试论如何利用审计工作有效监督和规范权力

沈建文

摘 要 权力是腐败的前提，约束监督权力也是治理腐败的前提。本文在分析权力为什么需要监督、如何监督以及我国权力监督体系目前所存在问题的基础之上，重点阐述了审计部门作为专门的行政监督部门之一，是如何通过开展经济责任审计、推行审计公开、狠抓审计整改以及助力内审等方式来实现权力监督的目的的。

关键词 内部审计 经济审计 规范 监督 权力

一、引言

目前中国正处于体制转轨、社会转型的特定历史发展阶段，腐败问题也出现多发、高发现象，因此，反腐工作是我国的一项重要工作。党的十八大之后，新一届领导人一再强调反腐工作的重要性，但更重要的问题是如何反腐。我国历史上曾经历过运动反腐、权力反腐和制度反腐等多种反腐方式，历史证明，制度反腐是最长效、有力的反腐方式。习近平总书记在2019年年初中央纪委第二次会议上提出把权力关进制度笼子里，进一步强调加强监督，用制度制约权力。

权力监督的角度和方式多种多样，可以从权力的主体、权力的行使过程等多个角度进行监督，还有党内监督、行政部门监督、舆论监督和群众监督等多种监督方式 。目前，由于我国的行政公开制度不够完善，舆论监督和群众监督发挥的作用有限，最常见的监督方式是党内监督和党外行政部门监督。行政监督部门最初包括司法和行政监察，党的十六大将审计部门加入了行政监督部门。作为专门的行政监督部门之一，通过开展经济责任审计、指导和监督内部审计部门等途径，审计机关充分发挥了自身在强化对权力的制约和监督方面的作用。

二、权力和权力监督

（一）权力和权力监督的必要性

权力就是主体为了实现某种预期的目的，利用某种资源而对客体施加影响、强制、控制、支配的力量。在国家治理中所说的权力是一种国家行政权力，即公共管理过程中，由法律授权并保障的，由政府及其相关部门以及其他公共组织掌握并行使的权力。国家行政权力的主要目的是用于组织、协调和控制社会与个人，以实现公共资源配置、公共事务处理，维护公共秩序和提升公共利益。

从权力的来源和作用来看，国家行政权力最重要的特征是公共性、强制性。国家行政权力属于国家或者相关部门，但实际行使权力的却是具体的公职人员，公职人员的个体性与国家行政权力的公共性是矛盾的。因此，公务人员行使公共权力时，其主要目的是维护社会公共利益，但同时也不排除会产生追求成就感、业绩甚至不正当利益等个人追求。如果国家行政权力没有有效的监督和制约，公职人员的个人追求就很有可能超出法律制度的规定，最终形成腐败现象。所以，为了保证公职人员合法地行使国家行政权力，对权力进行有效监督是必不可少的。

（二）权力监督的主要方法

从权力的定义可以看出，权力应该包括权力主体、权力的行使过程和权力客体。权力主体是指权力执行者，即执行权力的公职人员，权力客体是指人民大众，同时也是权力的所有者。要对权力进行监督，可以从权力主体和权力行使过程两个角度进行监督，权力客体应该是权力的监督者。

第一，加强对权力行使者的监督。由于公职人员是实际的权力行使者，因此，要加强对权力行使者的监督也就是加强对公职人员的监督，可以从两个方面进行监督：首先，完善权责相当制度，强化权力主体的责任意识，加强对其行为的约束;其次，权力主体的信息公开制度，最重要的财产公开制度，该制度在韩国、芬兰等国家都已全面施行。

第二，加强对权力行使过程的监督。对权力行使过程的监督是权力监督的关键环节，其主要目的是抑制权力行使的随意性，使权力在合理的范围内按照既定的程序规范地运行。因此，监督好权力行使过程，必须做好以下两点：一是完善权力运行的内部控制制度，使权力在行使过程中受到内部控制机构的监督，确保权力的合理行使;二是按照有关规定对外公开权力行使过程，保证权力行使过程接受群众以及其他行政部门的监督。

（三）权力监督目前存在的主要问题

目前，我国针对权力行使者的监督体制在权责相当和信息公开两方面都还存在一定的问题。首先，由于我国政府和党委之间、中央和地方之间、不同职能部门之间的职责和权限不明确，因此出现问题时难以确定具体的追究客体;其次，责任追究的标准不明确，难以做到权责一致;最后，我国政府公职人员信息公开制度的相关法律法规并不完善，虽然有规定要求公职人员汇报相关信息，但这些信息只是保存在档案里，并不对外公开，群众无法了解情况，导致群众监督无法实行。

与此同时，权力行使过程的监督工作也并不完善。首先，政府部门的内部控制机构包括内审机构并不完善，未能真正发挥好内部控制的作用;其次，政府行为公开机制不完善，公开内容避重就轻，公开环节少，特别是公开的事前、事中和事后的整改信息很少;最后，行政监督没有真正发挥好督促的作用。监督的定义为监察和督查，即监察权力行使过程并督促不合理的行为得到及时的整改，督促才是主要的目的，但是目前部分监督部门只检查过程，并不督促整改，并未起到真正的监督作用。

三、审计监督权力的运行

舆论和群众应该是重要的监督主体，但是我国目前这两者发挥的监督作用非常有限。首先，我国国家公职人员信息和行政权力行使过程对外的公开制度并不完善，舆论和群众因为不了解权力执行过程而难以发挥有效的监督作用;其次，“民斗不过官”等传统思想相对严重，群众监督的积极性不高;最后，我国新闻媒体受制于行政权力，作为“无冕之王”的报纸、杂志、广播和电视等媒体发挥批评监督的自主权相对较小，难以发挥实实在在的监督作用。因此，审计部门作为人民授权的专门监督机构之一，必须发挥好监督作用。

（一）全面推进经济责任审计

近年来，全国审计部门大力开展党政领导的经济责任审计，有效强化了对国家权力行使者的监督。浙江审计机关更是从构建制度体系、经济责任体系等多方面出发，取得了较好的成效。浙江审计部门根据两办出台的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，并结合本省的实际情况，省两办印发了《浙江省党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计办法》，省联席会议六部门联合印发了《浙江省党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计问效问责办法》，省审计厅制定了市县党政领导、党政部门领导、国有企业领导和高校负责人等四个经济责任审计操作规程以及乡镇党政领导经济责任审计工作指导意见。该制度体系规定了领导干部经济责任审计的审计范围、审计目标、审计内容和审计重点，为审计人员提供了經济责任审计的操作规范。2018年，浙江省审计机关对1125个单位的1362名领导干部进行经济责任审计，取得了较好的成效，共查出违规金额18.89亿元。

（二）積极完善问责问效机制

在开展经济责任审计的同时，审计部门更加注重追究领导干部在违规事件中所承担的责任，促进权责相当制度的完善。2011年出台的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计问效问责办法》进一步完善了领导干部经济责任中的问责问效机制，审计人员有了正确区分直接责任、分管责任和领导责任的依据。通过追究领导人责任，实现责任落实到个人，做到权责相符，使权力真正得到有效监督。2019年上半年年度经济责任审计中，全国有170多亿元违规问题金额被认定由领导干部负直接责任，有280多人被移送纪检监察等部门处理。由此可以看出，责任落实到人的做法进一步增强了经济责任审计的威慑力，加强了经济责任审计对权力主体的监督作用。

（三）狠抓审计整改落实

我国行政监督体系存在的一个重要问题就是只监察不督促，对监察发现的问题未能及时督促被监察对象及时整改，未能真正起到监督的作用。同样，在审计监督中，审计整改不到位一直是棘手的问题。

为了解决审计整改难问题，浙江政府部门和审计机关从制度、机构、方法等方面多管齐下。2012年浙江省政府印发了《关于进一步加强审计整改工作的意见》，进一步建立和完善了审计整改报告制度、督查、联动、问责和跟踪等工作机制，督促被审计单位加强审计整改工作，以确保审计整改在维护财经秩序、加强廉政建设、促进全省经济社会又好又快发展等方面发挥重要作用。根据此建议，浙江省审计厅出台了《浙江省审计厅审计整改督查工作实施办法（试行）》，该办法为进一步规范审计整改督查工作提供了制度依据，实现了审计整改督查工作的规范化、制度化。同时，审计部门还成立专门的审计督查机构，负责综合协调审计结果、整改落实情况、检查督促被审计单位落实被审计事项等工作。此外，审计部门也加强了在审计结束后对整改工作的后续检查工作，加大了审计报告和整改情况的公告力度，加强了整改责任追究等工作。在审计机关内部采用问责制、问题编号、整改销号制等方式促使审计机关注重督促被审计单位的整改工作。近年来，浙江审计机关的整改工作取得了较好的成效，2018年审计机关整改落实有关问题资金达253亿元。

（四）大力推行审计公开

目前，全国各地各级政府都努力打造阳光政府，打造阳光政府的前提是信息公开，只有信息公开了，权力行使才能真正被放到阳光之下，接受舆论和群众的监督。因此，近年来，审计机关不断加大审计信息的公开力度。

审计信息公开的内容包括两方面，一方面是审计机关的活动及审计过程，另一方面是审计项目的结果即审计报告以及被审计单位的整改情况。首先，审计机关作为专门的行政监督部门之一，是一个行使监督权力的权力行使机构，在监督其他权利行使情况的同时，自身行使权力的情况也需要得到外部的监督。其次，通过公开审计报告及被审计单位的整改情况，审计单位将被审计单位在行使权力过程中出现的问题或者拟开展的工作都对外公开了，群众、舆论等其他监督群体想要了解的就是权力行使过程中存在的问题。所以，审计公开也是让被审计单位被动公开权力行使过程的手段。最后，审计结果公告的范围越广、内容越全面，被审计单位受到的触动就越大，落实整改的动力就越强。

近年来，审计机关通过机关网站的公开信息栏以及单位内部的信息公开栏等多种途径开展审计结果公开工作，取得了较好的成效。比如，审计署公开的关于某高铁竣工审计、汶川地震灾后重建等审计结果的公告都引起了社会各界的高度重视。

（五）加强部门内部监督

为了规范政府各机关部门合理合法地使用权力，外部监督不可或缺，但内部监督更是重中之重。相较于外部监督，部门内部监督具有更好的长效性、高效性以及全面性。此外，内部控制和国家审计之间是一个相互依赖、相互促进的关系，若被审计单位的内审机构能有好的作为，内部控制完善，将大大减少审计工作量，同时也会降低审计风险。因此，协助权力行使部门做好内部监督工作是审计等监督部门的重要任务。

但是，目前我国内审机构还存在机构独立性差、工作缺乏权威性、法律层次偏低、单位领导不重视、内审人员综合素质较低等问题，极大地影响了内审机构监督作用的发挥。为此，近年来，各地审计机关在做好审计工作的同时，也非常重视对各部门的内审工作进行指导，以提高内审机构的业务能力，促使内审机构切实发挥内部控制作用，有力监督本部门的权力行使情况。一是加强宣传，提高内审地位。通过在媒体发表宣传稿件、为被审计单位发放内部审计相关杂志等多种方式宣传内部审计的意义，提高内审机构在单位内部的地位。二是加强完善内审制度建设。通过督促被审计单位，建立、完善单位内部控制体系，为内审部门工作人员的工作提供了行为导向，为规范内审、强化内审提供了制度保障。三是完善内审机构建设，提高内审人员的综合素质。除了定期对内审人员进行业务培训外，审计机关还设置了专职内审指导员，为内审人员答疑解惑，为推动内审事业发展提供智力支撑。四是激发内审活力，提高工作效率。通过评比优秀的内审机构和优秀的内审人员等方式，提升内审人员的工作激情和工作效率，以保障内审机构真正发挥内部监督作用。

（作者单位为浙江中通通信有限公司）

参考文献

[1] 陈洁.我国政府审计整改推进研究[D].上海交通大学，2012.

[2] 李振声.审计机关如何对内审工作进行指导监督[J].审计理论与实践，2001（3）：45.

[3] 舒启忠，隋璞.内部审计的现状分析及加强措施[J].财务与审计，2012（16）：15-16.