与自身无关，更不会积极采取保护防范措施，乡村中随意毁坏、拆除、盗窃甚至买卖转售乡村文物的现象常时常发生。

2.传统村落发展决策中忽视公众参与

《关于加强传统村落保护发展工作的指导意见》中规定，乡村发展规划在审批前应进行公示，规划成果也应坚持公开，方便公众参与监督。但在规划执行过程中，重大决策都是由政府、开发企业和部分专家决定的，很少听取村民的意见和建议，村民的基本诉求得不到保障，极大的降低了村民参与乡村保护的积极性。

（四）保护资金不足

目前，国家财政对传统村落划拨的保护资金主要分为两部分，一部分是住建部门对传统村落划拨的资金，主要用来修建公共道路，改善乡村基础设施，而乡村中大量传统建筑等文物本体的修缮得不到资金保障;另一部分是国家文物局对国家文物保护单位和省级文物保护单位分布比较密集的传统村落划拨的用于修缮文物保护单位的资金，由于入选的传统村落数量极其有限，大部分的传统村落保护资金无法落实。除此之外，还有一些地方通过旅游开发引入商业资本，但由于缺乏统一的管理和规范，并未形成稳定的资金来源渠道，传统村落保护资金仍然不足。

（五）忽视整体性保护

传统村落是一个有机整体，不仅包括以物质形态存在的古民居、宗祠寺庙等传统建筑，乡村周边的山水风景等自然环境，还包括以非物质形态存在的村规民约、民间文化、习俗等。因此，应树立整体保护的观念，不仅应保护传统村落文化遗产，还应保护村落历史风貌和自然景观;不仅应保护古建民居、古街道等物质文化遗产，还应传承村落民俗礼仪、节日庆典等非物质文化遗产。

当前，在传统村落保护中往往只注重保护乡村古建等物质本体，而忽视了乡村周边人文自然环境和非物质文化遗产的保护。例如：各地游客前来传统村落观光游览，购物消费，制造了大量的旅游垃圾，超出了自然环境的承载能力，给乡村生态环境造成极大的破坏。又如，由于缺乏文化遗产保护意识，乡村非物质文化遗产的收集、整理、记录、培训等工作相对薄弱，大量原住居民外出打工或迁出村庄，不少传统技能和民间艺术后继无人，特别是一些依靠口传心授方式加以传承的文化遗产正逐渐消失，传统村落中非物质文化遗产得不到有效保护。

三、我国传统村落保护完善路径

（一）加强对传统村落的保护规划

地方政府应充分重视传统村落保护工作，在制定传统村落发展规划时，应从村落的实际情况出发，防止盲目开发，对村落的历史文化、风俗民情、建筑构造、生态环境等方面进行深入研究，并充分听取村民建议，因地制宜的制定出科学、有效的规划方案。同时，应明确划分参与传统村落保护的各部门之间的职权范围，避免出现问题时各部门相互推诿，提高工作效率。对涉及乡村公共利益的重大项目工程，應公开项目负责人、整改方案等相关信息，接受社会监督。还应将传统村落保护工作纳入地方政府的年度考核评价体系，将乡村古建筑整改、非物质文化遗产传承、生态环境保护等列入测评内容，提高政府对传统村落保护的重视。

（二）加快制定传统村落保护的专门立法

应尽快完善传统村落保护的相关法律法规，加快制定规范传统村落保护的专门法律。明确传统村落的保护机构及相关部门的具体职责，对乡村非物质文化遗产传承、传统建筑保护、生态环境建设、旅游产业发展等方面作出相应的规定，为村落保护与发展提供法律保障。同时，地方政府还应不断总结传统村落保护发展的经验，根据村落的分布范围和保护使用情况，及时制定传统村落保护地方性政策法规。

（三）充分调动公众参与传统村落保护

人民是民间文化的创造者、使用者和传承发展者，是传统村落保护的主要力量。虽然政府在传统村落保护中起着主导作用，但仅依靠政府并不能达到很好的保护效果，还需村民、其他社会组织积极参与和支持。

政府应通过新闻、媒体、互联网等多种途径，加大对传统村落保护相关法律法规和政策的宣传引导，扩大社会知晓面，使保护传统村落成为社会公众的一种自觉行动。例如：通过创建传统村落保护微信公众号，定期向社会推送传统村落保护的相关信息，解读有关法规政策，进一步拓展传统村落保护法治宣传方式。还应完善传统村落保护信息公开制度，对传统村落保护的立法情况、发展规划以及相关人员职责等进行网上公布，保障村民的知情权、监督权和参与权。

其次，村落保护志愿者可以组织村民设立村落保护协会，收集传统村落发展的历史资料，学习村落保护相关知识，让村民了解村落的历史文化价值，树立主人翁意识，主动承担起保护村落的责任。

此外，还应拓宽政府与村民信息交流渠道，通过上门走访、入户调研、召开听证会、专家座谈会等方式，了解村落规划发展中存在的问题和村民的现实需求，共同商讨研究解决方案，鼓励村民积极参与传统村落管理决策。

（四）建立多渠道资金引入机制

我国传统村落数量多且多位于经济落后地区，村落中传统建筑因其构造特殊、建造技术精湛，修缮费用远远高于现代建筑，地方财政难以提供充足的资金保障。传统村落保护仅依靠政府提供资金是远远不够的，应建立政府主导、社会参与的多渠道资金引入机制。一方面，应制定相关政策使文化遗产保护资金向偏远地区传统村落倾斜，同时，也应调整现有传统村落保护资金的使用结构，加大对重点项目资金使用情况的监督和管理。对于产权属于私人所有的传统建筑，在进行保护修缮时，政府应适当给与资金补助或政策支持。另一方面，应积极引进民间资本投入传统村落保护，可以通过挖掘传统村落的特色文化和优势资源，发展乡村特色产业，例如生态旅游、乡村养老等;还可以通过发展乡村建设项目、农业项目，引导一些具有实力和资质的企业参加到传统村落的开发和保护中。

（五）加强传统村落整体保护

传统村落是一个有机整体，在发展过程中，不仅应保护古建民居，还应保护村落原有的历史风貌、自然景观和非物质文化遗产。村落中传承下来的民间文学、传统戏剧、礼仪习俗、节日庆典、村规民约等，体现了地域特色民俗风情，应对其进行系统全面的收集、整理和记录，建立文化遗产资料库。同时，应加强对民间艺术家的保护，可以借鉴日本《文化财保护法》中的“人间国宝”制度，建立非物质文化遗产代表性传人名录登记机制度，并给与他们一定的经济补贴。为民间艺术家传承人提供免费专业培训，鼓励和支持传承人参与非物质文化遗产制作、表演和授艺等活动，提高非物质文化遗产活态传承利用率。

四、结语

传统村落不仅记录了民族的兴衰起伏、发展历程，也反映了历史时期特定区域的社会发展水平和精神文化风貌。目前，我国传统村落保护仍面临着一系列问题，过度商业开发加速了传统村落破坏，村民改善居住条件和传统村落保护之间矛盾凸显，村落保护资金不足、空心化现象日益严重，传统村落保护亟需法律保障。应加快推进传统村落保护专项立法，明确相关部门在传统村落保护中的职权范围，规范传统村落保护资金的使用和监管，加强法治宣传，引导公众参与，使传统村落古建民居、民俗风情、历史文化得到传承和延续。党的十九大提出乡村振兴战略，应将传统村落保护与乡村振兴相结合，不断完善乡村基础设施建设，改善村民生活水平，发展乡村特色产业，使村民和传统村落共同发展，真正实现乡村振兴。

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