监察体制改革中留置措施若干问题研究

摘 要 监察体制改革以来，留置措施备受关注。习近平总书记于十九大报告中指出用留置措施取代两规措施，这将留置措施推向了风口浪尖，学界围绕留置措施进行了一系列讨论，推动了《中华人民共和国监察法》的出台与进步。但纵观《监察法》，留置措施的相关规定依然不够完善，故有必要对留置之性质、其适用的案件类型、被调查者留置在何地及留置期间是否允许律师介入等关键性问题予以探究。

关键词 监察体制改革 留置措施 律师介入

作者简介：解婉荣，南京工业大学硕士研究生，主要从事刑事诉讼法研究。

中图分类号：D630.9                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.055

《中华人民共和国监察法》（下文以《监察法》称之）于2018年3月20日正式得以通过，该法明确规定了留置措施是与调查权下11种措施并列的调查措施，但是由于“留置”一词相对新颖且本身具有特殊性，故其不仅是监察体制改革中的一个亮点，而且成为学者们瞩目的焦点。有学者发声表示监察体制改革之正當与否及其可否使监察法治化得以坚持与发展，对监察留置之合法性与正当性的论证将发挥着决定性作用。 因此留置措施之重要性可见一斑，我们有必要对其进行深入探究。目前《监察法》关于留置措施的规定不尽完善，还有许多探讨空间。笔者认为首先需要厘清留置措施的性质问题，以此为基础进而讨论留置措施适用的案件类型究竟是涉嫌“职务犯罪”，亦或是丝毫不作区分地同等适用于“严重职务违法”和“职务犯罪”的案件。由于《监察法》对留置的场所未做具体规定，将有导致留置不规范，刑讯逼供等风险，本文也试图明确留置场所。同时，对当前学界反映最多、争论最激烈的留置期间律师能否介入问题予以探讨。

一、 留置措施的性质

十九大报告提出用留置取代“两规”措施，表明了留置措施与“两规”有着不可分割的关系。过去，纪检监察机关通常将“两规”措施视为反腐利器，然而因该措施缺乏法律依据、针对对象过窄、缺乏救济措施始终为学界所批判。留置措施一定意义上取代“两规”，使得反腐力度不减且路径合法化，应给予部分肯定。但《监察法》始终没有对留置措施的性质做出明确规定，学界对其性质也颇有争议。笔者认为归根结底是对调查权性质的争议。

留置措施是调查权的一项措施，其性质应取决于调查权的性质。换句话来说，调查权的性质确定后，留置措施就是具有这种性质的强制措施。学界关于调查权的性质也是众说纷纭，陈卫东教授等学者认为调查权是实质上的侦查权，留置措施相当于实质上的逮捕。也有一些学者认为调查权具有行政属性。还有一些学者主张二元论，即根据调查对象是违法行为还是犯罪行为做区分，主张调查权兼具行政与刑事侦查的属性。“留置”一词最初出自日本“留置场”之称谓，留置场又被称作“拘置场”，执行为羁押后之逮捕措施，留置措施等同于“逮捕”。 笔者认为从《监察法》中有关留置措施的规定，如期限长达6个月，留置的适用条件等应当认定留置措施是一种限制人身自由的强制措施，并且其强度相当于逮捕。故笔者更倾向于留置措施是类似于“逮捕”的具有刑事侦查性质的强制措施。因而主张对留置措施慎用少用，《监察法》第二十二条规定的留置措施的严格适用条件也体现了这一点。

二、留置措施适用的案件类型

依《监察法》第二十二条的规定，留置措施既可以适用于涉嫌贪污贿赂及失职渎职等严重的职务违法之行为，同时对于职务犯罪的行为也可以适用之。笔者认为如果不加区分地将留置措施用于这两类案件，将会带来诸多问题。首先，如前所述，留置措施类似于“逮捕”，而逮捕只能适用于犯罪行为，如果留置措施适用范围扩展到“严重违法”行为，对公职人员极不公平。其次，《监察法》中第44条的第3款只明确指出了留置期间可以折抵刑期的只针对职务犯罪案件，但“严重职务违法”情形下，留置期间对人身自由利益的损害无法通过折抵刑罚赔偿，这将导致法律规则冲突。最后，如果留置措施可适用于上述两类案件，为了保证反腐的彻底性，应当让留置措施的适用范围包括加功的“职务犯罪”行为者及“严重职务违法”行为者，但《监察法》第 22 条第 2 款却将“严重职务违法”行为的加功者排除在留置之外，这将导致法律逻辑矛盾。

综上，笔者认为应当限制留置措施的适用案件类型，明确其仅可以在职务犯罪案件中被采用。一方面，限制留置措施适用的案件类型，可以最大限度地将留置与转隶之前的职务犯罪逮捕相匹配，有效化解规则内部冲突的矛盾，保证法与法之间衔接更为通畅。另一方面，将留置措施作为调查职务犯罪的专门措施，有利于帮助调查模式进行改善，保证办案质量之提高，另外这也是党与国家对公职人员权利予以保障的重要体现，必将取得法律效果与社会效果的双赢。

三、 留置之场所

《监察法》在其第22条指出了可将被调查者留置于“特定场所”，然而关于特定之场所究竟为何，《监察法》只是给了模糊规定，即“留置场所的设置、管理和监督依照国家有关规定执行。”此举导致了实践中留置场所无法具体化、确定化，滋生了违法取证的风险。因此，对于此空白领域的研究实有必要。

对于留置的场所，主要有两种不同的争论。一种看法认为，我们可以从检查机关处理职务犯罪案件中采用的指定居所监视居住中学习经验，将执行包括留置措施的执纪执法等措施的场所特定化;而另外一种观点则认为，应当由公安机关在看守所里具体执行。

笔者主张采用监察委员会专用留置场所更为适宜。一方面，专用留置场所有利于保障被调查者的安全与隐私。在案件事实尚未查清，证据不足的情况下，其能够将被调查者的不良社会评价降到最低，从而维护被调查者的合法权益。另一方面，建立专门留置场所更符合监察委员会办案的常态化、制度化、法治化，更方便对被留置者的日常生活管理。该特定之场所需要具备一些特别的条件：建筑物所处的楼层位置应当较低;场所内之家具、墙壁等需经过软包处理;没有死角的监控设备需安装在该场所内;对被调查者的监护能够随身安排等。 这些必要硬件设备对于保证后续的刑事诉讼程序顺利进行具有重要意义，也为排除非法证据程序之适用打下了扎实的理论基础。

四、留置过程中介入律师的问题

律师作为法律界的重要成员，在推进反腐败法治方面发挥着重要作用。即使由于案件的特殊性，也不排除律师参与的可能性。然而无论是《监察法》草案还是尘埃落定的《监察法》，都毫无例外的将律师排除在外，《监察法》全文根本未出现“律师”一词，由此引发了学者批判的热潮。

笔者认为，留置期间应当允许律师介入。具体理由如下：

首先，调查活动具有“侦查”性质，《刑事诉讼法》第34条明确指出辩护律师于公安机关侦查阶段能介入，故而监察委员会于“调查”过程中也应当允许律师介入。而且为了贯彻法律面前人人平等的原则，对于涉嫌职务犯罪的公职人员，其在接受监察委调查时，应当同普通案件的犯罪嫌疑人、被告人一样享有委托律师辩护或由值班律师提供法律帮助的权利。其次，基于监察委员和被调查者在调查过程中常常出现明显不对等地位的窘状，留置期间允许律师参与案件，不仅可以帮助缓解甚至消除这种不良现象，对弥补被调查者相对弱势地位的天然缺陷，保护其合法权益，最终实现平等对抗与合作有著非凡的意义，而且允许律师介入也是督促监察委依法进行独立调查活动的助推器，是又一个强有力的监督途径。再次，允许律师在监察委采取留置措施期间介入，是程序正义的集中体现，更是依法治国的本质要求。律师依法行使其各项执业权利，可以有效地平衡调查者与被调查者双方的对抗力量，对于预防与限制留置期间监察委员采用刑讯逼供或者其他威胁、引诱、欺骗等不正当方法收集证据具有警示意义，由此可以降低冤假错案发生的概率，最终可以实现对被调查者的人身自由和其合法权利之保护，这也是宪法要求的“尊重和保障人权”精神的具体贯彻落实。此外，在监察体制改革中，我们不能忽视对已有经验的总结，基于监察委对职务犯罪之调查权源自转隶原检察机关之职务犯罪侦查权，那么我们有必要吸收借鉴《刑事诉讼法》中关于律师介入的有益经验。回溯法律发展历程，我国侦查阶段律师介入问题经历了从无到有到更加丰富的过程，是一个逐渐重视人权保障的过程。具体来讲，从1979年之不涉及律师的介入推进到第一次修改的刑事诉讼法中犯罪嫌疑人能够寻求律师的相关法律帮助，继续发展为第二次再次修改刑事诉讼法中准许律师介入并为犯罪嫌疑人提供辩护，上述有益经验符合法治发展潮流，在监察体制改革中，我们不能“只转权力，不转权利”，故应借鉴此经验允许律师在此阶段介入。最后，遍观国际上的通行做法与域外有益的经验，律师介入往往都发生在采取剥夺人身自由的强制措施中，此值得我国学习。

关于律师应如何介入的问题，笔者提出以下构想：其一，可以参照《刑事诉讼法》第38、39条的规定，从被调查人第一次被监察委讯问或者采取留置措施之日起，赋予辩护律师介入案件的权利。在此阶段，被调查着有权请求辩护律师给与他们相应之法律帮助，例如代理其申诉、进行控告，请求将留置措施撤销等。律师能够于从监察机关处了解被调查者涉嫌之罪名与相关案件情况之前提下，给出相应意见，并且律师与在押之犯罪嫌疑人会见、通信的权利应当被保障。同时，对于特别重大贿赂犯罪案件的留置期间律师会见权，我们可以参照《刑事诉讼法》第39条第3款的相关规定，对此时辩护律师的会见权予以适当限制即其会见须经监察委许可。其二，鉴于认罪认罚与值班律师制度已正式入法，为了更好地落实有关规定，同时促使监察委员调查职务犯罪案件之工作效率能够提高，笔者提议对于那些在监察委调查阶段中认罪认罚之被调查人，准许他们适用认罪认罚从宽之具体规定并且允许值班律师在为其提供法律帮助方面发挥作用。

五、结语

《监察法》的出台，体现了国家高度反腐的决心，但仍应在宪法“尊重和保障人权”的框架下运行。当前《监察法》还有很多不尽完善之处，本文围绕调查权下留置措施中几个重要问题进行讨论，明晰了留置措施是类似于“逮捕”的限制人身自由的强制措施，应当具有“谦抑性”仅适用于职务犯罪案件。监察委员会应当建立专用留置场所。同时，笔者再次呼吁了留置期间应允许律师介入。笔者希望能够为《监察法》的完善尽绵薄之力。

注释：

陈越峰.监察措施的合法性研究[J].环球法律评论，2017（2），第100页.

张建伟.法律正当程序视野下的新监察制度[J].环球法律评论，2017（2），第61-82页.

程雷.指定居所监视居住实施问题的解释论分析[J].中国法学，2016（3），第16页.

参考文献：

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[5]陈卫东.职务犯罪监察调查程序若干问题研究[J].政治与法律，2018（1）.

[6]刘文轩.监察留置若干问题研究[J].浙江警察学院学报，2019（2）.