乡村振兴进程中惠农政策的运行保障

杜辉

【摘要】乡村振兴战略的改革力度空前，势必引发资源要素整合配置、政策体系相继调整、发展目标重新聚焦及社会民众广泛关注。据此，框架宏大且执行环境复杂的配套惠农政策，需在运行层面加强以相关主体激励、政策内部协调、绩效分类评价、多元执行监督为主要内容的运行保障，以充分发挥功效并推动农业农村高质量发展。

【关键词】乡村振兴战略 惠农政策 保障机制 【中图分类号】F320.3 【文献标识码】A

党的十九大报告提出以乡村振兴战略为总抓手来统领“三农”工作，并相继出台一系列配套惠农政策。在经济进入新常态与大规模减税降费的背景下，2019年全国一般公共预算农林水支出仍达22246亿元，再创历史新高。然而，政策利在惠农、重在落实、旨在效果，既要设计合理，更需操作得当。尤其是考虑到近年来“三农”发生深刻且复杂的结构性转型，增加了政策执行环境的不确定性，加之乡村振兴战略的改革力度空前且政策框架宏大，愈发彰显惠农政策运行保障的重要意义。

利益重组后的主体激励

乡村振兴战略涉及新时代城乡关系深入诠释、未来农业农村发展定位首次阐明、农村产业体系重新聚焦、乡村治理手段再度升级等多层面内容，城乡融合、农业农村现代化并重、三产融合、“三治融合”发展进程中势必引发资源要素整合配置，亟待基于利益格局重组而妥善激励相关主体。一是农业从业者。农业从业者数量萎缩且能力弱化是实施乡村振兴战略的关键起因。国家立足于农民阶层分化事实，大力培育新型农业经营主体，并积极助推小农户与现代农业有机衔接，旨在构建新型农业经营体系并消除农业生产隐患。这决定相关惠农资金应以农业支持与农民补助相区分为原则，以明确政策专有指向、夯实信息化基础为条件，在锁定受惠群体的同时避免资源错配，并调动真正务农者的积极性。二是下乡投资者。乡村振兴需依托城乡要素双向流动、相互融通，激发携带管理才能、经营理念、科学技术、设施装备、金融资本、人力资本等现代要素下乡的各类投资者的建设动力。据此，应在优化营商环境、完善基础设施、盘活农村资产、推进三产融合、出台优惠政策的基础上，以扩大市场容量来消除城市战略型投资者疑虑，以改善精英待遇来提升乡村回流型投资者信心，以落实人才战略来坚定理想感召型投资者意志，以创新项目平台来发挥政策帮扶型投资者作用。三是潜在组织者。“三农”事务琐碎，需结合实际培育地方组织载体，继而在实现投资与乡土因素有机结合的同时，保证乡村振兴战略落地。有待基于农村集体产权制度改革等途径来壮大村社基层组织，并重视对市场服务组织、农民合作组织等规范化运作的统筹支持，使其充分发挥农村生活维稳、农业生产促进、惠农资源分配等功能，为小农户与大国家有效对接奠定基础。四是基层管理者。乡村振兴要正视基层政府的执行主体地位、客观实践困难、正当利益诉求与实践创新能力。考虑到县域经济增速连续多年低于全国平均水平，需通过加大一般性转移支付力度、扩展财政投融资渠道、加速省以下财政体制改革、规范惠农资金配套机制等方式，保障县级基本财力与区域间财政支农能力均等化。

体系调整后的政策协调

乡村振兴战略强调以城乡联动、资源统筹、优势互补来引领农业农村高质量发展，惠农体系在以分工协作、综合配套、资讯共享等为准则而相机调整后，需以政策协调为必要保障。一是惠农资金整合协调。乡村振兴具有鲜明的问题导向，需聚合惠农资源以重塑政策平台。据此，应及时改变惠农资金“碎片化”支出局面，在顺应当前“大专项+任务清单”的整合趋势基础上，借助体制机制改革使资金整合实现权责分解、用途均衡、渠道通畅、种类扩大、区域延展、摩擦化解等。二是惠农部门组织協调。惠农资金分散使用本质上源于惠农管理政出多门，部门间业务重叠、观念分歧、信息封闭等问题制约惠农效率提升。乡村振兴进程中，一方面在改革后的各级农业农村系统内，尽快消化改革阵痛，提早发挥组合效应；另一方面，依托地方性乡村振兴领导小组，探索大类部门间交流合作新机制，做好整体规划与决策。三是国家战略互动协调。应正确处理好农村人口持续转移与农民工返乡创业协同推进、城镇规模扩大与农村普及现代生产生活方式并行不悖等关系。四是惠农举措衔接协调。惠农实践由来已久，无论是社会主义新农村建设、美丽乡村建设，还是目前正处于攻坚期的精准扶贫工作，均已为乡村产业发展、人才储备、文化复兴、生态治理、组织建设等创造了良好条件。如今开展乡村振兴，绝非与以往惠农举措完全割裂，而是在借鉴经验、延续理念、传承资源、升级项目的基础上，结合发展短板与时代要求而实现纵深发展。

目标创新后的绩效评价

乡村振兴战略主题突出，需结合创新后目标与阶段性任务，基于绩效分类评价来动态监控改革进展与质量，以便宏观把握调整节点与建设节奏。一是产业振兴。以现代农业产业体系、生产体系、经营体系培育强度及农业供给侧结构性改革力度为标准，综合评价农业发展方式转变与农业现代化的进度。同时，以新产业规模、新业态形式、就业拉动率、经济回报率、农民满意度等为依据，科学考察三产融合水平。二是人才振兴。以工匠精神、精英意识、企业家才能为参照，根据新型职业农民、返乡创业人员、农村实用技能人才、优秀基层干部等群体的增量变化，系统判断“三农”工作队伍建设情况。三是文化振兴。以农村传统生活形态延续、村落社会关系维系、乡村特色文化产业发展等为尺度，重点关注农民精神风貌、乡村文化生态、农村文化产品与服务等改善境况，继而追踪乡村文化认同、传承与繁荣进程。四是生态振兴。从绿色兴农、清洁生产、排放控制、生态修复等方面入手，聚焦于农业面源污染防控、生态突出问题治理、可持续发展能力增强、资源利用效率提升、政府补偿措施实施等问题。同时，基于农村垃圾、污水治理和村容村貌提升视角，透视农村人居环境整治状况。五是组织振兴。以村级党组织设置创新、村级干部构成优化、农村党员教育管理、村民自治活动开展等为指标，合理评估农村基层党组织、农村基层党组织带头人、农村党员队伍及村民自治组织建设情况，展望现代乡村治理体制后续改进方向。

环境变更后的执行监督

乡村振兴战略使命重大，在将“三农”工作推向新高度的同时也将自身置于备受关注的环境中，需以过程连续为基础、以机构独立为条件、以绩效监督为导向来实现多元执行监督，继而规避在大规模推进中可能存在的过度行政化、过度形式化、过度产业化、过度外部化等风险。一是以行政内部监督来强化要素投入监督。通过机构健全、法规完善等方式，履行各级系统内部监督职能，瞄准惠农资金的投入安全性与整合时效性、耕地红线保护的严格性与产业发展占地的规范性、人才战略的落实性、公共服务的有效性等，确保国家坚持农业农村优先发展的善意不被消解。二是以司法机关监督来强化主体行为监督。针对一些地方财力紧张、基层执行不力、部门权力寻租、乡村腐败隐蔽等特征事实，司法机关务必高度警惕惠农资源非农化、惠农政策执行偏差、涉农公职人员职务犯罪等潜在问题，并加强惠农资金预算管理、行政执法队伍建设、涉农工作人员监管、基层组织选举监察、农村市场治理整顿等。三是以社会舆论监督来强化过程监督。发挥群众、中介组织、新闻媒介等社会监督渠道作用，密切关注乡村振兴过程中形式主义、政绩工程、激进政策、急躁情绪、跃进行为、单一模式等现象，以及排斥农民、依赖政府、轻视规划、侵吞利益等弊端，实现监督的质量提升与范围扩大。

（作者为信阳师范学院商学院副教授）

【注：本文系河南省高等学校哲学社会科学应用研究重大项目“河南省农村人口转移进程中惠农政策效果保障研究”（项目编号：2018-YYZD-13）的研究成果】

【参考文献】

①张海鹏、郜亮亮、闫坤：《乡村振兴战略思想的理论渊源、主要创新和实现路径》，《中国农村经济》，2018年第11期。

②郭晓鸣：《乡村振兴战略的若干维度观察》，《改革》，2018年第3期。