基于经济法视域探讨政策性银行商业化

摘 要 在我国，政策性银行是货币政策的主要执行者，政策性银行的存在和发展，对于政府经济政策的落实，以及社会经济的发展，都有不可忽视的作用。而随着市场经济的不断发展，很多政策性商业银行也开始朝着商业化的方向发展，但是目前，因为一些客观因素，比如市场经济体制的不健全，使得一些政策性银行在商业化改革以后，都会面临盈利能力匮乏、融资成本较高、风险控制能力不足等一系列问题。因此，从市场经济体制的角度来进行完善，对于化解政策性银行商业化以后的一系列问题有着重要作用。本文主要通过对政策性银行的基本情况进行分析，在此基础上从经济法的角度来探讨关于促进政策性银行商业化以后发展水平的措施。

关键词 经济法视域 政策性银行 商业化

作者简介：毕锡玉，对外经济贸易大学法学院在职人员高级课程研修班学员。

中图分类号：D922.29                                                     文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.030

从新中国成立以来，政策性银行就在我国经济发展的进程中扮演了重要角色，尤其是在货币政策的执行，以及宏观调控方面。当前，随着我国经济的不断发展，一些政策性银行受到整体发展趋势的影响，开始进行了商业化探索，但是因为一些客观因素，一些政策性银行在商业化改革以后，都会面临盈利能力匮乏、融资成本较高、风险控制能力不足等一系列问题，而这些问题又很多都集中在市场经济体制方面。因此，我们在探讨如何推动政策性银行又快又好发展的同时，必然要去思考如何完善相应的管理机制。本文即通过对政策性银行的基本情况进行分析，在此基础上从经济法的角度来探讨关于促进政策性银行商业化以后发展水平的措施。

一、政策性银行概述

（一）政策性银行的内涵

所谓政策性银行，指的是一种不以营利为目的，由政府创立、参股或者保证的，为贯彻配合国家宏观经济政策、产业政策的政府金融机构。从该定义可以看出，政策性銀行设立的主要目的是为满足政府对市场经济宏观调控的需要，隔断政策性贷款与基础货币的直接联系，从而将商业性金融与政策性金融分离。就目前来讲，我国的政策性银行包括中国进出口银行、国家开发银行以及中国农业发展银行等三大政策性银行。三家政策性银行的设立，不仅能够促进原国有银行的商业化，还能够确保一些投资风险高、投资周期长以及投资效益低的重点扶持企业或国家基础项目工程得到资金方面的支持。政策性银行在我国金融市场中有着特殊的地位，对于国家货币政策的推行、社会资金的配置，以及弥补商业银行的缺陷等都具有自身独特的价值和作用。

（二） 我国政策性银行的资金来源

目前，我国政策性银行主要包括中国人民银行、中国进出口银行、国家开发银行和中国农业发展银行。中国人民银行有着特殊的金融市场和监管地位，因此目前并没有开启商业化的步伐，主要是其他三家政策性银行，在市场经济快速发展的背景下也加快了商业化的步伐。在商业化探索以后，首先面临的就是资金来源问题，而目前这三家政策性银行在资金来源方面，既有相似点，也有不同点。具体来看，中国进出口银行主要是通过国家财政部拨给的专项资金以及银行自己发行的债券来获得资金;国家开发银行主要是通过财政部拨款、债券发行以及一定的存款来获得资金;中国农业发展银行主要依靠财政部拨款、债券发行以及一定的社会存款来获得资金，除此以外，同业负债行为也是一种获得资金的方式。

二、政策性银行面临的法律问题

（一） 银行行业监管方面

首先，政策性银行是我国宏观调控的重要工具，不仅在货币政策的执行方面发挥着重要的作用，同时对于金融资源的再分配也有独特的价值。但是也正是因为政策性银行本身这种比较明显的宏观调控的作用，使得政策性银行需要承担相应的社会责任，主要体现在对金融市场的引导和监管方面。但是，目前并没有切实可行的措施能够有效推动政策性银行的监管作用发挥，使得政策性银行本应当发挥的责任没有得到体现。其次，除了行业自律，来自外部的监管约束对于银行业的健康发展也有着重要作用。但是目前，虽然我国在《经济法》《金融法》以及《商业银行公司治理指引》方面对商业银行的一系列经营管理活动都提出了明确的要求，但是针对政策性银行商业化以后的一系列活动还是缺乏有效的监管依据，比如信息披露、激励机制等。

（二）资本补充方面

当前，很多政策性银行在开启商业化的脚步以后，都处于发展上升期，对资本补充有刚性需求，应当积极做好对各类资本工具和渠道的统筹运用，并重点兼顾好短期资本扩充与长期资本结构优化之间的关系。但是从目前的法律体制来看，还是缺乏对政策性银行的资本补充管理机制，这样带来的后果是，一方面，政策性银行的资本补充渠道较窄，另一方面，政策性银行在资本补充过程中，容易出现一些乱象行为。

（三）风控机制方面

目前，随着商业银行不良贷款的不断上升，从2017年开始，监管部门就持续加大对商业银行的不良贷款监管力度，虽然政策性银行目前依然游离于现行的商业银行监管体制之外，但是对于政策性银行自身来说，做好风险控制对于自己的长期稳健发展有着重要意义，然而目前政策性银行因为探索商业模式的时间较短，在风控方面还是存在一定的经验不足的问题，实际操作过程中还是会带来一系列有效性不足的问题。

三、如何提升政策性银行商业化发展的水平

（一）不断完善相应的监管体制

为了能够建立起对政策性银行良好的监管体制。目前，首先应当要在现行相关法律法规，尤其是《金融法》和《商业银行公司治理指引》中增加针对政策性银行在商业化以后的会计、审计等方面的稽查制度以及信息披露制度。其次，要重视对商业银行的战略管理工作，应当要对现行的银行监管法规进行补充完善，增加对政策性银行在内部管理方面的约束和引导，不断推动政策性银行人力资源、信息科技等专项重点子规划的制定。再次，要进一步健全对政策性银行的全流程监管制度，持续提升政策性银行商业模式的管理水平，并要积极完善战略落地的日常工作机制，建立定期滚动评估机制，实现对战略规划内容及其实施情况的评价与控制，确保实施质量。最后，要设立相关的激励机制，争取政策支持，推动政策性银行员工中长期激励计划早日落地，为人才的引进、培养、激励提供有效手段，同时要将引进战略投资者作为一项重要的附加条款，努力推动政策性银行引进与自身资本性质相近、认同自身市场定位及经营理念、能够为自身输送专业人才和先进技术的国内外优秀机构作为战略投资者，推动政策性银行顶层治理水平进一步提升。

（二）建立健全相应的资本市场法制

其一，要对政策性银行业务与商业银行的业务范围进行明确划分，提高政策性银行及其工作人员的业务素质。并且要提升政策性银行的风险管理水平，逐步提高信贷资产质量，从而对政策性银行的风险进行有效地防范、控制与管理。同时还要建立并完善相关的产权交易法制，从而创建一个良好的产权交易法律环境。其二，要做好政策银行规划资本补充相关法规的建设，促进结构优化和实力提升，为政策性银行商业化以后的长治久安奠定坚实基础。相关立法机构首先要通过设计相关的机制，不断推动政策性银行资金来源的规范性和有序性，使得政策性银行能够获得良好的持续资本补充能力。同时，政策性银行也要不断推动资本的内源性增长。要进一步提升经营品质，在利润良好积累的前提下，充分运用非现金方式进行分红，在提升股东回报的同时持续推动内源性融资的增加。

（三）建立健全相应的业务风险管理机制

从现状来看，政策性银行的贷款业务具有周期较长、规模较大的特点，所以，一旦出现不良资产，给政策性银行带来的损失往往较大，同时还容易影响到政策性银行在商业化以后的监管评级。为此，政策性银行应当要建立起良好的业务风险管理机制。一是要做好对存量信贷资产风险的排查防控工作。建立按季排查、盤点工作机制，并按照监管部门的要求对借款企业实施“支持、帮扶、退出”分类制度。二是要严控增量风险。要积极推行限额管理，切实分散风险，并尽快推动信用风险预警系统开发上线，强化贷款全流程风险监测。三是优化资源配置，加大考核力度，建立高效的不良资产、欠息清收机制。三是要多措并举开展清收工作，把现金清收、担保代偿、化债重组、诉讼等清收方式有效地结合起来，并积极创新、拓展不良资产的处置方式和渠道，探索与资产管理公司等第三方机构开展合作，提升市场化、多元化、综合化处置不良资产的能力。四是将按照监管部门所出台的业务风险管理制度的相关要求，进一步强化对一些中间业务风险的管控力度。要持续加强名单制管理，确保每一笔票据资金都是为实体经济服务、为经营终端服务，严禁在票据贴现、转贴现的环节有任何中间人介入，严禁分支行或员工为票贩子贴票，并利用非现场审计系统对疑似对象建立起灰名单通报机制，并在商业银行间进行通报。

目前，虽然政策性银行在商业化探索方面有了一定的进步，但是对于政策性银行来说，其商业化以后，服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革是当前及今后一个长期的核心逻辑。人民银行确立货币政策和宏观审慎双支柱调控模式，持续保持较大力度。监管部门深入推进银行业乱象治理活动，同时不断推出各项监管的新制度新要求，加快补强监管短板，监管态势持续趋严。在这样的行业治理大背景下，要求相关立法机构以及政策性银行自身要更加注重稳健审慎经营，要始终围绕核心目标，不断做好制度和机制的完善。

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