如何反制美对华次级经济制裁

陈儒丹

美国对华次级经济制裁实况

经济制裁不同于贸易限制。经济制裁不是出于经济目的，而是出于政治目的。贸易限制的目的是为了保护国内生产者的经济利益。但经济制裁的目的不是为了保护国内生产者的经济利益，而是利用经济惩罚来惩罚目标国。当国家之间存在政治、道德和意识形态差异时，就有可能采取经济制裁，制裁的最终目的是让目标国家改变其行为。

经济制裁可以采取多种形式对目标国家进行抵制，既可能以初级制裁的方式进行也可能以次级制裁的方式进行。这种直接施加于目标国家的制裁被称为初级制裁。如果经济制裁实施国拒绝与目标国家直接贸易，就构成抵制。可能是以拒绝从目标国进口产品的方式，例如美国拒绝从伊朗购买石油;或者是拒绝出口产品到目标国的方式，例如美国拒绝出口武器给阿富汗。经济制裁也可能以次级制裁的方式进行，即当经济制裁实施国不仅局限于拒绝与目标国交易，而是扩展至拒绝与任何继续与目标国交易的国家进行交易。如果经济制裁实施国能切断目标国与伙伴国家的联系，制裁的惩罚就更有可能达到预期的效果。

目前，中国的国家机构、实体和个人日益受到来自美国次级制裁的威胁。仅2018年一年，中国烟台杰瑞石油服务集团股份有限公司、福建晋华集成电路有限公司、中国电子科技集团公司13所在内的44个中国实体、中兴通讯股份有限公司和中兴康讯电子有限公司甚至是中国中央军委装备发展部及其负责人等都被美国实施次级经济制裁。这些被美国实施次级经济制裁的机构、实体和个人要么被处以高额罚金，要么被列入美国实体清单，被施以出口限制或者诸多交易限制。

2019年，华为被列入美国实体清单的次级经济制裁事件更是举世瞩目。2019年5月15日，美国总统特朗普依据《国际紧急经济权力法》签署《确保信息通信技术与服务供应链安全》行政令。当天，美国商务部工业安全局（BIS）依据《出口管理条例》宣布将华为公司加入实体清单，并于5月20日给华为颁发了一张为期90天缓冲期的临时通用许可证，以便依赖华为设备提供关键服务的美国和外国电信运营商采取过渡措施。这些制裁措施将对华为公司的涉美进出口业务以及对第三方的进出口业务的开展产生深远影响。

美国次级经济制裁的实施机构、法律依据与实施程序

美国的次级制裁通常由美国总统、商务部工业与安全局、国防贸易管制局以及外国资产控制办公室等多个部门联合实施。例如，美国实体清单由最终用户审查委员会（End-User Review Committer，简称ERC）负责出口中对最终用户的管制，ERC由商务部主导，国防部、能源部以及财政部作为代表，各机构酌情对于限制名单的增加、删除或其他修改通过一致投票来做出决定。我国在实施不可靠实体清单制度时应参考设置类似最终用户审查委员会的人员组成、工作流程、事前保密机制、责任制等。

美国的次级经济制裁法体系由国会的一般性立法与专门制裁法案、行政法规以及总统命令构成，是一个极其复杂而又灵活的体系。1917年《与敌国贸易法案》和1977年《紧急状态经济权力法案》是最重要的两个一般性国会授权立法，即联邦立法，授权总统可以据此宣布国家进入紧急状态，从而为实施次级经济制裁创设前提条件。

美国实施次级经济制裁一般有严格的程序。例如外国公司被决定是否将其列入美国的实体清单大体就需要完成三个程序步骤。首先，由美国总统依据《国际紧急经济权力法》（简称IEEPA）宣布国家紧急状态后对贸易进行监管，以应对外国来源的任何异常和特殊威胁，并在此声明后可以依据情况阻止交易并冻结资产以应对威胁;其次，由最终用户审查委员会（ERC）通过审查确认嫌疑实体违反了该《国际紧急经济权力法》，对美国国家安全造成威胁;最后，由美国商务部工业安全局依据总统行政令和最终用户审查委员会决定以及被违反的《国家紧急经济权力法》《出口管制改革法》（简称ECRA）、《出口管理条例》（简称EAR）等将该涉嫌实体列入实体清单。中国在制定相关立法时应适当科学借鉴美国程序。

针对美国次级经济制裁的国内法与国际法反制措施

被实施次级经济制裁的实体和国家可以从国内法层面和国际法层面两个路径入手实施反制裁方案。在国内法层面，被列入实体清单或者面临高额罚金的实体可以在实施次级经济制裁国例如美国境内提起违宪审查诉讼，被实施次级经济制裁国家则可以在本国境内制定阻却立法以消除次级经济制裁的实施效果。在国际法层面，国家可以向世界贸易组织提起诉讼，也可以寻求联合国大会实施谴责。

就国内法层面的反制裁措施而言，在实施次级经济制裁国例如美国境内提起违宪审查诉讼路径上，华为就是一个非常典型的例子。2019年5月29日，华为提交简易判决动议，作为其挑战美国《2019财年国防授权法案》（2019 NDAA）第889条合宪性行动的一部分。此前在起诉书中，华为控诉2019 NDAA第889条明确针对华为，不仅禁止美国政府机构从华为购买设备和服务，还禁止政府机构与购买华为设备或服务的第三方签署合同或向其提供资助和贷款，即便这些交易对美国政府并无影响或并无关联。代理案件的华为首席律师Glen Nager表示，NDAA第889条违反了美国宪法里的剥夺公权法案条款、正当程序条款和授权条款，因此对其合宪性发起的挑战纯属法律问题，没有事实争议，有必要提交简易判决动议，加快进度。

就国内法层面的反制裁措施而言，被实施次级经济制裁国家则可以在本国境内制定阻却立法以消除次级经济制裁的实施效果。典型的例子是欧盟的阻断立法。针对《赫尔姆斯-伯顿法案》，欧盟同年即在1996年通过《关于应对第三国法案域外适用的保护条例》（即《阻断条例》），在成员国的管辖领域内消除、阻止、对抗《赫尔姆斯-伯顿法案》及其他相关法律。《阻断条例》专门在附录中列明了应当禁止在欧盟产生法律效力的具有域外管辖权的外国法律，这些法律全部是美国法律，具体包括《1993年度國防授权法》《古巴民主法案》《古巴自由民主团结法案》《伊朗利比亚制裁法案》《古巴资产管制条例》等。具体措施有禁止遵守、不承认判决、追回权利、报告义务等。

在国际法层面，被实施次级经济制裁国家可以向世界贸易组织申诉，寻求多边救济。例如，针对美国1996年通过的针对古巴的次级经济制裁法案《赫尔姆斯-伯顿法案》，欧盟于1996年5月通过世界贸易组织争端解决机制提起申诉，诉称美国违反了最惠国待遇、国民待遇、货物过境自由与禁止进出口数量限制及禁止歧视性限制进出口等世界贸易组织协定义务（即“欧盟诉美国《古巴自由民主团结法案》案”）。1998年美国颁布的《综合拨款法》第211节禁止美国法院承认或执行古巴公民或古巴公民的继承人提交的与被古巴政府没收的美国公民财产有关的商标请求权。2000年5月，欧盟还针对1998年美国颁布的《综合拨款法》第211节向世界贸易组织争端解决机制提起申诉（即“欧盟诉美国1998年《综合拨款法》第211节 案”）。上诉机构报告指出，世贸组织成员有权确定商标和商号的所有权标准，1998年《综合拨款法》第211节违反《与贸易有关的知识产权协定》确立的国民待遇和最惠国待遇义务。

此外，在国际法层面，由联合国大会发布谴责决议也是一种救济渠道。在《赫尔姆斯-伯顿法案》通过后，联合国大会以绝对多数票通过谴责《赫尔姆斯-伯顿法案》的决议，要求美国撤销或废止《赫尔姆斯-伯顿法案》。在1996年联大通过第51/22号决议否认次级制裁的合法性后，1998年，联大继续通过第53/10号决议指出，对发展中国家的经济施压违反了各国和平共处的原则。

可见，中国遭受美国次级经济制裁的实体、个人和国家机构也可以根据具体情况采取适当的国内法和国际法反制措施尽量减轻美国对华次级经济制裁的负面效应。

编辑：黄灵  yeshzhwu@foxmail.com