浅析国有企业改革

邹彬 庄光宾

一、国有企业的性质及其作用

中国的国有企业是由国家出资设立的企业，是在社会主义市场经济体制中运行的经济主体，其根本性质是所有者为全体人民，人民通过国家来实现对企业的所有权。国企的这一性质要求其在运营中必须体现国家意志和人民的整体利益要求，承担国家和人民意志所赋予的责任，如在一定时期内，可以超越单纯的商业利益，实现一定的社会目标。在社会主义市场经济体制下，中国的国有企业不仅是政府代表公众利益干预经济的手段，还是政府参与经济的手段。我国是发展中国家，目前正处于经济转型时期，国有企业不仅要实现效益目标，作为国家的政策工具，还要在经济体制改革和社会发展中发挥重要的作用。

二、国有企业改革的政策内涵及对经济社会发展的作用

（一）国有企业改革的政策内涵

国企改革既涉及社会主义基本经济制度的完善，也涉及国有资产管理与国有经济布局结构调整以及国家安全与国计民生等重大问题。

国有资产管理与国有经济布局结构调整更多体现为对国有资本的管控国资国企改革的深化要实现“管企业”向“管资本为主”的转变，这要求国资管理要把国有资本运营的部分权利转交给市场，进行行政管理职能与产权代表职能的分离。国资管理的两种不同职能分别由两个不同的主体行使，尤其是产权代表职能更应强调由市场化的主体来行使。在操作推进上应当坚持国有资产管理从“管企业”转变为“管资本”，国有经济布局结构调整应转变为国有资本布局结构调整。

国家安全与国计民生应更多地依赖国有资本支持支撑随着所有制形式的丰富，国家安全对国有企业的依赖逐渐转变为对国有资本的依赖，更强调通过国有资本流动及国有资本的活力、影响力、控制力强化国有资本对国家安全的支持支撑。

（二）国有企业改革对经济可持续增长的推动

从宏观的经济社会协调发展看，国企改革要统筹经济社会发展的双重目标，既要着眼于国有资本的经济目标而实现保值增值，还要尊重国有资本的公共属性，使得国有资本的保值增值为国家战略目标、社会目标的实现提供保障。

提高国有资本的流动性及经营效率生产资料资本化、金融化、证券化条件下的国有经济结构调整表现为国有资本布局结构的优化。相较于国有资产保值增值，国有资本的流动性更高更强。国有资本的流动性越强，越能契合市场发展的动态需求，国有资本的进退就更为灵活。为此，应当充分发挥国有资本的撬动和集聚效应，引导国有资本优化布局结构，吸引更多非国有资本参与供给侧改革，提高国有资本运营的效率和质量。

推动全社会资源配置效率的不断提高国企改革的推进应当以解放和发展生产力为标准，着眼于国有资本功能的放大，定位于推动全社会资源配置效率的不断提高。一方面要通过发展混合所有制经济和混合所有制企业，不断提高国有经济的活力，激发非公有制经济活力和创造力，促进各类资本活力的竞相迸发;另一方面，通过国有资产管理体制改革和国有资本授权经营体制的建立，以产权为基础、资本为纽带，按照市场经济的公平竞争规则，通过市场化运营实现国有资本的保值增值。

（三）国有企业改革对社会文明进步的促进

国企改革要兼顾经济体制、社会制度、国有企业自身制度和国资管理体制的长远安排，为经济的持续健康增长和社会的协调发展提供必要的支持。

发挥国企高管遵守社会公共道德的示范效应国企高管要着眼于通过严格的自我道德约束而对良好社会道德风尚的形成起到示范作用。国企高管道德示范效应的发挥包括三个层面，第一个层面是做人道德，也是道德底线;第二个层面是社会公德，国企高管要在遵守社会公德方面做出比公众更高的自我要求;第三个层面则是职业道德，如忠诚、服从、公仆意識等，通过道德标准的强化发挥促进社会文明进步的示范带动效应。

随着近年来中国增长放缓、经济杠杆率过高和能严重过剩等问题的凸显，国有企业又成为政府改革议程上的焦点和难点。

三、目前阶段国企改革两大难题

虽然20世纪90年代中后期到21世纪初推动的 “抓大放小”改革取得了重要成绩，但这些改革措施仍存在相当的局限性，并给后来进一步深化改革与经济持续增长留下隐患。首先，在 “放小”方面，国有中小企业在改制过程中确实存在不同程度的国有资产流失问题。特别是在上一轮国有企业改制热潮中，由于不规范操作导致国有资产流失的问题时有发生，下岗职工未被妥善安置等问题也很突出。这些问题的出现使得在此之后政府收紧了国有企业改制的进程。

其次，“抓大”改革带来的问题则更为深远。自从1997年党的十五大提出国有经济布局调整以来，历次国有企业改革均强调国家必须通过大型国有企业来保持对一些 “关系国民经济命脉”行业的控制。其中突出表现是垄断行业的国有企业，特别是一些大型央企，大量存在于具有一定规模经济与自然垄断特征的能源原材料行业，以及部分上游高端 制 造 业、 服 务 业 部 门。2015年来，央企之间的横向兼并重组无疑又强化了上游国有企业的垄断地位，这不仅与建立公平的市场竞争机制相违背，并且由于其处于上游行业，其低效率会提高整个社会的生产成本。

针对以上两大难题，应对之策是推动国有企业的混合所有制改革。事实上，在我国，混合所有制改革已经推行了将近20年。早在1997年，党的十五大就已 经 提 到 “混 合 所 有 制”。而 在 这 之 后，由于中央政府的推动，混合所有制已经在我国国有企业中迅速普及。在中国目前语境下， “混合所有制”其实是指 私 人 和 国 有、国 有 与 国 有 相 互 参股。从这种意义上说，目前推行的这种 “混合所有制”改革，可以作为那些地方竞争性行业中仍存在的国有企业改革的过渡性手段，并完全可以和地方债务风险化解结合起来;但是对于垄断性央企而言，“混合所有制”改革则具有完全不同的含义和适用性，一旦改革策略选择不当，最后效果就可能南辕北辙。

四、结论与建议

改革开放以来，中国的国企改革取得了相当的成效。通过渐进式改革，国有企业在改革早期就实现了相当程度的增长，而20世纪90年代中后期以来的国企布局调整也使得国有资本退出了绝大部分竞争行业，为民营企业之后的大发展腾出了空间。未来国企改革要实现国有资产的保值增值，最好的手段并不是政府直接去管理和经营这些国有企业，而应主要以投资人和管制者的身份出现，这样才能切实提高企业的绩效，实现国有资产的保值增值并提高整个社会的福利水平。

第一，进一步推动竞争性行业国有企业退出。在一般竞争性领域，民营企业是能实现效率最大化的产权安排。对这些领域内的国企，应明确国有资本逐步撤出的路径，改革目标应该是国有资本由控股地位逐渐转化为参股地位，实现由 “管企业”到“管资本”的转变。这项改革对地方债务风险化解有积极的意义。因为地方债务问题的解决，从根本上说还需要提高地方经济自身的造血功能，恢复市场的活力，而竞争性行业国有企业退出将有助于实现这些目标。

第二，在选择国有资本退出方式时，应充分发挥资本经营的杠杆作用，推动企业的兼并、破产和重组，优化资产质量。对于那些重组成本过高而又能够获得较好市场价值的中小型企业予以出售，而那些既卖不出去又无改造前景的亏损企业则予以关闭，宣布破产。操作过程中最为关键的一点，是尽快建立一个国有产权可转让的开放性竞价机制，为产权有序流动建立程 序规范、透 明度高的 交易平台，这将有助于缓解国有资本退出过程中最受关注的国有资产流失问题。国有股比例降低将有助于提高企业效益，提高企业的市场价值，此时即使国有股所占比例下降，国有股的市值可能反而会提升，最终实现国有资产的保值增值。