简论我国城市公共活动空间的冲突与治理

朱达 陈焱光

摘 要 城市公共空間构成了城市居民公共活动的主要载体，也是城市经济和社会发展过程中不同个体和群体公共活动中权利冲突最集中和多发的领域，但现有的法律和城市管理法规尚未提供系统有效的规范供给，面对城市居民不断增长的对城市公共空间利用法治化的要求，相关立法应当积极做出回应：通过贯彻以人民为中心的指导思想，坚持空间正义的基本理念，在具体立法层面，要明确城市公共活动空间的范围、合理界定城市公共活动空间利用主体的权利和义务、依法规范政府规划城市公共空间权力，实现以人民为中心的城市公共空间资源的合理配置和依法利用。

关键词 城市公共空间 冲突 依法治理

基金项目：本文系湖北省人大常委会理论研究课题阶段性成果，课题编号：HBRDYJKT2018143。

作者简介：朱达，湖北大学政法与公共管理学院法学专业硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学;陈焱光，湖北大学政法与公共管理学院教授、法学博士，研究方向：宪法学与行政法学。

中图分类号：D669                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.178

一、冲突的产生

近年来，大量发生在城市公共活动空间的矛盾冲突，引发了全社会对这一问题的广泛关注：如以市民休闲娱乐为视角，不难发现，近年来兴起的中国特色的、集休闲健身于一体的广场舞引发冲突最为典型。这类冲突发生的公共空间从小型社区到大型广场，从晨曦初露到夜色朦胧，冲突几乎是一道城市不可或缺的风景，尽管不是靓丽的风景。最近，此起彼伏的广场舞造成的噪声扰民事件陆续曝光，如“北京鸣枪放獒事件” ，“武汉粪袭事件”，“温州高音炮还击事件”，还有群体与群体间因利用公共空间引发冲突的案例在多地出现，如在洛阳、南京、孝感等地上演的广场舞大妈大爷与打篮球小伙争夺活动场地引发冲突的事件。

这些只是比较典型的冲突现象，表面上的篮球场地之争，共享单车的恣意停放，实质上却反映出各群体对有限的城市公共空间资源的争夺。滥占城市街道乱搭乱建、公共空间成为私家停车场、圈占小区绿地种菜等行为同样也是如此。面对公共空间冲突不断的情况，社会在质疑缺乏基本的公共意识，不守规则，不懂得协商合作的同时，如何通过法治树立公共意识，完善法律，加强执法，严格责任，杜绝公共空间商业性无序和非法利用，消弭政府不作为带来的公共空间利用冲突、规划不合理导致不同群体利用不均衡的冲突等等。

进一步审视这些城市公共空间引发的权利冲突发现，既有共时性的居民面对面的冲突，更有错时性的非法挤占公共空间的形成的静止性冲突，无论哪种形式，都使得一部分居民进入到公共空间进行活动自由与权利被限制或侵害。如果说在权利十分明晰的情况下，冲突的权利可以通过对宪法和法律的解释和适用得到解决，但在具有极强公共性的城市公共空间里，如果没有明晰的细化的法规加以规范，冲突就会一直持续下去，由于同一空间活动的重复性，得不到纾解的冲突累积起来，极易诱发群体性事件，这一点，多个城市公共空间的冲突事例说明了这一点。因此，通过地方立法解决这一问题就显得尤为迫切。

二、城市公共活动空间的界定及其特征

城市居民的公共活动一般在公共空间进行，界定公共空间有利于厘清公共空间的公共性的程度及其法律地位，为法律对之有效规范提供明确的范围。

城市公共活动空间是城市空间中与以私有产权的私人性相对应的公共产权形式表现的公共性空间形态。当然，这里讨论的公共空间，界定为居民日常生活意义上的活动空间，不包括政治性诉求的维度。基于此，城市公共活动空间是城市中供居民日常生活和社会生活公共使用的外部空间，是进行各种公共交往活动的开放性空间场所。

与此同时，城市公共活动空间使城市空间得以贯通与整合，维持并加强城市空间的整体性与连续性，并具备以下两点特征：

第一，客观性与主观性的统一。城市公共空间既是客观存在，也是由居民创造的人的主观认同的空间。从产权的意义上讲，私人（组织）私密活动关联的产权物之外的空间可以视为公共空间，这样，社区的公共道路和活动场地等在市民日常生活意义上也构成公共空间。但客观的公共空间并不必然形成公共空间，它还需要居民的认同并与居民的实际活动发生关联，因为人是空间的主体，城市公共空间由人创造，又由人去感受，因此具有极强的主观性，且客观性与主观性形成统一。

第二，象征性与可识别性的统一。公共空间往往是构成一个城市重要特色的符号，如各种特色的广场、公园、博物馆、纪念馆等，但这种象征又是现实的富于建筑和景观特色的有形物或空间布局体现出来。影响城市公共空间多样性的各项因素，在城市公共空间中必然有所反映，形成各自独特的特性，使城市公共空间丰富多彩的同时，也使其本身具有了可识别性。

列宁曾说过：“城市是经济、政治和人民精神生活的中心，是前进的主要动力。” 城市公共空间是城市必不可少的空间类型，是城市生活的重要组成部分。城市公共空间类别和功能的多样及其特征，决定了日趋复杂的城市公共空间在满足日趋多样化的居民需要方面，政府的职能定位、规范指引、公共服务能力等制度及福利供给与居民日益增长的对美好生活的向往和追求间、城市公共空间的品种、功能和空间有限性与居民利用的个体意志性、时间集中性、群体差别性之间等方面存在诸多形式的冲突。分析这些冲突和制度供给的不足，有利于建构一个协调和平衡居民与居民之间、居民与政府之间、居民、政府与社会组织之间的互利共赢的法治化秩序，真正体现城市公共空间的以人民为中心的理念。

三、我国城市公共活动空间依法治理存在的问题

（一）立法理念滞后

党的十八大以来提出的以人民为中心的发展理念和“五位一体”的发展战略，党的十九大提出的我国社会矛盾发生的变化，并未在国家和地方层面的城市立法中得到体现。城市公共活动空间的建设及治理是居民获得感和幸福感的重要体现，共享经济时代带来的公共空间的使用和管理是否有利于居民出行、城市秩序和城市文明的协调发展，立法尚未作出有效回应。

（二）地方立法不平衡

地方立法层面尽管关于公共空间有更多和更细化的规定，但更多侧重于市容市貌的维护，非法违建的禁止，政府执法的指导和要求，对于如何确保公共空间在城市不同居住区域的均衡分布、居民如何合理利用公共空间、居民在公共空间利用中不同权利诉求的冲突的处理原则和规范等缺乏细化规定，一些规定落后于“五位一体”发展战略和共享经济。如武汉市的《武汉市城市综合管理条例》尽管规定了公共自行车的管理，但完全没有预计到近三年来共享单车对居民公共活动空间的挤压和非法侵占;即使是专门以“城市公共空间”命名的《陕西省城市公共空间管理条例》，对居民如何利用公共空间、政府如何保障居民公平合理利用公共空间、如何防止各种商业行为侵害公共空间的公共性、可达性、共享性、服务型等，都未加规范。甚至有些城市的城市治理法规尽管涉及到公共空间，更多的是规范商业化利用的规范，与居民享受公共服务的目标相去甚远。如2017年生效的《泰州市城市治理办法》第二十八条规定：利用政府投（融）资建设的公共建（构）筑物、公共设施、公共场地（所）、公交车辆、公交站场、候车亭等公共资源，设置商业性户外广告设施的，应当依法通过招投标、拍卖等方式取得。

四、完善我国城市公共活动空间依法治理的若干建议

（一）贯彻以人民为中心的立法理念

正是由于城市公共活动空间中不断发生各种差异化的利益诉求和由此导致的对立，才使法规的制定有了基本的前提。运用法律思维分析和协调不同的利益，首先需要明确的价值指导，具体化到现实中，转化为城市规划和管理立法规范。作为地方性规范，其价值取向首先需要在满足市民需求还是满足政府形象、利益或少数人的利益之间做出选择。当下，以人民为中心成为法治中国建设和中国梦的起点和归宿，在城市公共活动空间的立法理念上应当充分贯彻，是立法要全面体现关乎人民利益、突出民生保障、解民忧、听民声，坚持人民的利益高于一切，人民至上。正如洛克所说“法律除了为人民谋福利这一最终目的之外，不应再有其他目的”。 在不断城镇化和城市现代化的当下，不同群体有不同的生活方式，人们对如何享有城市的空间有各自的利益和诉求。多样性的生活方式或利益应该得到平等对待。

（二）完善城市公共空间的地方立法

由于中国城市地形地貌和各区域间文化特色的差别十分明显，城市公共活动空间在不同城市其基本类型和要重点解决的具体问题差别很大，难以在法律的层面作出较为细致和统一的规定，最好的方式是各地结合自身的实际，创造性的制定各具特色的地方性法规。这类地方性法规的制定，包括但不限于以下方面：

1.明确城市公共活动空间的范围

城市公共活动空间与一个城市的民生、幸福感、自然及人文景观、城市社会的文明程度等息息相关。在不断完善产权制度的当代中国，城市居民房屋的私有化推动了个人产权的保护意识，但对于共有财产物化形态的城市公共空间 ，一般居民对其如何利用和保护尚缺乏清晰的概念，究其原因，首先是立法的缺失（特别是概念和范围的缺失），随着城市的迅猛发展，不同类型和功能的公共活动空间呈现在居民日常生活中，但却缺乏相应的法律法规进行规范，导致不同利益主体对其利用失范或迷茫。

法与时转则治，治与世宜则有功。当下的城市居民公共活动空间可以分为共享产权类公共空间和公有产权类公共空间，前者以城市社区公共活动空间最为典型，也包括企业事业单位半封闭使用的公有产权区域;后者以城市开放区域的广场、公园、绿地、绿道、滨江和山林休闲区等区域。每一类型的公共空间由于产权人的不同，在管理上应有差别，同一产权类型的，由于文化娱乐的定位不一样，对居民活动的具体要求相应有区别。如对于一般性群众广场的居民活动与有革命纪念意义广场（或其他形式公共空间）居民活动，规范设置应当不同，在革命纪念广场，健康严肃的活动形式和内容应该是底线要求，还有一些宗教性广场，居民活动应该不能与该宗教的清规戒律有冲突。因此，对居民公共活动空间进行科学合理界定，有利于立法的精准化。

2.合理界定城市公共活动空间利用主体的权利和义务

城市公共活动空间的公共性、平等性和社会性决定了在这个空间中所有人都有权利按照适当方式利用公共空间，只要没有直接构成对他人同等权利的侵害。但由于公共空间的开放性，使一些权利的行使客观上造成了对他人权利不同程度的侵害。立法所要解决的问题不仅仅是如何认定，还要确定由谁裁判认定、谁来执行、采取什么方式合理消除侵权或冲突。人的流动性和集聚性、自立性和排他性，使公地悲剧在公共空间以权利竞争方式上演，居民考虑的更多的不是确认自己在公共空间的义务，而是公共空间里的权利，因为这种权利是不需要付出成本就可以享用，不需要别人同意就可以行使，而造成的后果自己可以不用承担，噪音过后，人去地空，享受留给自己，烦恼留给旁人。

3.依法规范政府规划城市公共空间权力

城市以特定地域土地为载体，以空间的无限发展拓展财富梦想。在政府拥有城市规划权力的同时，政府就拥有了分配财富的权力，在面对巨大财富的诱惑面前，为了确保政府不成为获利而成为为人民谋利益的一方，就必须对政府的规划权力进行控制，防止政府权力为商人和利益集团服务从而偏离人民为中心的轨道。尽管我国城乡规划法对政府的规划行为作了一系列规定，但涉及更具体的权力控制机制仍然是城市公共活动空间立法不可或缺的内容。

迅速发展的城市及城市财富的迅猛增长，加剧了市民（居民）与政府间城市规划的冲突、沟通和协商妥协。公共交通的改善、重大经济决策（如开发区、新区、新城）、环境决策和公共服务项目的规划深刻影响着普通市民生活的便利度、财产的附加值和整体价值的升跌，也影响着城市工商业的发展格局及其速度。这种城市发展中的困惑与难题，归根结底是权力与财富间博弈，是不同城市生活和建设主体通过怎样的游戏规则实现双赢还是一枝独秀，抑或两败俱伤的过程。城市公共空间相对于其他有直接经济效益的土地而言，短期的亏损考验着政府的人民利益观、治理智慧和整体思维。

因此，在法治中国建设背景下，市场经济的本质不仅仅是法治经济一个维度，还有道德上城市规划和公共空间的人性化和公平性、宜居性问题。这些冲突客观存在，需要通过正当程序对政府及规划管理部门的职业道德和公正决策进行控制。

五、结语

如果说宪法和相关法律对公民私有财产权的保护已接近功德圆满的话，那么城市公共活动空间这一宝贵资源的依法开放和利用则是方兴未艾，如果缺乏法律法规的依法治理，不仅不能体现这一神圣公有财产造福于居民的巨大价值，相反由于活動空间的无序和冲突可能异化为城市良好秩序和文明进步的羁绊和梦魇。所以，为了城市更加美好，从理论上探讨制定权利义务合理、权责明晰的城市公共活动空间依法治理的可行性方案，确信以法治的力量，推动城市的现代化和文明程度的提升。

注释：

梁勤超，李源，石振国.广场舞扰民”的深层原因及其治理[J].北京体育大学学报，2016（1）.

李德华.城市规划原理[M].北京：中国建筑工业出版社，2001年版，第491页.

列宁全集：第2卷[M].北京：人民出版社，1984年版，第276页.

[英]洛克.政府论[M].叶启芳，瞿菊农，译.北京：商务印书馆，1982年版，第89页.

参考文献：

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[4]侯学宾.城市治理应重视空间正义[N].检察日报，2017年8月30日.