法律援助助力社会治理的有效途径和机制

2019-07-26梁晓栋文玮陈雅雯

法制与社会 2019年20期

梁晓栋文玮陈雅雯

摘要社会治理是一项系统工程，凭借自身的制度优势，法律援助能对社会治理发挥重要作用。法律援助是社会治理的有机组成部分，其与社会治理有着共同的价值追求，良好的社会治理离不开完善的法律援助。法律援助在社会治理中起到了保护弱势群体基本权利、保障和改善民生、化解社会纠纷的作用。然而现在二者联系不够紧密、关系不够清晰，法律援助缺乏助力社会治理的有效方式。本文认为应构建矛盾化解、风险防控及法律支撑等法律援助助力社会治理的有效途径，在此基础上以多元主体为中心，构建法律服务供给机制、良性互动机制及运行规范机制，促进法律援助更好地实现其价值，助力社会治理。

关键词法律援助社会治理权利保障多元主体

作者简介：梁晓栋、文玮、陈雅雯，广州大学法学院本科生。

中图分类号：D669 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.175

一、前言

社会治理是一项纵横交错的系统工程，体现出社会发展的阶段性特征。社会治理这一词正式出现在中共十八届三中全会的官方文件上。党的十九大明确提出要打造共建共治共享的社会治理格局，完善社会治理体制，提高社会治理水平，并确立了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体系。我国法律援助制度自1994年提出，经过20多年的发展，法律援助的内涵不断丰富，通过国家设立的法律援助机构的指导和协调下，法律服务人员为特殊案件或经济困难的当事人给予提供法律帮助，在保护社会弱势群体，化解社会纠纷中发挥了重要作用，对社会治理有重大影响。

但是在目前，法律援助助力社会治理存在较多难题：一是二者联系不紧密，法律援助与社会治理难以结合，无论是理论还是实践都少有将法律援助与社会治理结合起来。二是法律援助与社会治理的关系不清晰。明晰二者的关系是法律援助对社会治理发挥作用的前提，只有准确地把法律援助定位到社会治理的高度才能更好地发挥法律援助的作用，才能实现法律援助制度的制度价值。三是法律援助缺乏有效的方式助力社会治理由于理论和实践都少有将二者结合起来，所以就导致了缺乏现行的途径和机制将二者沟通起来，二者处于一个相互独立，难以互相作用的境地，法律援助缺乏有效的途径和机制来助力社会治理。

二、法律援助与社会治理的关系

（一）法律援助是社会治理的有机组成部分

社会治理首先要依法治理，法治在社会治理中发挥不可或缺的作用，能为社会治理法治保障提供制度支撑。一方面，要在社会治理中发挥法治的保障作用就必须提升社会弱势群体的法治意识，引导他们运用法律来解决遇到的纠纷，让社会的弱势群体都能意识到运用法律武器来维护自己的合法权益。另一方面通过法律援助制度为维护社会弱势群体的合法利益提供制度支持，通过法律援助为弱势群体提供法律服务，保障法律在弱势群体中也能顺畅实施，社会治理的法治保障才有可能落到实处，如果社会弱势群体的合法权利都无法保障，法治也就无从谈起，社会治理也就失去保障。

（二）法律援助与社会治理具有共同的价值追求

法律援助作为一项公共法律服务，与社会治理具有共同的价值追求，二者都保护社会弱势群体，追求社会的公平正义。法律援助通过为弱势群体提供一条司法救助途径，保护弱势群体，以免当他们的合法权利遭受侵害时因为经济原因或生理缺陷而无力救济，让司法资源惠及到每一个角落，努力实现社会的公平公正。社会治理，尤其社会保障部分直接或间接为社会弱势群体提供经济上的或者其他方面的救助，使他们不会因为贫穷或其他原因难以生存，保障他们的基本人权，让他们也能像普通人一样有尊严地生活着，实现社会的公平正义。虽然从手段上看，法律援助主要是通过为社会弱势群体提供法律服务来帮助他们实现他们的合法权益，社会治理强调综合运用多种治理措施，包括经济、法律和行政手段等措施，但是法律援助与社会治理都保护社会弱势群体，追求社会的公平正义。

（三）良好的社会治理离不开完善的法律援助

良好的社會治理必须要有效解决社会矛盾，协调社会关系，保持社会稳定，实现社会和谐。法律援助是化解社会矛盾利器之一，法律援助制度一方面提供了一条把社会矛盾引入法治的轨道，通过法律的途径来解决社会矛盾，同时法律援助制度又是化解社会矛盾的手段，通过为社会弱势群体提供法律服务，解决他们之间的矛盾，化解他们的纠纷。实现社会和谐是社会治理的应有之义，只有当社会的矛盾得到有效且合法的解决，社会才会得以长治久安，社会治理的目标才能实现，法律援助是社会治理中的重要组成部分，在保护弱势群体权益，维护社会公平正义，法治保障等方面给予社会治理重要支持，有效的促进社会治理水平的提升。同时社会治理水平的提升也要求法律援助不断提升其水平，不断完善自身建设，让二者互相促进，互相支持，才能更好地发挥法律援助对社会治理发挥作用，才能形成社会治理与法律援助良性互动的局面。

三、法律援助在社会治理中发挥的作用

（一）保护弱势群体的基本权利，实现社会公平

社会治理注重保障社会主体的权利，实现社会公平。社会弱势群体的权利诉求是最容易被忽略的一部分，保障他们的权利是社会治理的重要内容之一。一方面，诉权是现代法治社会中第一制度性的人权，当社会的弱势群体的合法权利遭受损害而寻求法律解决途径时往往会由于经济状况、生理缺陷等问题而难以实现，其诉权难以保障。法律援助制度的设立能在他们的权利受到侵害而难以寻求救济时提供法律帮助，保障他们的合法权益免受侵害和保障他们的诉权得以实现。另一方面，通过法律援助制度来再分配法律服务，当社会弱势群体的基本权利遭受到侵害时，法律援助就能发挥其保障作用，为社会弱势群体提供法律服务，保障社会弱势群体的基本权利，以免他们的合法权益受到侵害而不能得到救济。通过法律援助制度来保护社会弱势群体的基本权利，做到让每一位公民都感受到社会的公平正义，弘扬公平正义的社会风气，实现社会公平正义。

（二）保障和改善民生，维护社会稳定

改善民生，维护社会稳定是社会治理的重要追求，法律援助是社会保障的重要部分，为民生保驾护航。民生问题能否得到解决事关社会稳定，国家安宁，水能载舟亦能覆舟，只有把人民群众最关心的问题给解决了才能永葆根基。法律援助工作是一项民生工程，一方面，法律援助是社会保障制度的一部分，当社会弱势群体遭受侵害时能及时给予救济，通过法律援助的及时介入，为困难群体提供无偿法律帮助，使他们的权益有效地得到保障。另一方面，将与民生紧密相关的事项纳入法律援助补充事项范围，为民生保驾护航。值得强调的是，法律援助在劳动保障方面作用突出，维护了大量农民工的合法权益，体现了法律援助的民生情怀，在保障人民群众民生权益的实现，维护社会稳定中发挥了积极作用。

（三）化解社会纠纷，维护社会和谐

社会治理要求实现社会的和谐，社会和谐的实现必须有效地化解纠纷。法律援助制度的实施，为需要获得法律帮助的当事人提供了化解纠纷的制度保障，引导当事人采用法律手段公平、公正地解决纠纷，化解他们的矛盾，引导他们通过法律这一手段来维护自己的合法权益，从而缓解社会纠纷积聚所带来的不良后果，避免因矛盾激化形成脆弱及病态的心理，破坏社会秩序。通过法律援助制度化解社会纠纷，强化法治权威，维护社会秩序，促进社会的和谐。

四、法律援助助力社会治理的有效途径

（一）构建矛盾化解途径，协调社会关系，化解社会矛盾

帮助社会治理更好的协调社会关系，化解社会矛盾是法律援助助力社会治理的重要途径之一，同时也能帮助实现社会治理之目标。社会治理的整体目标系促进社会系统的和谐运行和良性发展，从而实现整体社会的公平及正义。为了达到此宏观目标，要从社会治理的具体目标入手，即探讨如何能够让社会治理良好的协调社会关系，化解社会矛盾。

在实践中，虽然提供法律援助的社会组织不断涌现，但目前我国基层的法律援助工作主体间的协商互动机制总体而言还是缺失的，这使建立多种社会主体间进行沟通、交流、协商、合作的社会治理机制缺乏相应土壤。在现有主体之间也经常因援助机构司法属性不足，机构和队伍建设的不足，以及经费困难等原因，导致沟通协调失灵，互动机制缺失，难以形成社会治理的效应和氛围。

法律援助的目的在于更好的协调社会关系，化解社会争端矛盾，以其自身制度优势来为弱势群体提供减免费用的法律服务。从提供法律援助的主体来看，社会争端矛盾的解决除了发挥法援机构和法援律师等传统主体的作用之外，还可以通过律师协会、基层法律服务所、高校法律援助社团、法律诊所等其他社会组织来引导经济困难群体选择最合理的纠纷处理办法，从解决个体争端出发，通过法律手段来化解个人之间的矛盾，进而来解决、安抚特定群体对社会的不满情绪，助力社会治理达到协调社会关系，化解社会矛盾的目的，以此引导居民自治与良性互动，实现社会的自我调节功能。

法律援助为了更好地在社会关系的协调以及社会矛盾的化解这一途径上助力社会治理，政府在法律援助方面必须要改善原有的监管、运作模式，同时推动对法律援助立法的进行，才能做好对多元主体共同运作的协调及管理工作，营造一个良好的环境让不断涌现的法律援助主体更好地发展，使这一条助力之路能够真的通畅的运行，让它们在社会治理中有效发揮作用。

（二）构建风险防控途径，提高应对社会风险，保持社会稳定的能力

应对社会风险，保持社会稳定是社会治理的职能之一。目前人民群众利益诉求逐渐多元化，社会矛盾和纠纷日益增多，影响着社会的稳定与和谐。当出现利益表达受挫的情形时，部分民众并没有寻求行政救济或司法救济来解决矛盾，而是通过违法上访、聚众闹事等极端方式维权。

对此，作为社会治理的具体方式之一的法律援助必须要发挥其功能，避免弱势群体采用暴力的救济手段维护权益的情况出现，提前预防风险的发生，辅助社会治理应对社会风险、保持社会稳定的职能的实现。法律援助制度通过向经济困难的群体和特殊案件的人给予减免收费的方式来实现其预防风险、维护社会稳定的目标。当人们面临纠纷之时，会更加愿意运用法律手段解决问题，理性表达利益诉求，进而降低群体性事件的发生率，缓解社会矛盾，维护社会的和谐与稳定。同时，社会的隐性风险分子若得到了法律援助的救济，意味着其作为有辩护律师的被告人，参与进了司法的过程，保障其充分、有效地参与庭审，这种充分发表意见，参与判决制作过程，使其对诉讼结果产生认同和信赖，不因不利的判决而仇视报复社会进行新的犯罪，对维护社会的稳定产生积极的影响。

（三）构建法律支撑途径，满足公众对法律服务的需求

满足公众社会需求是良性社会治理的目标。法律援助通过满足公众对法律服务的需求的途径，起到保障人权的作用，助力于社会治理。具体来看，法律援助制度主要通过其再分配法律服务资源的功能以及提供优质、高效、便民的服务两大方面满足公众对法律服务的需求，从而助力社会治理。

首先，法律援助制度通过再分配法律服务资源，满足公众对法律服务日益增长的需求。现代刑事诉讼实行国家追诉，专门的追诉机关以国家名义、利用国家司法资源追诉犯罪。相比较而言，被指控人以自己的名义、为个人利益进行诉讼，面临着势单力薄、手中掌握的司法资源极为有限等众多不利因素。因此国家设置法律援助制度，赋予其再分配法律服务资源的功能，为因经济困难等原因而得不到律师辩护的弱势群体提供包括律师辩护在内的免费法律帮助。这样一来，法律服务资源就得以再分配，法律服务的“盲区”便得以填补，从而实现助力于社会治理。

其次，法律援助制度通过为民众提供优质、高效、便民的服务，满足公众对法律服务日益增长的需求。法律援助把维护人民群众合法权益作为出发点和落脚点，积极回应公众的诉求，通过完善巩固便民利民措施，达到推进公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务的功能。如何通过为困难群众提供及时便利、优质高效的法援服务，来把涉及困难群体的各类矛盾纠纷纳入法治化的轨道解决，满足法律服务这一公众的社会需求，成为了法律援助在更好助力社会治理实现其目标时需要解决的问题。

再次，通过将法律援助服务大数据化，为调整法律援助机构对专业人员的配置、对各地社会矛盾的统计及解决提供支撑的科学依据。通过对法律援助类互联网软件开发应用的鼓励，让法律援助服务的受众通过网络或智能手机就能获得便捷的服务;还可在全面实现法律援助数字化、数据化、信息化的基础上，加强法律援助机构各部门信息资源整合共享，建设功能集成、业务集成的大数据公共信息平台建设，打造“一窗办理”的新型服务格局。通过以上方式，达到法律援助制度的智能化，起到与社会治理的智能化一齐发展，互相促进的作用。

最后，通过对人工智能的继续探索来提高法律服务的效率，保证法律服务的质量，进一步满足公众需求。一是要建立智能化的法律援助办案辅助系统，为法律援助人员提供支持其办案的各项信息，通过辅助系统的主动推送、提醒服务，来降低办案强度，提升工作质量。二是要建立智能化的法律援助质量监控系统，始法律援助的质量得到管控和保证。

五、法律援助助力社会治理的机制

（一）多元主体共同参与的法律服务供给机制

在法律援助助力社会治理的途径当中，我们主张构建一个多元主体共同参与的法律服务供给机制以更好地发挥社会组织、人民群众等主体在优化公共服务质量、创新社会治理体制中的最大效力。在法律服务的供给链条当中，政府、志愿者队伍、社会组织是最为核心的参与力量。据此，我们围绕着这三类主体，构建一个多元主体共同参与的法律服务供给机制，对这三类主体进行了职能的分配。

1.转变政府投入方式

近年来，我国政府的执政理念和管理方式逐步发生转型，由原来政府包揽大部分社会事务的“社会管理”方式转变为强调政府、非政府组织、公民等多元主体协同处理社会性事务的“社会治理”模式。

在多元主体共同参与的法律援助服务的供给机制当中，大力推动政府购买服务是实现政府职能转变、创新社会治理体制机制创新的有力措施。通过政府购买服务，政府可以将一些原本无法提供、不适合提供的公共法律服务转让给更加专业的社会组织，让社会组织填补这个公共法律服务供给链条的缺口。这样一来，政府通过向社会购买法律援助的服务就可以由原来唯一的公共服务提供者转变为出资者、制度制定者和监管者，从而更好发挥政府在法律援助助力社会治理中的作用，促进社会治理。

2.努力壮大志愿者队伍

在法律援助助力社会治理的过程中，志愿者队伍是一股不可或缺的力量。随着公民法律素养的不断提高，各种免费提供法律服务的志愿者队伍也逐渐发展壮大如高校法律援助社团、法律诊所等。于是，我们认为应当建立健全完备的公共志愿服务法律体系、组建专门统一的志愿者管理机构、推行适度可行的志愿者激励、并对青少年和学生群体实施社会服务教育。通过上述四项措施，努力壮大志愿者队伍，提高公共法律志愿服务的规模、能力、水平和效率。

3.积极培育社会组织力量

在构筑多元主体共同参与的法律援助服务供给机制的过程中，我们应当重视培育社会组织的力量，为其参与社会治理提供广阔舞台。

为了更好地发挥法律援助在助力社会治理过程中的作用，为发展壮大上述法律援助服务社会组织提出以下路径与相关建议：其一，明晰社会组织参与社会治理、提供法律援助服務的需求导向。也即，社会组织应当加强与政府公共法律机构的分工与合作，主动填补政府无法提供、不适合提供的法律援助服务的领域。其二，构建相应的激励机制如给社会组织提供大力度的资金扶持、提高社工人员的待遇等等。其三，依法加强监管与引导：在执法与司法环节中及时惩治某些社会组织违规违法的行为，将一些有严重违规违法行为的社会组织逐出的领域。其四，规范完善社会组织的参与平台：通过法律的合理规制，规范社会组织信息交流和协商互通平台的运作，整合优化平台资源，完善平台的整体建设，为各大法律援助服务社会组织拓宽沟通协商的渠道。

（二）多元主体有效参与的良性互动机制

社会治理的最终目标是构建一个多元主体良性互动的治理格局。因此，在实现社会治理的进程当中，社会群体的力量不可忽视，必须努力激发社会群体的活力，促使多元主体的良性互动。然而，就目前的发展现状来看，社会力量的治理能力普遍还较为薄弱，还难以发挥其在社会治理格局中的主体性力量。

在我们看来，要解决上述难题，促进法律援助服务供给主体在社会治理格局中的良性互动需要从以下几个方面入手：第一，建立健全法律援助服务供给主体的交流平台，拓宽政府、社会组织以及志愿者主体的信息沟通交流渠道。具体来看，我们建议打造一个法律援助服务供需信息发布平台。政府与社会组织可在该平台内进行一定的洽谈与磋商，并通过竞标的方式，确立合作关系。第二，建立政府积极回应的机制。政府通过完善信息公开制度、决策参与制度、行政问责制度，保障公众的知情权和监督权，规范政府购买服务的运作模式，防止权力寻租。

（三）多元主体有序参与的运行规范机制

构建一个政府主导、社会力量广泛参与的法律援助助力社会治理的机制，需要为其提供科学合理的行为规范与制度框架，从而促进多元主体在社会治理格局中的有序参与。因此，我们主张构建一个多元主体有序参与的运行规范机制，通过立法、评估、监管三大环节，规范法律服务供给主体的运行，以实现法律援助促进社会治理的最终目的。

1.要完善多元主体参与法律援助服务供给过程的立法

我们主张通过立法明晰政府与社会组织等主体的职责定位，实现权力的合理配置与有效制约。对于政府，要转变原有“管制”为主的立法观念，更大程度地赋权于社会组织以及其他相关主体;同时要对原有的监管方式、运作模式进行更新与升级，在法律援助等公共服务的供给机制中，通过立法促进法院、检察院、公安机关、司法行政机关等各个机关的协调配合。对于社会组织，既要通过完善立法明确其在参与法律援助助力社会治理过程中的权利义务、职责边界;又要积极调动其主观能动性，为培育和壮大各大社会组织提供政策优惠和法律保障。

2.要建立健全针对法律援助服务供给主体的评估机制

完善对各类社会组织及其他相关主体的评估考核指标体系，针对机构资质、社会服务质量、服务效果等情况定期开展对各类主体的考核评估。结合定期开展考核评估的结果，构建相应的奖励惩罚机制，对发挥作用突出的法律援助服务工作者予以奖励和表彰，同时对某些违规违法的行为作出相应的惩罚。

3.要建立健全针对法律援助服务供给主体的监管机制

政府应当制定完善相应的监管制度，让各类法律援助服务提供者在法律的框架之内规范运行、在执法与司法环节中及时惩治某些法律援助服务提供者违规违法的行为，构建相应的惩罚机制与退出机制，将一些有严重违规违法行为的法律援助服务提供者逐出法律服务的领域。

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