中国商业航天国际化发展面临的法律问题

摘 要 近年来，伴随着我国针对商业航天领域的一系列鼓励性政策陆续出台、“军民融合发展”方略上升到国家战略层面之势，大量民间资本涌入航天领域，一批新兴民营航天企业纷纷初创成立，与政府主导的国有航天企业共同参与到商业航天的发展和竞争，带来中国商业航天行业发展新形势、参与主体新格局、业务运作新模式的变革，同时也带来国内国际法律关系更加复杂化和法律问题更为多样化的挑战。我国航天在多年的实践中已建立起一套比较完整的航天科研生产管理体系，通过行政手段和优势资源集中保障了一系列重大航天工程项目的顺利开展和目标实现，在体制系统内的运行相对有效。但由于传统军工行业的历史特点和管理模式，对市场主导配置资源的法治保障建设尤其不足，特别是在向商业航天拓展的业务领域，一些新兴航天技术应用产业或新兴商业航天产业模式的总体规划不够系统和全面，缺少相适应的法律制度牵引，部分产业领域已形成的成本和竞争优势逐渐面临其他航天国家的严峻挑战。商业航天发展过程中遇到的非技术层面的新问题和新挑战，迫切需要更多切实可行的政策引导、更全面的法律规范和更有效的监督管控，需要以健全的法制体系、先进的法治思维和科学的行业管理，指导商业航天健康、有序、可持续发展。

关键词 商业航天 国际化 法律

作者简介：沈耀平，北京航天动力研究所。

中图分类号：D920.4                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.029

一、商业航天的发展现状与趋势

近年来，“商业航天”一词成为航天业界高频热词，在被业界关注的同时也备受广大媒体、公众乃至投资界热议。科技引领发展，商业航天“火起来”靠的是航天科技应用产业日新月异的技术突起;法治护佑发展，商业航天“火下去”有赖于良好的政策与法治环境保障。2014年11月国家出台首个支持商业航天发展的政策——国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（以下简称“意见”）。意见明确“鼓励民间资本研制、发射和运营商业遥感卫星，提供市场化、专业化服务。引导民间资本参与卫星导航地面应用系统建设。”政策的发布意味着航天领域政府主导局面将被突破，航天相关应用领域面向全社会主体开放。2015年10月，乘着“军民融合发展”上升到国家战略层面之势，首届中国商业航天峰会在湖北武汉举办，开启了中国商业航天全新的征程。2016年3月、5月和10月，国家先后发布《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《国家创新驱动发展战略纲要》及《关于加快推进“一带一路”空间信息走廊建设与应用的指导意见》等政策性文件，明确将加速卫星技术的开发、完善卫星应用创新和产业链条。商业航天政策窗口開启带来商业航天主体的多元化，行业发展呈现全新的格局。一批新兴民营航天企业随着政策的出台和落地纷纷成立，即将或已经参与到商业航天的市场竞争，给商业航天发展带来新的思维方式、发展理念和商业模式，也随之产生新的国内国际法律关系和法律问题。

（一）政府背景的航天企业仍然是商业航天的主力军和先行者

我国的商业航天与商业航天国际化步伐基本是同步开启。1990 年4 月7 日，我国首次运用自行研制的“长征三号”运载火箭为国外用户提供商用卫星发射服务，成功发射了美国修斯公司制造、亚洲卫星有限公司所有的“亚洲一号”卫星，这一里程碑标志着中国商业航天的正式开启，也标志着中国航天正式进入国际空间技术商业领域 。可以说，当前航天技术及应用的飞速进步，以及社会经济全方面的快速发展，离不开技术创新强劲、经济效益优质且兼具军民属性的商业航天发展，在推进供给侧改革、创新驱动、军民融合等国家战略实施的进程中，商业航天发挥着军民融合战略重要牵引和国有资产保值增值重要载体的作用。在多元化主体进军商业航天领域之前，中国航天科技集团将发展商业航天作为其重要使命，以主力军和先行者的角色努力开辟国内商业航天发展路径，不懈开拓全球商业航天业务领域市场。

（二）新兴民营航天企业异军突起，形成商业航天参与主体多元化格局

随着全球航天产业的繁荣发展，商业航天市场需求也日益旺盛。商业卫星应用、太空资源开发、太空旅游等航天技术转化应用项目以及各种新奇的商业航天计划书昭示着业界的雄心壮志，新兴商业航天活动主体、业务模式和表现形态呈扩大、扩散和多元化之势，引发全球各界广泛关注和讨论。目前，政府牌“中国航天”已打造成国际知名品牌，成为国际商业发射服务有竞争力的提供商。随着近年国内多家民营航天公司在政策的引导下相继成立，商业航天各领域的活动主体将呈多样化发展趋势。几家有代表性的初创商业航天企业如，2015年6月成立的北京蓝箭空间科技有限公司、2015年8月成立的北京零壹空间科技有限公司、2016年10月成立的北京星际荣耀空间科技有限公司，这三家公司主业基本相似，纷纷定位“打造世界一流商业航天企业”、“成为世界一流航天技术公司”、为全球市场提供商业航天发射方案和服务。短短两三年，三家公司自主研发的发动机、火箭产品争先亮相并相继试验试飞成功，在民营商业航天发展历程上翻开了崭新的篇章。此外，还有进入航天信息产业化领域的长光卫星技术有限公司、进入商业遥感测绘领域的中国四维测绘技术有限公司与国企联合组建的合资公司，以及成功试射了探空火箭的翎客航天公司……以蓝箭、零壹空间、星际荣耀等前述公司为代表的多家从事商业航天活动的民营空间科技公司的集体兴起和迅速成长，呈现出中国商业航天内容的日渐丰富，以及发展潜力的无限可能，可以说商业航天的发展势头已经不可逆转，商业航天的产业链正在逐步形成。在政策引导和产业布局影响下，对商业航天的投资热度和投资力度还在持续蔓延和加速。这也是航天技术发展到一定水平的必然选择。

（三）多元化的商业航天参与主体共存共赢需要良好的法治环境保障

在航天商业化趋势及政策引导下，一方面主业定位于政府国防和民用航天需求的传统航天企业开始转型发展，聚焦商业航天市场需求，逐步进行商业航天领域的能力布局;另一方面民间资本的积极注入催生一批新兴初创航天企业，以其自主研发创新的技术和前所未有的商业模式进入市场。据不完全统计，我国目前从事商业航天的机构约五十余家，包括政府背景的国有企事业单位和私营资本控制的民营企业，其中民营商业航天公司数量已达到二十家以上 。国有和民营资本的混合所有制企业虽然还没有，但航天体制内混合所有制改制的序幕已经开启。从政府政策支持力度、资本市场关注热度以及商业航天主体增长速度来看，我国商业航天的产业链形成和产业资源布局正在全面展开，产业集群和投资渠道正在形成。商业热潮持续的同时，一方面市场秩序和产业发展需要法治规制，另一方面，中国已经加入的空间活动相关国际条约义务，以及国际合作、国际竞争领域的法律风险，有了更多需要识别和遵循的主体。如，我国已加入的国际条约规定，一国政府或私人从事的外层空间活动导致的后果和责任应由国家承担。鉴于我国已批准加入且并未对相应条款声明保留，基于履行国际法义务的需要和国际法主体的局限性，通过完善国内立法和监管确保本国各参与主体外空活动的合法性、规范性及依法应承担的责任义务得到有效控制是非常有必要的。

二、商业航天活动相关现行法律制度概述

航天工程是一个庞大复杂的系统，航天活动涉及多个领域，立法工作涉及方方面面，与航天技术的发展联系密切。目前我国航天领域的立法比较分散，按照不同管理职能，由多个不同的部门针对不同领域的航天活动行使相应的立法权。军事航天因涉及国防安全保密问题，相关活动和行为规范更多的接受政策和内部指令管控。目前，与民用航天相关的现行法律也不多，直接针对商业航天的立法基本处于空白状态，仅零星颁布了一些部门规章。现行有关制度简述如下。

（一）2001年国防科工委和外交部联合发布的《空间物体登记管理办法》

这是我国第一部有关民用和商业航天的国内法规，该办法的出台背景与我国1988年12月加入《关于登记射入外层空间物体的公约》（《登记公约》）不无关系。一方面是为加强对本国空间活动的管理，建立空间物体登记制度以维护空间物体发射国的合法权益，另一方面是契合有效履行作为《登记公约》缔约国的义务、将公约义务内化为国内法的国际通行做法。该部办法对何为空间物体、空间物体登记主管部门、空间物体登记程序和时限要求等进行了明确，首次正式建立起中国空间物体的登记管理制度。

（二）2002年国防科工委发布的《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》及《民用航天发射项目许可（审批程序）》

该办法及程序对民用航天发射项目许可证的申请主体及条件、审批主体及流程、监督管理以及法律责任等方面进行了较为明确具体的规定，使得民用航天发射活动符合法律规定、发射管理有了法律依据，为空间商业发射活动建立了基本的法律基础和行为许可管理体系。

（三）2009年国防科工局发布的《空间碎片减缓与防护管理暂行办法》（于2015年修订）

近年来我国在空间碎片研究领域投入了更多关注、也取得了较多成果，如基础研究方面突破和掌握了多项应用和管理技术，条件建设方面新增一系列设备、实验室等研究平台的搭建，工程应用方面为多个重大项目提供了有力保障和决策依据，国际交流、队伍建设等方面也成效显著。这既是保护太空环境，履行国际责任和义务的需要，也是应对空间碎片对航天活动的影响、确保空间活动安全的重要举措。制度的出台和持续完善体现出中国政府对空间碎片减缓与防护管理的重视和规范，同时也是国家履行国际空间法原则和国际义务而作出庄重承诺的体现。

（四）2016年国防科工局发布的《民用卫星工程管理暂行办法》

该办法是对2008年1月 11 日印发的《民用卫星工程研制管理暂行办法》较大动作的修订，在原制度的基础上结合实际和实践需要予以扩充完善。办法内容涵盖了民用卫星工程管理从项目组织管理到立项论证及具体实施过程的全过程有关活动的管理要求。办法虽然明确适用于全部或部分使用中央财政资金、经国家有关部门批准立项的民用科研卫星项目，但在附则中又特别指出，商业卫星、国际合作卫星工程原则上参照执行。尽管该暂行办法对商业航天有关管理并未强制适用，仅以“参照执行”予以要求，但作为商业航天有关规范出现在法律文件中还是首次。

此外，电信条例、植物新品种保护条例等行政法规或部门规章对商业航天发挥间接的调整作用，此处不再列举。

三、商业航天有序发展面临法治层面的挑战

（一）我国航天立法相对滞后，商业航天领域的法治建设尤为薄弱

历经六十余年发展的中国航天，在航天科技技术、科学发展和应用等方面取得的成就举世瞩目，一些重要领域跻身世界先列。但由于种种原因，我国航天立法相对滞后，直至目前尚未有一部顶层法律对航天活动予以全面规范，相关配套法规、制度也较为缺乏或陈旧。商业航天的发展规模和速度与法律制度体系建设进度的不匹配，或将影响投资者、用户乃至从业者的信心和安全感，进而影响到商业航天的持续发展动力和国际竞争力。一项针对国内商业航天機构的调研分析表明，商业航天的某些领域，无序或过度竞争的局面已经有所呈现，譬如低轨道商业卫星制造端在短短两年的发展时间里已经打起价格战，而火箭和卫星制造业链条市场化供应链尚未完全形成，卫星平台的核心分系统研制几乎没有民营商业化配套制造商参与，商业发射场和商业测控网缺乏体制限制，商业卫星发射需求难以满足 。民营公司较大的资金压力和极为缺乏的法律政策保障，导致其无法面对较高的技术、市场和政策风险，严重制约着整个航天产业的扩张式发展。

（二）商业航天面临的内部法律环境有待优化，适应市场的法治基础略显不足

航天立法调研过程中呈现的问题表明，客观上来看，当前我国在航天行政管理体制上确实存在“九龙治水”的多头管理现象，导致部门间的协调成本较高、协作效率较差，而一些新兴发展领域的行政监管又存在空白。行业管理在国家层面的顶层设计，职能分工的科学性和部门间总体协调的有效性有待加强，一些管理关系有待进一步梳理和理顺，决策和执行效率还有一定的提升空间。另一方面，中国到目前为止仍然没有出台一部综合性的航天法，已有立法层级较低，前瞻性不够，可操作性不强，商业航天相关活动领域的法律规范更是稀缺，仅有的几部制度涵盖的范围有限，需要结合新的技术能力和发展形势予以修订完善。总体而言，国内商业航天法律体系的建立处于起步阶段，从法制基础到法治层面还有很大的升级空间。

（三）商业航天面临的外部法律环境非常严峻，面向国际合作和国际竞争的法制准备和法治能力亟待加强

航天技术涉及国家安全和战略，航天产业的国际竞争必然愈演愈烈。纵观美国、俄罗斯、欧洲等航天大国，其太空计划无不充满着野心，航天领域的后起之秀如印度、日本等国家也在奋力争夺世界航天格局的一席之地。中国正着力由航天大国向航天强国迈进，如何跨过这道坎，航天科技硬实力是重要因素，航天产业尤其是商业航天发展的法治环境和法治能力保障不容忽视。作为世界大国和航天实力位居世界前列的航天大国，中国应该更加积极和主动地参与到国际空间立法，利用自身技术实力和法治理念促进现行国际空间法的进一步完善和成熟，促成国际商业航天活动领域相关法律制度的建立。这既是大国担当的表现，同时也能通过参与立法维护自身利益需求，更是积极参与全球空间治理、走向航天国际法大国、实现航天强国崛起的必由之路。

（四）构建完善有效的商业航天活动法律体系迫在眉睫

各国空间技术水平的突飞猛进带来航天商业化炙热发展之势，商业航天活动领域和活动主体呈现多元化发展。在不同商业主体合作竞争的过程中，日益复杂的国际法律新难题不断出现，已有国际条约一些固有缺陷的存在以及日渐显现出的滞后问题，难以满足商业航天日益增加的法律需求，构建一套完善而高效的外层空间商业活动法律体系迫在眉睫。在明确商业航天活动基本法律框架和主要内容的基础上，逐步建立健全相应的配套辅助制度，协调国内外相关法律及适用关系，对国际责任的界定和纠纷解决机制以及国际区域化合作制度进一步予以明确，为商业航天活动提供全方位的法律制度保障，逐步建立起健全完备的法律体系非常必要。

四、商业航天法律体系框架构建设想

（一）通过立法完善航天管理体制的顶层设计

1.我国航天管理体制现状。我国的航天管理体制和主管机构历经多次变革，目前载人航天等军用航天活动仍由军方主导进行，民用航天管理和国际空间合作方面的管理由隶属于工业和信息化部、挂靠在国防科技工业局的国家航天局负责。实践中，军方、政府机构、行业主管部门均不同程度介入了航天业务相关管理活动，但各自范围边界不够明晰、分工合作不够协调，一些具体项目或事务处于多头管理局面。在当前商业航天发展的大趋势下，管理机构相对分散、军民航天活动分割明显、基础建设领域重复建设和部门之间协调效率低下等造成的资源浪费现象凸显，一定程度上限制了商业航天的快速和有序发展。

2.他国经验借鉴。纵观世界航天大国，美国通过引入市场机制极大的促进了商业航天发展，军民航天活动分工式管理模式功不可没;俄罗斯在高度集中的计划经济体制时代，通过集权式航天管理模式实现了航天技术特别是军事航天技术的巨大突破 ;法国的军民航天活动则由相同的机构统一进行管理。其他一些航天国家如比利时等国，航天立法活动中先期出台的法律法规即为航天管理体制和管理机构及其运行规则，其重要性显而易见。

3.立法建议。尽管我国的航天活动管理体制在从完全计划体制转向部分市场经济体制过程中发生了一些变化，但与国外相比仍存在一些问题，尤其是在商业航天活动领域，商业和航天的结合在提高商业航天竞争力、促进技术创新和发展、创造经济和社会效益的同时，一方面商业航天市场运行机制需要建立，另一方面非常有必要通过立法对相关部门的管理职能和管理机制加以明确、规范和进一步完善，从顶层设计上理顺管理关系，以更好的对商业航天活动进行管理和指导，在管理上促进商业航天的发展。为避免“令出多门”的局面，建议明确商业航天活动管理主体的分类和管理边界划分，明确各管理主体的权责和相关主体之间的协调机制，明确各类业务最高决策机构和规范统一的决策程序，明确各类主體对应具体领域的资质许可和准入管理，以及其执行航天活动任务的持续监管问题。

（二）将商业航天有关政策和管理要求上升到法律层面

1.航天基本法的立法进程。受限于对航天活动的认识和航天管理体制等方面的原因，我国航天法的调研虽已启动多年，但相关法律一直未正式出台，尚未有一部统领全局的综合性空间活动法（航天法），商业航天相关政策和管理要求暂未上升到法律层面，法治航天建设的制度基础亟待建立。目前，大多数航天大国已拥有比较完备的空间立法，无论是在实践中制定并历经多次修改完善，还是以前瞻性的立法思路引领发展，或是直接吸收发达国家成功的立法经验，不同模式都值得我国在航天立法中予以借鉴。近年来，我国航天立法工作得到高度重视，立法进程取得较大突破，在广泛深入的调研和意见征集、课题研究过程中积累了大量航天立法相关经验和储备。据了解，我国航天立法的框架已基本确立，相关内容已形成草案并多方征求意见和组织讨论，商业航天有关条款已纳入其中。在将航天法作为纲领性空间法律的同时，商业航天活动领域一系列配套法律法规也有待研究和建立。

2.商业航天有关政策和管理要求须上升到法律层面。现阶段，除了一部纲领性的航天基本法外，商业航天领域具有现实立法需求、亟待新制定的法律法规至少应涵盖以下调整内容：民用（商业）航天管理机构和运行机制，商业航天活动准入管理，商业航天技术应用促进机制，商业火箭和卫星发射管理及相关责任与保险，商业航天产品和技术的出口管控，空间资源开发限制和环境保护措施，国际合作协调机制，空间知识产权保护，争端解决机制等等。一些现行制度也需要进行修订。

（三）国际条约义务内化为国内法过程中进一步查漏补缺

我国已经加入大部分联合国外空条约、公约、宣言等（《月球协定》除外）。履行国际条约是各国依国际空间法原则所承担的義务，我国在开展空间活动过程中一直主张和坚持遵守国际法。随着空间活动主体的多元化，特别是商业航天领域私营企业的参与，为确保各主体遵从国际条约的规定，知悉相关要求和责任，将条约内容和义务融入国内法，赋予各主体更直接的约束力和更适应国内法表述特点的法律条款很有必要。当前我国在国际义务转化为国内法方面还不够全面，需要在立法进程中进一步梳理，查找空白地带，通过制定或完善相关国内法，构建与国际法协调一致的完整的法律体系。

五、结语

航天技术涉及国家安全和战略，航天活动关乎外层空间秩序维护、外层空间环境保护、空间活动责任承担等国际义务。一方面，国内航天立法与国际空间法律制度特别是我国已加入的国际条约、公约等规定的国际义务密切相关，国际社会对缔约国、成员国在空间领域的法治化进程密切关注。另一方面，一国空间治理能力关系到自身战略安全形势，各国都在积极争取和影响外层空间治理规则，这一趋势也倒逼我国航天领域法治建设的能力形成和进程提速。此外，航天领域国际竞争愈演愈烈、国际合作越来越密的形势下，商业航天的发展规模和速度与法律制度体系建设进度的不匹配，以及市场主体参与国际竞争缺乏经验、对国际法律环境不甚了解、面临国际空间法规则的话语度和主动权较弱等问题，都可能影响到商业航天的规模有序发展，影响到商业航天的持续发展动力和国际竞争力，甚至可能引发法律风险乃至政治风险，影响国家利益和战略安全。商业航天发展过程中遇到的非技术层面的新问题和新挑战，迫切需要更多切实可行的政策引导、更全面的法律规范和更有效的监督管控，需要以健全的法制体系、先进的法治思维和科学的行业管理，逐步建立和完善商业航天活动领域相关行为规范，引导商业航天有序参与国际合作和竞争、健康可持续发展。

注释：

杨保华.关于商业航天发展的思考与展望[J].Satellite& Network，2015（9）.

曾占魁，史敏辉.国内商业航天机构调研分析[J].中国航天，2018（1）.

高国柱.中国航天活动的立法保障与未来展望[J].北京理工大学学报（社会科学版），2011（4）.